조달청 발주 철근 연간단가계약 입찰 관련 14개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 이의신청인들은 2012년부터 2018년까지 조달청이 정기적으로 발주한 희망수량 경쟁방식의 철근 연간단가계약 입찰에 참가하면서, 사전에 자신들이 낙찰 받을 전체 물량을 정한 후 이를 각 업체별로 배분하고 투찰가격을 합의하였으며, 이와 같이 합의된 내용대로 실행한 사실이 있다. 2 위원회는 2022. 11. 8. 이의신청인의 위 행위가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법’이라 한다) 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 위반된다고 보아 <별지> 기재와 같이 시정명령 및 과징금을 부과하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 원심결 합의에 대한 입증이 부족하다는 주장 관련 3 이의신청인들은 다음과 같은 이유로 낙찰 물량 배분 및 투찰가격 결정 합의의 존재에 대한 입증이 부족하다고 주장한다. 4 첫째, 철근 관수 시장은 사업자들 간 합의에 이르지 않고도 물량과 가격 측면에서 외형의 일치가 발생할 수 있는 시장으로 합의의 증거로 제시하고 있는 압연사 입찰담당자들의 진술은 일관성이 떨어지고, 원심결 피심인들의 내부 문건 또한 일부 피심인들만을 언급하거나, 합의 참여 여부와는 무관하게 논의될 수 있는 내용을 담고 있는 것에 불과하다. 5 둘째, 특히 2012년 ~ 2014년 입찰과 관련하여는 심사관이 제시한 합의의 증거는 동국제강 ○○○의 진술이 거의 유일한데, 신빙성이 떨어지고 입찰 당시 합의 모임 등에 관한 구체적인 언급이 결여되어 있으므로, 해당 진술만으로는 입찰담합 사실이 입증되었다고 보기 어렵다. 6 살피건대, 이의신청인들의 낙찰 물량 배분 및 투찰가격 결정 합의와 그 실행 사실은 다음과 같은 압연사 입찰담당자들의 진술, 이를 뒷받침하는 원심결 피심인들의 내부 자료, 그리고 이들과 정확히 부합하는 입찰의 경과 등을 종합적으로 고려할 때, 충분히 입증되었다고 볼 수 있다. 7 첫째, 압연사 입찰담당자들의 진술은 합의 모임의 일시와 장소, 구체적인 합의 성립 과정과 내용, 합의 실행 과정 등에 관하여 직접 경험하지 않은 사람이라면 알 수 없는 구체적인 내용을 담고 있다. 8 둘째, '18년 관급철근 계약추진’, '○○○○○○ 일일업무보고’, '○○○○○○ 2015년도 관급계약율 유지 검토 [안(案)]’ 등은 입찰담당자들이 작성하여 내부 상급자에게 보고하는 문건으로 허위의 여지가 희박하고, 입찰 경과 등과도 일치하는 점 등에 비추어 보면 신빙성이 매우 높다고 볼 수 있다. 9 셋째, 원심결 행위사실에서 상세히 기술한 바와 같이 입찰의 경과는 압연사 입찰담당자들의 진술 및 피심인들의 내부 자료와 거의 일치하고 있다. 나. 경쟁제한성이 없다는 주장 관련 10 이의신청인들은 원심결 입찰은 처음부터 경쟁이 제한된 구조였는데, 구체적으로 철근 관수 시장의 특성 등으로 인해 낙찰 물량, 투찰가격에 대한 경쟁은 존재하지 않았으며, 특히, 최저 투찰가격의 적용은 오히려 낮은 가격으로 투찰할 유인을 저해하였다고 주장한다. 11 살피건대, 희망수량 경쟁입찰 방식으로 실시된 원심결 입찰에서 낙찰 물량을 배분하고 투찰가격을 결정하는 합의가 없었다면, 이의신청인들은 자신의 생산능력ㆍ경영상태ㆍ기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 희망수량, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 물량과 가격 경쟁이 이루어졌을 것이다. 12 그러나, 이의신청인들이 사전에 낙찰 물량을 배분함으로써 투찰가격 경쟁 자체를 무의미하게 하였고, 나아가 분류별 최저 투찰가격으로 계약이 체결되기 때문에 자신들이 원하는 수준으로 계약을 체결하여 적정 수익을 실현하기 위해 분류별 최저 투찰가격을 합의하거나 최소한 그 이상으로 투찰이 이루어지도록 함으로써 자의적으로 낙찰가격 또는 계약가격을 지배하는 힘을 발휘하는 결과를 초래하였다. 13 이의신청인들의 주장과 같이 철근 관수 시장의 특성, 최저 투찰가격 적용 등의 요인으로 다소 경쟁이 제한된 상황에서 실시된 입찰이라고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 입찰담합의 경쟁제한성이 경미하다거나 부정된다고 볼 수는 없다. 다. 관련매출액 산정이 부당하다는 주장 관련 14 이의신청인들은 다음과 같은 이유로 원심결의 관련매출액 산정이 부당하다고 주장한다. 15 첫째, 원심결 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당되므로 과징금 고시 규정에 따라 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 보아야 한다. 16 구체적으로 ① 발주가 취소되는 경우, ② 조달청이 발주를 하였으나 예산 부족ㆍ공사 종료 등으로 실제 공사 현장에서 납품 요구가 없는 경우, ③ 계약기간 종료를 앞두고 조달청이 계약물량을 채우기 위해 실제 납품은 전혀 고려하지 않고 일방적으로 발주를 하는 경우 등은 실제 매출로 연결되지 않았기 때문에 관련매출액 산정에서 제외함이 타당하다. 17 둘째, 조달청은 원심결 입찰에 따라 계약을 체결한 이후 물가변동을 사유로 계약금액을 조정한 경우가 있었는데, 이와 같은 계약금액 조정은 이 사건 합의와는 관련 없는 별도의 계약이므로 계약금액 조정 이후 기간의 발주금액은 이 사건 관련매출액 산정에서 제외되어야 한다. 18 셋째, 실제 발주금액이 계약금액을 초과한 경우가 있는데, 계약 물량을 넘는 부분의 발주 물량은 계약 체결 범위를 벗어나는 것으로 입찰담합의 직ㆍ간접적 영향을 받는 상품으로 볼 수 없으므로 그 초과분은 관련매출액 산정에서 제외되어야 한다. 19 살피건대, 다음과 같은 점을 고려할 때, 이의신청인들의 주장은 이유 없다. 20 첫째, 원심결 입찰은 희망수량 경쟁입찰 방식으로서 수요기관이 계약 기간 내에 발주한 물량은 모두 원심결 입찰담합과 관련이 있으므로, 계약기간 동안 발주한 물량을 관련 매출액으로 봄이 타당하다. 21 만약 일반적인 납품단가 입찰과 같이 심의일 현재 발생한 매출액만을 관련매출액으로 본다면, 수량을 정하여 발주는 하였으나 심의일까지 납품되지 않는 경우에는 원심결 입찰담합과 관련된 매출임에도 관련매출액에 잡히지 않는 불합리가 발생하게 되는데, 판례<각주>1</각주>와 심결례<각주>2</각주>역시 이러한 점을 고려하여 희망수량 경쟁입찰 방식의 입찰에서는 발주금액(발주물량×계약단가)을 관련매출액으로 보고 있다.