조달청 발주 정보시스템 기반 환경개선 사업 용역입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 ㈜비온시이노베이터의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 이의신청인 주식회사 비온시이노베이터<각주>1</각주>는 2015. 10월 조달청 발주 국립농업과학원 정보시스템 개선사업 용역 입찰에서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다(이하 '원사건 공동행위’라 한다). 2 위원회는 원사건 공동행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제8호에 위반되는 것으로 판단하고 2019. 4. 29. <별지> 기재와 같이 이의신청인에 대해 시정명령과 과징금 납부명령을 부과하기로 의결(이하 '원심결’이라 한다) 하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원사건 공동행위의 행위 주체 관련 3 이의신청인은 ① 원사건 공동행위는 대문정보가 주도하고 이의신청인의 실무직원인 고○○ 부장이 이에 응한 것으로 합의의 당사자는 고○○ 개인과 대문정보 문○○ 대표이고, 이의신청인은 대문정보가 유찰을 방지하기 위해 원사건 공동행위의 입찰에 들러리로 참여한 사정을 인식하지 못하였고 부당한 공동행위를 할 의사도 없었기에 합의의 주체가 아니며, ② 이의신청인의 법인ㆍ사용인감이 날인된 입찰관련 서류 등이 제출되었다는 이유로 원사건 공동행위의 합의를 인정하는 것은 부당하며, 고석균 부장이 상급자에게 보고 없이 독단적인 판단으로 합의한 것을 이의신청인의 책임으로 인정하는 것은 과도하다고 주장한다. 4 살피건대, 이의신청인의 주장은 모두 원심결에서 충분히 검토한 사항으로 다음과 같은 점에서 모두 이유 없다. 5 첫째, 고○○ 부장은 이의신청인의 소속 직원으로서 영업대표를 맡아 입찰 관련 업무를 담당하면서 원사건 공동행위의 합의에 주도적으로 참여한 사실이 인정되고, 이는 매출증대를 통한 이의신청인의 이익을 위한 행위로서 이의신청인의 행위에 해당한다고 보는 것이 타당하며<각주>2</각주>, 실제로 이의신청인은 해당 입찰을 낙찰 받아 계약을 체결한 후 사업을 수행하여 경제적 이득을 취득하였다. 6 둘째, 원사건 공동행위의 입찰에 참여하기 위해서는 이의신청인의 법인 인감 또는 사용 인감이 날인된 각종 입찰관련 서류가 제출되어야 하는 바, 원사건 공동행위는 이의신청인의 행위로 충분히 귀속되며, 더욱이 이의신청인은 고○○ 부장이 영업대표로서 자신의 업무에 책임을 지고 처음부터 마무리까지 하고 있는 운영 체계임을 심의과정에서 인정하였고<각주>3</각주>, 또한 이의신청인은 작은 규모의 중소기업으로 별도의 인장 관리세칙 등의 규정은 없으나 업무의 효율성을 위하여 직원의 업무 범위 내에서 법인 인감 등의 사용권한을 부여하고 있다고 인정하고 있는 점을 고려할 때 원사건 공동행위가 고○○ 부장이 독단적으로 행한 일탈행위로 보기는 어렵다. 7 셋째, 이의신청인이 평소 윤리교육 실시 등으로 임직원에 대한 관리ㆍ감독상 의무를 다하였다고 보기 어려운 측면이 있고, 앞에서 확인된 바와 같이 고석균 부장에게 영업대표로서의 권한을 부여하고 있었으며, 원사건 공동행위의 입찰에 참여한다는 보고는 받았다는 점을 고려할 때, 가사 고○○ 부장이 이의신청인의 대표에게 보고 없이 원사건 공동행위의 합의를 하였다고 하더라도 이의신청인의 책임 또는 법 준수 의무를 면책할 정당한 사유에 해당한다고 보기는 어렵다. 나. 경쟁제한성 관련 8 이의신청인은 ① 원사건 공동행위 입찰의 사업내용이 정보시스템 개선 사업으로 소프트웨어사업자 및 정보통신사업자 등록을 한 IT업체라면 누구나 참여할 수 있었기 때문에 경쟁제한성이 존재하지 않으므로 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시 [별표] 세부평가 기준표상 위반행위 내용 중 '경쟁제한성’ 항목은 '상’에서 '하’로 산정하여야 하고, ② 위반행위 정도 중 '관련시장 점유율’ 항목은 공동수급체를 구성하여 참여한 이의신청인의 지분율 비중(60%)을 고려하여 '상’에서 '중’으로 선정하여야 하며, ③ 이에 따라 산정된 점수 합계는 1.3점으로 위반행위의 중대성 정도는 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하므로 3% 미만의 부과기준율이 적용되어야 한다고 주장한다. 9 살피건대, 이의신청인의 주장은 모두 원심결에서 충분히 검토한 사항으로 다음과 같은 점에서 모두 이유 없다. 10 첫째, 이의신청인과 들러리사인 대문정보는 원사건 공동행위의 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 들러리 참여자 등을 공동으로 결정하고 실행하였는바, 이는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하고, 실제 이들 2개사만이 입찰에 참여하여 공동행위에 가담함으로써 해당 입찰에서 가격경쟁 자체가 소멸하였다는 점에서 경쟁제한성이 크고 이에 따라 원심결에서 '경쟁제한성’ 항목을 '상’으로 산정함이 타당하다. 11 둘째, 입찰담합에서의 경쟁제한성 여부는 해당 입찰시장의 특성, 해당 입찰시장에 참여한 사업자의 수, 당해 행위가 입찰시장 및 입찰 참여 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등을 고려하여 판단하는 것으로서, 이의신청인과 대문정보만이 참여하여 공동행위를 한 원사건 공동행위의 입찰에서 해당 입찰에 참여하지는 않았지만 발주처가 요구하는 사업수행 능력을 보유한 수많은 사업자가 존재한다는 사실여부가 해당 담합으로 인한 경쟁제한성을 판단하는데 고려할 사항이 아닐 뿐만 아니라 이러한 사실여부가 당해 공동행위의 경쟁제한성이나 부당성을 부정할 수 있는 특별한 사유로도 볼 수 없다. 12 셋째, 입찰시장은 일반시장과 달리 입찰과정을 통해서 가격이 결정되는 점 등을 고려할 때 입찰담합에서의 관련 시장점유율 산정은 입찰에 참가한 사업자 수 중 합의에 참가한 사업자의 수가 차지하는 비율로 판단<각주>4</각주>하는 것이므로 원사건 공동행위에는 이의신청인과 들러리사만 참여하여 시장점유율은 100%라는 점에서 관련시장 점유율은 '상’에 해당하고, 입찰에 참여한 사업자 중 공동수급체는 사업자들이 상호협력을 통해 사업수행 능력을 확보하여 단독입찰보다 당해 입찰시장에서의 경쟁력을 확충하기 위하여 하나의 사업자로 입찰에 참여한다는 점에서 공동수급체 자체를 하나의 사업자로 인정하여 관련시장 점유율을 적용하고 있으며, 위원회에서도 일관되게 공동수급체 자체를 하나의 사업자로 보고 관련시장 점유율을 산정하여 오고 있으므로 원심결과 달리 공동수급체 참여 사업자를 각각 별개의 사업자로 보아 공동수급체 지분에 비례하게 관련시장 점유율을 판단할 이유가 없다.<각주>5</각주>13 넷째, 원심결은 앞에서 살펴본 바와 같이 원사건 공동행위가 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 이의신청인과 들러리 2개사만 참여하였으며 발주처가 공공기관인 경우로서 법위반 산정점수가 1.8점으로 '중대한 위반행위’에 해당하여 원칙적으로 5%～7% 부과기준율을 적용하여야 하나, 해당 입찰이 유찰을 방지하기 위한 측면이 있고, 이의신청인이 낙찰을 받았으나 협상절차를 통해 투찰액보다 낮게 계약하였으며, 원사건 공동행위가 이의신청인의 대표이사 관여 없이 실무자선에서 이루어진 점 등의 사정을 종합적으로 고려하여 중대성의 정도를 한 단계 낮추어 3%의 부과기준율을 적용하였으므로 원심결과 달리 판단할 이유가 없다. 3. 결론 14 이의신청인의 주장은 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.