조달청 발주 종돈 외자구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동아텍 주식회사<각주>1</각주>, 동아지엔이 주식회사, 농업회사법인 케이엘에스 주식회사 및 주식회사 씨에스유통<각주>2</각주>(이하 '주식회사’ 및 '농업회사법인’은 생략한다)은 종돈<각주>3</각주>수입업 또는 육류 무역업 등을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696483" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 종돈 외자<각주>4</각주>구매 입찰 개요 1) 입찰공고 2 수요기관으로부터 조달 의뢰를 받은 조달청은 나라장터에 그 조달요청에 대해 입찰공고를 한다. 입찰공고는 원칙적으로 입찰서 제출 마감일 전일부터 기산하여 40일 이전에 한다. 2) 입찰서 및 부속서류 제출 3 입찰자는 조달청에서 정한 입찰서 제출 마감일시 전까지 가격 입찰서와 함께 견적서, 공급자증명서 등의 부속 서류를 제출하여야 한다. 3) 가격 개찰 4 입찰 가격에 대한 개찰은 입찰서 제출 마감일시 후 조달청에서 지정한 일시에 실시한다. 가격 개찰 이후, 입찰자들의 입찰 가격 정보는 나라장터를 통해 외부에 공개된다. 4) 규격<각주>5</각주>평가 5 조달청으로부터 입찰자들의 부속서류를 이송받은 수요기관에서는 부속서류를 통해 입찰자들이 공급하려는 상품의 규격과 성능이 입찰 공고된 상품의 규격과 성능에 적합한지 여부를 입찰자별로 평가한다. 수요기관에서는 규격평가가 마무리되면 입찰자별 규격 적합 여부에 대한 평가결과를 조달청에 통보한다. 5) 낙찰자 결정 및 계약 체결 6 조달청에서는 수요기관의 규격평가 결과 규격적합으로 판정된 입찰자 중 최저가 입찰자를 낙찰자로 결정하고, 해당 낙찰자와 계약을 체결한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 배경 7 2008년부터 2013년까지 있었던 종돈 외자구매 입찰과 관련하여 당시 수요기관에서 설정한 종돈의 규격사양은 민간 종돈장에서 요구했던 것보다 기준이 까다로워 해당 규격사양을 충족할 수 있는 사업자가 많지 않은 상황이었다. 8 종돈의 규격사양을 충족할 수 있는 사업자가 많지 않은 상황에서 동아텍이 입찰에 참가하더라도 유찰이 발생할 수 있었고, 이에 동아텍 노○○ 대표는 유찰을 방지하기 위해 들러리 참여업체가 필요한 상황이었다. 나) 합의 과정 (1) 2008년 4월 15일부터 2012년 4월 27일까지 있었던 12건의 입찰 9 동아텍 노○○ 대표는 해당 입찰 기간동안 케이엘에스와 씨에스유통을 들러리로 세웠다.<각주>6</각주>10 각 입찰에 앞서 동아텍 노○○ 대표는 유선 또는 비공식적인 모임을 통해 케이엘에스 이□□ 대표 또는 씨에스유통 김△△ 대표에게 들러리 참여를 부탁하였고, 평소 친분이 두터웠던 이□□ 대표와 김△△ 대표는 들러리에 대한 대가없이 노○○ 대표의 요청을 수락하였다. 11 케이엘에스와 씨에스유통이 가격 입찰서와 함께 제출해야했던 부속서류(견적서, 공급자증명서, 공급 상품의 규격서, 부속서류에 대한 증빙자료 등)는 모두 동아텍이 대신 작성해 주었다. 12 각 입찰에서 케이엘에스 또는 씨에스유통의 투찰가격은 동아텍 노○○ 대표가 동아텍의 투찰가격보다 높은 금액으로 결정하였다. 동아텍의 입찰가격을 가장 낮은 금액으로 결정한 이유는 종돈 외자구매 입찰에서의 낙찰자 결정방식이 규격평가를 통과한 입찰자 중 최저가 투찰자를 낙찰자로 결정하는 것이기 때문이었다. 13 케이엘에스와 씨에스유통의 전자입찰은 동아텍 직원이 케이엘에스와 씨에스유통의 사무실을 직접 방문해 대신 수행하였다. 14 피심인들은 해당 12건의 입찰에 대해 합의사실을 모두 인정하고 있다. 다만, 총 12건의 입찰 중 11건은 동아텍에서 낙찰받았고, 나머지 1건은 케이엘에스가 낙찰받았다. 케이엘에스가 낙찰받은 1건<각주>7</각주>에 대해서도 피심인들은 합의사실을 인정하고 있으며, 당시 낙찰받은 케이엘에스의 종돈 수입과 납품에 관련된 제반 업무는 실제로는 동아텍에서 모두 수행하였다. 15 피심인들이 합의한 12건의 입찰 내역은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 피심인들의 합의 대상 12건 입찰 내역 (단위 : USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696485" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (2) 2013년 8월 21일 있었던 1건의 입찰 16 2013년 3월 31일 동아텍이 국세청에 폐업 신고를 하면서 동아텍 노○○ 대표는 동아텍에서 근무했던 직원이 설립한 동아지엔이의 종돈 수입 업무를 돕게 된다. 17 2013년 7월 11일 조달청에서 제주도 축산진흥원 수요 종돈의 외자구매 입찰을 공고하자, 노○○ 대표는 동아지엔이가 낙찰받을 수 있도록 하기 위해 케이엘에스 이□□ 대표에게 해당 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 이□□ 대표도 노○○의 요청을 수락하였다. 18 입찰 시 제출해야했던 케이엘에스의 부속서류는 동아지엔이가 대신 작성하였고, 케이엘에스의 전자입찰도 동아지엔이 직원이 케이엘에스를 직접 방문해 대신 수행하였다. 19 그러나 입찰 결과, 동아지엔이와 케이엘에스 2개 사업자만 참여해 동아지엔이가 낙찰받을 것이라는 예상과는 달리, 정피엔씨연구소가 입찰에 참여해 동아지엔이보다 낮은 금액으로 투찰하여 낙찰자로 결정되었다. <표 3> 2013.7.11. 공고 조달청(제주도 축산진흥원 수요) 종돈 외자구매 입찰 결과 (단위 : USD) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696487" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 근거 20 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 종돈 외자구매 입찰 관련 공고서, 개찰조서 및 계약서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 1-37호증<각주>8</각주>), 피심인들의 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-5호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>10</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>23 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 24 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의란 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 25 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 26 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>27 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다.<각주>13</각주>다) 하나의 공동행위 28 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>14</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 29 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 종돈 외자구매 관련 총 13건의 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 위해 형식적으로 입찰에 참여하고 투찰가격을 사전에 결정하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 30 피심인들이 종돈 외자구매 관련 총 13건의 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제할 우려가 있는 상태를 초래한 것이라는 점에서 종돈 외자구매 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 31 피심인들이 2008년 4월 15일부터 2013년 8월 21일까지 종돈 외자구매 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자와 들러리 및 투찰가격 등을 합의한 행위는 다음과 같은 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 32 첫째, 총 13건의 공동행위가 종돈 수입 사업을 하는 동아텍 노○○ 대표의 주도로 이루어졌고, 종돈 수입 사업과는 무관한 케이엘에스와 씨에스유통을 들러리로 세운 점 33 둘째, 피심인들은 사전에 낙찰자와 투찰가격을 합의하였고, 동아텍 또는 동아지엔이 외 다른 피심인들의 전자입찰의 참여와 부속서류의 작성은 동아텍 또는 동아지엔이가 대신 수행하는 등 일련의 합의유형과 합의실행 방식이 공동행위 기간 중 변동없이 일관되게 유지되었다는 점 34 셋째, 이 사건 부당한 공동행위 기간 중 피심인들 간의 합의는 파기되거나 단절됨이 없이 계속된 점 4) 소결 35 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 36 피심인 동아지엔이 주식회사와 농업회사법인 케이엘에스 주식회사에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 동아지엔이 주식회사와 농업회사법인 케이엘에스 주식회사의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 37 동아지엔이와 케이엘에스가 참여한 입찰에서의 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 각 피심인이 참여한 입찰에서의 관련매출액으로 한다. 또한 탈락한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 2분의 1을 감액한다. 38 피심인별 관련매출액은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 피심인의 관련매출액 (단위: USD, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696489" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 39 이 사건 공동행위는 국가기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위인 점, 입찰 관련 총 계약금액이 40억원 미만인 점 등을 종합적으로 고려하여 6%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 40 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 산정기준 (단위: USD, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696491" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 41 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 42 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 43 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: USD, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696493" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 44 과징금 부과의 기준이 되는 매출액이 미국 달러(USD)를 기준으로 산정되었으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 사. 규정에 따라 공정거래위원회의 합의일에 최초로 고시된 외국환 매매기준율을 적용하여 원화로 환산하여 부과과징금을 결정한다. 45 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 7>의 기재와 같다. <표 7> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120696495" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 다. 종결처리 46 위 제1. 가. 에서 인정한 바와 같이 피심인 동아텍은 2016년 12월 5일 해산간주되었고, 피심인 씨에스유통은 2015년 5월 14일 파산선고를 받았다. 따라서 동아텍과 씨에스유통은 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조<각주>15</각주>의 종결처리 대상에 해당한다. 4. 결론 47 피심인 동아지엔이 주식회사와 농업회사법인 케이엘에스 주식회사의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하고, 피심인 동아텍 주식회사와 주식회사 씨에스유통에 대해서는 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.