조달청 발주 정보시스템 기반 환경개선 사업 용역입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 비온시이노베이터 및 주식회사 대문정보<각주>1</각주>는 소프트웨어 개발업 및 컴퓨터 관련 서비스업 등을 영위하는 자들로서, 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752989" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료 출처：피심인 2개사 제출 자료 나. 정보시스템 개선 사업 개요 1 국립농업과학원은 노후화된 정보시스템의 장애발생, 성능저하 등에 대비하기 위한 장비 교체, 윈도우 운영체제(OS) 제조사 기술지원 종료에 따른 운영체제 업그레이드 또는 서버 교체, 농업기초기반정보 데이터 운용의 적정성ㆍ연계성ㆍ확장성ㆍ가용성 등을 위한 스토리지 저장 공간 확보, 시스템 개발ㆍ운영 환경을 구축하여 지속적이고 안정적인 서비스를 제공하기 위하여 이 사건 용역 입찰을 추진하였다. 2 구체적인 사업 내용은 시스템 안정화 및 원활한 업무ㆍ대국민 서비스 지원을 위한 노후 서버(농업기상정보 데이터수집 서버 등 10대) 교체, 최적의 정보시스템 운용을 위한 소프트웨어 업그레이드 및 증설, 농업기초기반정보 운용 네트워크 장비 및 스토리지 구매, 서버 가상화 기반의 정보시스템 구축<각주>2</각주>, 통합콘솔 접근통제 관리 시스템<각주>3</각주>구축 및 장비 교체에 따른 시스템, 데이터, S/W 등 이관 및 정상운영 지원 등이다. 다. 이 사건 입찰 개요 3 이 사건 입찰은 협상에 의한 계약방식으로 진행되었으며, 세부적인 입찰 절차는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752991" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 다만 이 사건 입찰은 긴급입찰로 진행되었는데, 2015. 9. 25.부터 입찰서 접수가 개시되기 전인 2015. 10. 12.까지 17일간 공고되었으며, 제안서 및 가격입찰서 제출 마감일은 2015. 10. 15. 15:00까지였다. 5 이 사건 입찰에서 사업자 선정 방법을 구체적으로 살펴보면, 6 제안서 평가방법은 기술평가점수 90점과 가격평가점수 10점을 합하여 100점으로 평가하며, 기술평가는 기술 및 기능 등 6개 부문별 각 평가항목(사업이해도 등 26개 항목)을 평가하되 평가위원의 항목별 평가결과를 취합하여 합산한 평가 결과 점수 중 최고 점수와 최저 점수를 제외한 나머지 점수를 산술평균하여 산정하고, 가격평가는 '입찰가격평가 배점한도×(최저 입찰가격/해당 입찰가격)’ 방식으로 평점을 산정한다. 7 협상적격자는 기술평가 점수가 배점한도의 85% 이상인 자 중 기술평가점수가 높은 순으로 협상대상자를 선정하고, 선정된 협상대상자에 대하여 입찰가격 평가를 실시한 후 기술능력평가 점수와 입찰가격평가 점수를 합산한 종합평가점수의 고득점 순에 따라 협상순서를 결정하여 순서대로 협상을 진행한다. 8 위와 같이 협상순서에 따라 협상을 진행한 결과, 협상대상자와 협상이 성립된 경우 나머지 협상대상자와는 협상을 실시하지 아니하고 협상이 성립된 사업자에게 결과를 통지하여 계약을 체결한다. 9 이 사건 입찰 내역은 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 이 사건 입찰 내역 (단위：천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752993" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 10 피심인 비온시이노베이터와 대문정보는 2015. 10. 13.부터 2015. 10. 15.까지 실시된 국립농업과학원 정보시스템 개선 사업 용역 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰사, 형식적 입찰참여사(이하 '들러리’라 한다) 등을 합의한 사실이 있으며<각주>4</각주>, 피심인 비온시이노베이터는 들러리인 대문정보의 제안서 작성을 용이하게 하기 위하여 자사의 제안서 파일을 전자저장매체(USB)에 담아 전달하는 등의 방법으로 합의내용을 실행하였다. 11 이 사건 입찰의 구체적인 투찰 현황 등은 다음 <표 4> 기재와 같다. <표 4> 이 사건 입찰의 피심인별 투찰 현황 및 결과 (단위：천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752995" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 구체적인 합의 내용 및 실행 결과 12 피심인 대문정보 문○○ 대표와 피심인 비온시이노베이터 소속 고○○ 부장은 정보시스템 개선 사업 입찰공고(2015. 9. 25.) 이후인 2015년 10월 초경 광주광역시 북구 광주테크노파트 생활가전로봇센터 대문정보 사무실에서 협의를 통하여 정보시스템 개선 사업 입찰에서 유찰을 방지<각주>5</각주>하여 비온시이노베이터 공동수급체를 낙찰시킬 목적으로 비온시이노베이터를 낙찰사로, 대문정보가 들러리로 정하여 입찰에 참여하기로 합의하였다. 13 위의 합의 이후 곧바로 피심인 대문정보 문○○ 대표의 요구에 따라 피심인 비온시이노베이터 고○○ 부장은 들러리용 제안서 작성을 용이하게 하기 위하여 비온시이노베이터의 제안서 파일을 전자저장매체(USB)에 담아 대문정보 문○○ 대표에게 전달하였고, 피심인 대문정보 문○○ 대표는 소속 직원인 모○○ 차장에게 해당 USB를 전달하였으며, 모창환 차장은 제안서의 일부 형식과 내용만 수정하여 입찰공고상의 제안서 제출일(2015. 10. 15.)에 조달청 제안서 접수실(정부대전청사 3동 지하 1층 소재)에 제출하였다. 14 이후 피심인 대문정보 문○○ 대표는 소속 직원 모○○ 차장에게 피심인 비온시이노베이터의 낙찰을 위하여 2015. 10. 20. 조달청 제3평가실에서 개최되는 제안서 평가회에 참석하지 말 것을 지시하였고, 이에 모○○ 차장은 제안서 평가회에 불참하였다. 15 2015. 10. 20. 개찰결과 <표 4>에서 보는 바와 같이, 피심인 비온시이노베이터가 우선협상대상자로 결정되었으며, 조달청으로부터 2015. 10. 29. 우선협상대상자 통보를 받고 가격 및 기술 협상 등의 절차를 거쳐 2015. 11. 5. 예정가격의 99.96%인 551백만 원에 계약을 체결하였다. 3) 근거 16 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 관련 입찰공고문 및 입찰결과(소갑 제1호증 및 제2호증), 입찰별 제안서 평가결과(소갑 제5호증 내지 제7호증), 입찰 피심인별 제안서(소갑 제3호증 내지 제4호증), 입찰 계약서(소갑 제8호증) 대문정보 문○○ 대표 확인서 및 진술조서(소갑 제9호증 및 제10호증), 대문정보 문○○ 대표 및 비온시이노베이터 김○○ 대표 공동 진술조서(소갑 제11호증), 대문정보 전 직원 모○○ 진술조서(소갑 제12호증), 비온시이노베이터 전직원 고○○ 확인서(소갑 제13호증), 비온시이노베이터 김○○ 대표 진술조서(소갑 제14호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 이 사건 조사 및 심의 과정에서 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>6</각주>. 19 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>23 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>8</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 24 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰사와 형식적 입찰참여사 등을 결정하는 합의를 한 사실이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 25 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 사건 입찰에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰사가 결정될 수 있는 가능성이 원천적으로 배제되었고, 실질적인 경쟁없이 피심인들이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 됨으로써 발주처의 이익을 직접적으로 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점에서 해당 입찰시장에서의 경쟁을 제한하는 효과만 발생시킬 뿐 경제적 효율성 증대 효과를 기대하기 어려운 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 26 이와 관련하여 피심인 비온시이노베이터의 김○○ 대표는 이 사건 입찰 담합은 상급자에게 보고 없이 소속 실무직원의 독단으로 실행하여 자신은 전혀 인지하지 못하였고, 비온시이노베이터 입장에서는 이 사건 입찰에서 담합할 의사나 유인이 없었으므로 법인의 책임성은 없거나 경미하다고 주장한다. 27 그러나, 이 사건 입찰 담합 행위가 피심인 비온시이노베이터의 대표이사에 보고 없이 실무직원의 독단으로 실행되었다고 하더라도, ①실무직원의 행위는 유찰방지를 통해 피심인 비온시이노베이터가 낙찰 받도록 하기 위한 목적으로 피심인의 이익을 위해 이루어 진 점, ②실무직원이 이 사건 입찰 담합에 직접 참여한 점, ③피심인 비온시이노베이터의 법인 인감이 날인된 입찰관련 서류, 법인 인감증명원, 사용인감계 등의 자료가 발주처에 제출된 점, ④상급자(대표)가 보고받지 않았다 하더라도 이 사건 담합의 부당성이 조각되지 않는다는 점에서 피심인의 주장은 이유 없다<각주>9</각주>. 4) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인들에 대해서는 향후 위 2. 가의 행위와 동일 또는 유사한 법위반행위를 하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>10</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 31 위 <표 4>에서 보듯이 정보시스템 개선 사업은 피심인 비온시이노베이터 공동수급체가 낙찰자로 결정되어 계약이 체결되었으므로 피심인별 관련매출액은 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 피심인별 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752997" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 32 이 사건 공동행위의 내용 및 정도를 고려할 때 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하며, 이 사건 입찰담합이 유찰방지를 목적으로 협상절차를 통해 투찰액 보다 낮게 계약된 점, 들러리사의 경우 담합에 대한 별도의 대가를 받은 사실이 확인되지 않는 점, 낙찰사인 피심인 비온시이노베이터의 경우 대표이사 관여 없이 실무자 독단으로 합의가 이루어진 점 등을 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1)의 규정<각주>11</각주>에 따라 공동수급체 구성원에 대해서는 지분율에 따라 2분의 1 범위내에서 산정기준을 감액할 수 있으므로, 피심인 비온시이노베이터는 공동수급체 지분율이 60%이므로 30% 감액한다. 또한, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 34 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120752999" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정<각주>12</각주>35 피심인들 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 36 피심인 비온시이노베이터, 대문정보는 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 37 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753001" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 피심인 비온시이노베이터는 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가)의 규정에 따른 추가 감경사유에 해당하지 않으므로 다음 <표 8>과 같이 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 버리고 부과과징금을 결정한다. 39 피심인 대문정보의 경우에는 2016년 하반기부터 사실상 사업 활동을 하지 않고 있고, 2017년도 재무제표가 포함된 사업보고서상 완전 자본잠식 상태로서, 당기순이익도 △211백만 원에 달하는 등<각주>13</각주>객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없다고 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (2) (가) 규정에 따라 과징금을 면제한다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위:원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120753005" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.