조달청 발주 충북혁신도시 B1블록 아파트 건설공사 콘크리트파일 구매 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 코리아오토글라스 주식회사, 대림씨엔에스 주식회사, 아주산업 주식회사 및 주식회사 동양은<각주>1</각주>각각 원심력콘크리트파일(PHC)<각주>2</각주>또는 레미콘을 제조 및 판매하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (각 회계연도 말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683677" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주><각주>4</각주>* 자료출처: 피심인들 제출자료 나. PHC 파일 개념 및 관련 시장현황 1) PHC 파일 제품의 정의 및 용도 3 PHC 파일(Pretentioned spun High-Strength Concrete Pile)은 철근, 골재, 시멘트 등을 긴 원통에 넣고 고속으로 회전시켜 얻은 원심력으로 압축하여 구부러짐(Bending)에 약한 콘크리트의 단점을 보완한 고강도 콘크리트 말뚝을 말한다. 건물의 기둥 역할을 하는 건축 재료로서 주로 아파트 건설현장 등의 연약지반을 보강하는 기초공사에 사용된다. 4 통상 속이 빈 원통형 형상을 하고 있으며, 사용되는 주요 재료로는 몸체에 해당하는 콘크리트(시멘트, 모래, 자갈 등), 뼈대에 해당되는 'PC강봉’(Steel Bar for Prestressed Concrete)으로 이루어져 있다. 2) PHC 파일의 구조와 제조 방법 5 PHC 파일은 고강도의 콘크리트로 몸체를 구성하고, 골조(뼈대)로 사용되는 PC강봉을 콘크리트가 굳기 전에 미리 인장하여 긴장된 상태를 유지하면서 콘크리트를 굳게 하고, 콘크리트가 굳은 후에는 인장된 힘을 풀면서 PC강봉이 원상 복원하려는 수축력을 콘크리트 몸체에 전달함으로써 파일이 더욱 강한 성능을 발휘할 수 있도록 하는 프리스트레스 공법이 적용된다. 6 PC강봉을 기계적으로 잡아당기고 이완시키기 위하여 PC너트라는 1회성 소모 자재가 사용되며, PC너트는 파일 제조 후 제거되지 않은 상태로 파일과 함께 납품된다. 7 콘크리트가 굳기 전에 제품 전체를 고속으로 회전시켜 치밀하게 다져 공극을 최소화하는 원심성형 공정을 거치며 고온다습한 증기 양생실에서 단시간 내에 경화를 촉진하여 제품의 성능을 구현하게 된다. 3) PHC 파일의 산업 개요 8 PHC 파일 산업은 제품의 중량이 매우 커서<각주>5</각주>수출입이 곤란한 전형적인 내수산업이다. 전방연관 산업으로 시멘트, 골재산업 등이 있으며 후방연관 산업으로 건설산업 등이 있어 건설 관련 업종의 경기 동향에 직접적인 영향을 받는다. 이러한 PHC 파일 산업은 다음과 같은 특성을 가지고 있다. 9 첫째, PHC 파일은 부피와 중량이 큰 제품으로 대규모 생산설비 외에도 이를 야적할 수 있는 넓은 공간이 필요하여 시장 진입장벽이 높고 특히 운송비의 비중이 상당하여 운송거리에 대한 제한이 많다. 10 둘째, PHC 파일은 건설활동이 활반한 봄과 가을에는 수요가 급증하고 겨울과 장마철에는 수요가 급락하여 성수기와 비수기가 확연히 구분되는 계절적인 특성이 있다. 11 셋째, PHC 파일은 표준배합 비율로 일정한 규격에 따라 생산되는 제품의 특성으로 인하여 사업자별로 제품 품질에 큰 차이가 없어 주요한 경쟁요소는 제품 가격이다. 4) PHC 파일의 종류와 시장 현황 12 PHC 파일은 굵기(400, 450, 500, 600, 700, 800㎜), 길이(5, 6, 7, …, 15m), 이음시공을 위한 연결자재 포함에 따른 구분(단본, 상부, 중부, 하부) 등에 따라 다양한 형태로 제조되어 수요자의 요구에 대응하고 있다. 13 시장현황을 살펴보면, 대림씨엔에스, 동양파일, 아이에스동서, 아주산업, 코리아오토글라스, 영풍파일 등 대기업 및 중견기업 6개 사업자가 전체 PHC 파일 산업의 65～70%(연간 약 6,000억 원 내외)의 시장점유율을 차지하고 있다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 관련 낙찰자 계약방식 변경 현황 14 과거 조달청 등 공공기관 발주 PHC 파일 구매 계약방식은 2006. 12. 31. '단체수의계약제도’에서 '중소기업자간 제한경쟁입찰’ 방식으로 변경되었다. 15 '단체수의계약제도’는 국가, 지방자치단체 및 공공기관이 중소기업협동조합과 계약을 체결한 후 해당 조합이 구성 조합원들에게 납품 물량을 배분하고 미리 정해진 가격에 따라 조합원들이 개별적으로 수요기관에 납품하는 방식이었다. 16 이러한 '단체수의계약제도’는 거기에 참여한 중소기업자들로 하여금 판로 개척이나 혁신 노력을 이끌어 내기가 어렵고, 물량 배분을 둘러싼 조합 내 갈등이 심화되는 등의 문제가 나타남에 따라 당시 중소기업청<각주>6</각주>은 1995년 '중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률’(이하 '중소기업진흥법’이라 한다)을 개정하여 '중소기업자간 경쟁제품제도’를 도입하되 발주자가 실제 적용여부를 임의로 선택할 수 있도록 하였다. 17 그러나 '중소기업자간 제한경쟁입찰제도’가 잘 활용되지 않고, 기존 '단체수의계약제도’는 경쟁제한적인 폐해가 있다는 이유로 중소기업청은 중소기업진흥법을 2004. 12. 31. 전부개정하여 '중소기업자간 경쟁제품제도’를 2006. 1. 1.부터 의무 시행하고 1년의 유예기간을 거쳐 '단체수의계약제도’를 2007. 1. 1. 전면 폐지하였으며 중소기업자간 경쟁제품으로 지정된 품목에 대하여는 특별한 이유가 없는 한 중소기업자만이 참여하는 '중소기업자간 제한경쟁입찰’의 방식으로 조달계약을 체결하도록 하였다. 18 구체적으로 '중소기업자간 제한경쟁입찰’의 입찰 및 계약절차와 관련하여서는 '계약이행능력 심사제도’가 적용되었다. 19 '계약이행능력 심사제도’란 입찰 시 예정가격 이하이면서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하여, 심사결과 종합평점이 88점 이상인 자를 최종 낙찰자로 결정하는 방식이다. 20 '계약이행능력 심사제도’에 따른 입찰 및 계약절차는 아래 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683679" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>7</각주>21 PHC 파일의 경우, '2006년도 중소기업자간 경쟁제품 등 공고’(중기청 공고 제2005-178호)에 따라 중소기업자간 경쟁제품으로 지정된 후 2018. 12. 31.까지 계속하여 유지되어 왔다. 22 한편, '중소기업자간 제한경쟁입찰’ 결과 무응찰, 단독응찰, 예정가격 초과 등의 사유로 유찰되는 경우 중소기업진흥법 시행령 제7조 제1항 제3호의 규정에 따라 해당 입찰은 중소기업자간 수의계약 또는 중소기업이 아닌 중견기업 또는 대기업도 입찰에 참여할 수 있는 일반경쟁입찰로 전환될 수 있도록 하였다. 23 일반경쟁입찰로 전환된 경우의 낙찰자 결정방식은 예정가격 이하로서 최저가로 입찰한 자 순으로 심사하여 납품실적, 기술능력, 경영상태 등 세부 평가 기준을 합산한 종합점수가 85점 이상이면 낙찰자로 결정되어 최종 계약 체결을 진행한다. 24 이 사건 입찰 역시 당초 중소기업자간 제한경쟁입찰 방식으로 진행되었으나 무응찰, 단독응찰 등의 사유로 유찰되어 일반경쟁입찰로 전환되었다. 2) 이 사건 입찰 개요 25 이 사건 입찰 개요는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683681" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 26 피심인 코리아오토글라스, 대림씨엔에스, 아주산업 및 동양은 조달청 충북지방조달청이 2012. 2. 24. 발주한 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 코리아오토글라스 및 대림씨엔에스의 공동수급체<각주>8</각주>를 낙찰예정자로 결정하고, 아주산업 및 동양은 들러리 입찰자가 되어 기초가격 이상으로 투찰하기로 합의하였다. 2) 합의 배경 27 조달청 충북지방조달청은 당초 2012. 1. 17., 2012. 1. 27., 2012. 2. 8. 3차례에 걸쳐 중소기업간 제한경쟁입찰로 공고하였으나 각각 단독응찰, 예정가격 초과, 무응찰의 사유로 유찰이 되었고, 이에 일반경쟁입찰방식으로 변경한 후 2012. 2. 17. 4차 입찰 공고를 하였으나 이 역시 예정가격 초과로 유찰 되었다.<각주>9</각주>28 계속된 유찰로 인해 공사가 지연되자 시공사인 동부건설은 협력사인 코리아오토글라스에 이 사건 입찰 참여를 수차례 요청하였고<각주>10</각주>이에 코리아오토글라스는 같은 협력사인 대림씨엔에스와 컨소시엄을 구성해서 공급하기로 하고<각주>11</각주>유찰 방지를 위해 아주산업 및 동양을 들러리로 포섭하게 되었다. 3) 합의의 구체적인 내용 29 코리아오토글라스 정◎◎<각주>12</각주>은 이 사건 입찰 공고 후 대림씨엔에스 김◎◎<각주>13</각주>에게 전화하여 동부건설이 입찰참여를 요청한 사실을 설명하고 같은 협력사이니 공동수급체를 구성하여 공급하자는 제안을 하였고, 대림씨엔에스 김◎◎는 이에 동의하였다. 30 이후 코리아오토글라스 정◎◎은 5차 입찰을 앞두고 아주산업 권◎◎<각주>14</각주>및 동양 김◎◎<각주>15</각주>에게 전화하여 입찰 공고 상 배정예산(361,507,390원) 보다 높게 투찰해 줄 것을 요청하였고, 아주산업 권◎◎ 및 동양 김◎◎은 이를 수락하였다. 31 이와 관련하여 코리아오토글라스 정◎◎은 대림씨엔에스 김◎◎에게도 아주산업과 동양이 들러리로 들어온다는 사실을 알려 주었다.<각주>16</각주>4) 합의의 실행 32 피심인들은 사전 합의 내용에 따라 투찰하였고, 이에 따라 코리아오토글라스 및 대림씨엔에스 공동수급체가 낙찰자로 선정되었다. 33 이 사건 입찰에서 피심인들이 합의된 내용에 따라 투찰한 결과는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인들 투찰 결과 (단위 : 원, %, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683683" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>17</각주>5) 근거 34 이와 같은 사실은 입찰공고문 및 개찰조서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>18</각주>), 피심인 대림씨엔에스 담당자 진술조서(소갑 제2-1호증), 피심인 동양 담당자 진술조서(소갑 제2-2호증), 피심인 아주산업 담당자 진술조서(소갑 제2-4호증), 피심인 코리아오토글라스 담당자 진술조서(소갑 제2-5호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 35 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 36 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>19</각주>. 37 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 38 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 39 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 40 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 41 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>42 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 43 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 44 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 낙찰예정자가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 45 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 46 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>22</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 47 다만, 피심인 동양의 경우 이 사건 위반행위 종료 후 회생절차가 개시되고 회생계획이 인가됨으로써<각주>23</각주>이 사건 위반행위에 대한 과징금 청구권이 면책되었으므로<각주>24</각주>피심인 동양에 대해서는 과징금을 부과하지 아니한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 48 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 49 이 사건 공동행위의 경우 코리아오토글라스와 대림씨엔에스 공동수급체가 낙찰이 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 해당 계약금액을 피심인들의 관련매출액으로 본다. 50 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683685" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 51 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 공사 지연을 우려한 시공사의 입찰참여 요청에 따라 유찰방지를 위해 이 사건 합의가 이루어진 측면, 이 사건 위반행위 당시 PHC 파일 수급상황과 민수 및 관수 가격 차이 등을 고려할 때 부당이득 및 피해규모도 상당하다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 52 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 단서규정에 따라 공동수급체로 낙찰 받은 코리아오토글라스 및 대림씨엔에스에 대해서는 지분율<각주>25</각주>을 기준으로 각각 100분의 20 및 100분의 30을 감액하고, 이 사건 입찰에서 탈락한 아주산업에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 53 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683687" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 54 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 55 피심인들은 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 피심인들 모두에 대해서 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 56 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683689" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 57 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 58 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683691" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 59 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.