조달청 발주 통신 및 IPTV사업자 회계검증 용역구매 입찰 관련 2개 및 4개 회계법인의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 삼영회계법인, 신화회계법인, 대명회계법인, 대성삼경회계법인, 회계법인길인, 회계법인지평은 공인회계사법에 따라 회계감사업, 세무대리업 등을 영위<각주>1</각주>하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 대성삼경회계법인의 경우 2017. 10. 11.자로 대성회계법인과 삼경회계법인의 합병으로 만들어진 법인이며, 기존 대성회계법인이 2016. 4월 입찰에 참여한 행위의 책임은 현재 존속하고 있는 대성삼경회계법인에 귀속된다. 3 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위：백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681909" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료 출처：피심인 제출 자료> 나. 통신사업자 회계검증 용역 입찰 개요 1) 통신 및 IPTV사업자에 대한 회계검증 제도 4 통신 및 IPTV사업자의 영업보고서에 대한 회계검증 제도는 전기통신사업 분야의 감독기관인 과학기술정보통신부(구 미래창조과학부)가 국민의 통신기본권 보장이라는 측면에서 전기통신서비스 요금이 적절하게 산정되었는지 살펴 볼 필요성에 따라 도입되었다. 5 회계검증<각주>2</각주>이란 통신회계규정<각주>3</각주>을 바탕으로 통신사업자(기간통신사업자<각주>4</각주>, IPTV 제공사업자<각주>5</각주>및 별정통신사업자<각주>6</각주>)가 제출한 회계자료(영업보고서 등)가 적정한지 검증하는 것이며, 통신사업자 회계검증은 일반기업의 회계감사와 유사하게 회계법인이 수행하고 있으며, 회계법인이 작성하는 '통신 및 IPTV사업자 회계검증보고서’는 감독기관이 전기통신서비스 원가산정이 적절하게 이루어졌는지 평가하고 관련정책을 추진하는데 기초자료로 이용되고 있다. 6 통신ㆍIPTV사업자에 대한 회계검증은 기간통신사업자ㆍIPTV사업자의 영업보고서 검증 및 별정통신사업자의 매출액 검증으로 구성되어 있으며, 구체적인 업무내역은 다음 <표 1>내용과 같다. <표 2> 통신 및 IPTV사업자 회계검증용역의 구체적인 업무내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681931" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 통신 및 IPTV사업자 회계검증 결과 통신사업자가 감독기관의 회계기준에 따르지 않거나 잘못 처리한 것으로 확인될 경우, 매출액 3% 이하의 과징금 또는 1천만 원 이하의 과태료를 부과 받게 된다. 2) 회계검증 용역 입찰의 구조 및 방식 8 회계검증 용역은 과학기술정보통신부(舊 미래창조과학부)가 서울지방조달청을 통해 매년 1차례 발주하는데, 입찰은 3개 통신사 검증단위별로 나뉘어[KT계열(A그룹), SKT계열(B그룹), LGU+계열(C그룹)<각주>7</각주>] 실시되며, 입찰에 참여하고자 하는 회계법인은 3개 검증단위 중 1개 검증단위(그룹)에만 입찰이 가능하다. 9 또한 회계검증 용역 입찰은 제한경쟁입찰로서 '중소기업기본법’ 및 '소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’에 따라 중ㆍ소기업자나 소상공인의 요건을 충족하는 회계법인만이 참가할 수 있으며<각주>8</각주>, 공인회계사법에 따른 회계법인만 입찰에 참여할 수 있지만 회계검증 대상이 되는 사업자들(SKT, KT, LGU+ 등)의 전년도 및 당해년도 외부감사를 담당한 회계법인은 입찰 참여대상에서 제외된다. 10 입찰방식은 협상에 의한 계약 방식으로 낙찰자를 선정하는데, 기술평가점수를 80%, 가격평가점수를 20%로 하여 두 점수를 합산한 뒤 가장 높은 점수를 얻은 입찰참가자가 최우선 협상대상자로 선정되며<각주>9</각주>, 최우선 협상대상자는 용역과제의 이행방법, 이행일정, 계약금액 등에 대하여 수요기관과 협상한 후 계약을 체결하게 된다. <표 3> 통신 및 IPTV사업자 회계검증 용역 입찰 평가항목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681953" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <자료출처：과학기술정보통신부 제안 요청서> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 11 이 사건 회계검증용역은 당시 미래창조과학부(현재 '과학기술정보통신부’를 의미하며, '미래부’라고 한다)의 의뢰로 매년 3～5월에 서울지방조달청이 발주한다. 12 피심인들은 2013. 5월부터 2017. 3월 말까지 매년 발주한 총 15건(3개 검증단위×5년)의 '각 회계연도 통신 및 IPTV사업자 회계검증 용역’ 입찰 중 7건에 대하여 사전에 낙찰예정자를 정하고 나머지는 들러리로 참여하기로 합의한 뒤 이를 실행하였다. 13 이들 7건의 입찰 합의에 참여한 6개 회계법인 피심인들은 전체 입찰에서 입찰 그룹을 분배하고 입찰예정사와 들러리사를 정한 것이 아니라, 아래 <표 4> 및 <표 5>에서 보는 바와 같이 같은 범주에 속한 피심인들 사이에서만 들러리 담합에 대한 상호인식을 형성하고 합의를 실행하였다. <표 4> 신화회계법인-삼영회계법인<각주>10</각주>간 공동행위 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681965" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 지평 등 4개사 간 공동행위 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681967" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 합의배경 14 이 사건 각 공동행위를 주도한 피심인들은 외면적으로 경쟁 입찰의 모습을 유지하면서 용이하게 낙찰을 받기 위해 들러리를 세워 입찰에 참여하였는데, 이에 대해 이 사건 합의에 참여한 회계사들은 아래 <표 6>에서 확인되는 바와 같이 회계검증 용역 입찰이 유찰 가능성이 높기 때문이라고 진술하고 있다. <표 6> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681969" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 15 이와 관련하여 이 사건 관련 공동행위에 참여한 각 피심인별 회계사 현황은 다음 <표 7> 및 <표 8>와 같다. <표 7> 신화와 삼영의 공동행위 건 관련 담당회계사 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681971" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인들 제출자료> <표 8> 4개 회계법인의 공동행위 건 당시 담당회계사 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681973" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인들 제출자료> 3) 각 공동행위별 구체적 행위사실 가) 신화와 삼영 간 공동행위(이하 '2개사 공동행위 건’이라 한다) 16 피심인 신화와 삼영 간 4개 회계연도(2012년ㆍ2014년ㆍ2015년ㆍ2016년)의 회계검증 용역 구매 입찰에 있어 피심인 신화의 김○○이 자신의 소속 회계법인을 낙찰예정자로 하면서 2개사 공동행위 건을 주도하였다. 17 구체적으로는 각 회계연도 통신사 검증그룹별 입찰이 공고되면 신화의 김○○이 삼영의 안○○에게 유선 등을 통해 들러리 참여를 요청하고 안○○은 이를 수락하였으며, 이후 신화의 김○○이 삼영의 제안서를 대신 작성하고 투찰가격을 정하여 전달하면 삼영의 안○○은 정해진 금액대로 투찰하고 전달받은 제안서를 제출하는 방식으로 입찰에 참여하였으며, 이를 통해 신화가 4건 중 3건을 낙찰 받았다.<각주>11</각주>(1) 2012회계연도 회계검증용역 입찰 건(LGU+계열) 18 서울지방조달청은 2013. 5. 6.자로 2012회계연도 회계검증 용역구매 입찰을 공고하였고, LGU+계열 공고내용을 확인한 피심인 신화의 김○○은 2013. 5. 6. ～ 5. 7. 사이에 피심인 삼영의 안○○에게 유선으로 해당 용역 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였으며, 안○○은 이를 수락하였다. 19 이후 신화의 김○○은 2013. 5. 8.자로 삼영의 입찰 제안서 샘플 등을 전달받아 조달청에 제출할 수 있도록 보완ㆍ작성하여 제안서 제출일인 2013. 5. 21.에 삼영에게 전달하였고, 2013. 5. 20.에는 자신의 투찰가격(126백만 원)보다 높은 투찰가격(128백만 원)을 알려주었으며, 이에 삼영은 신화 김○○으로부터 전달받은 가격(128백만 원)으로 2013. 5. 20. 투찰하였고, 2013. 5. 21.에는 전달받은 제안서를 제출하여 합의를 실행하였다. 20 이와 같은 사실은 아래 <표 9> 및 <표 10>와 같이 피심인들이 주고 받은 이메일 및 진술 내용을 통해 확인할 수 있다. <표 9> 김○○(신화) 및 안○○(삼영)간 주고받은 이메일 내용(소갑 Ⅱ-1호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681975" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 김○○(신화) 진술내용(소갑 제Ⅰ-1호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681911" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 21 입찰 결과 아래 <표 11>과 같이 신화가 2012회계연도 LGU+계열 낙찰자로 선정되었으며, 2013. 6. 12.자로 발주처와 126백만 원에 계약을 체결하고 용역을 수행하였다. <표 11> 2012회계연도(LGU+계열) 회계검증용역 입찰 결과<각주>12</각주>(단위：천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681913" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>13</각주><자료출처：나라장터> (2) 2014회계연도 회계검증용역 입찰 건(KT계열) 22 2015. 3. 27.자로 2014회계연도 KT계열 회계검증 용역구매 입찰이 공고되자 피심인 신화의 김○○은 2015. 3. 27. ～ 4. 6. 사이에 피심인 삼영의 안○○에게 유선으로 해당 용역 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였으며, 안○○은 이를 수락하였다. 23 2015. 4. 6. 삼영의 안○○은 이메일로 김○○에게 투찰금액을 알려줄 것을 요청하였고, 다음날 김○○은 삼영의 투찰금액을 197백만 원으로 정하여 알려주었으며, 2015. 4. 7. 신화는 195백만 원으로, 삼영은 197백만 원으로 투찰하였다. 24 또한, 신화의 김○○은 삼영의 제안서를 최종적으로 검토ㆍ수정하여 작성한 뒤 출력하여 2015. 4. 9. 제안서 제출 당일에 삼영 측에 전달하였고, 삼영은 이를 조달청에 제출하여 합의를 실행하였다. 25 이와 같은 사실은 아래 <표 12> 및 <표 13>과 같이 피심인들의 진술내용 등을 통해 확인할 수 있다. <표 12> 김○○(신화) 진술내용(소갑 제Ⅰ-1호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681915" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 김○○(신화) 및 안○○(삼영)간 주고받은 이메일 내용(소갑 Ⅱ-5호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681917" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 26 입찰 결과 아래 <표 14>와 같이 신화가 2014회계연도 KT계열 낙찰자로 선정되었으며, 2015. 4. 21.자로 발주처와 195백만 원에 계약을 체결하고 용역을 수행하였다. <표 14> 2014회계연도(KT계열) 회계검증용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681919" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <자료출처：나라장터> (3) 2015회계연도 회계검증용역 입찰 건(KT계열) 27 2016. 4. 1.자로 2015회계연도 KT계열 회계검증 용역구매 입찰이 공고되자 피심인 신화의 김○○은 2016. 4. 8. 카카오톡으로 피심인 삼영의 안○○에게 해당 용역 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였으며, 안○○은 이를 수락하였다. 28 2015. 4. 8. 신화 김○○은 삼영의 안○○에게 이메일을 보내 입찰 참가를 위한 서류 준비목록과 제안서 양식을 보내주며, 투찰가격은 197백만 원으로 투찰해 줄 것을 부탁하였고 같은 날 신화는 196백만 원으로 투찰하였으며, 삼영은 2016. 4. 11.에 신화로부터 전달받은 197백만 원으로 투찰하였다. 29 또한, 신화의 김○○은 삼영의 제안서를 검토하고 수정한 뒤 2016. 4. 12. 제안서 제출 당일에 삼영 측에 전달하였고, 삼영은 이를 조달청에 제출하여 합의를 실행하였다. 30 이와 같은 사실은 다음 <표 15> 및 <표 16>과 같이 피심인의 진술내용 등을 통해 확인할 수 있다. <표 15> 김○○(신화) 진술내용(소갑 제Ⅰ-1호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681921" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 김○○(신화) 및 안○○(삼영)간 주고받은 이메일 내용(소갑 Ⅱ-10호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681923" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 31 입찰 결과 아래 <표 17>과 같이 신화가 2015회계연도 KT계열 낙찰자로 선정되었으며, 2016. 4. 27.자로 발주처와 192백만 원에 계약을 체결하고 용역을 수행하였다. <표 17> 2015회계연도(KT계열) 회계검증용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681925" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <자료출처：나라장터> (4) 2016회계연도 회계검증용역 입찰 건(KT계열) 32 2017. 3. 12.자로 2016회계연도 KT계열 회계검증 용역구매 입찰이 공고되자 피심인 신화의 김○○은 2017. 3. 13.～ 3. 27. 사이에 유선으로 피심인 삼영의 안○○에게 입찰 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였으며, 안○○은 이를 수락하였다. 33 신화 김○○은 2017. 3. 27. 삼영의 안○○에게 카카오톡으로 투찰가격 196백만 원으로 투찰해 줄 것을 요청하였고 같은 날 삼영은 신화로부터 전달받은 가격으로 투찰하였으며, 신화는 다음날 195백만 원으로 투찰하였다. 그리고, 신화의 김○○은 삼영의 제안서를 보충하여 작성한 뒤 2017. 3. 29. 제안서 제출 당일에 삼영 측에 전달하였고, 삼영은 이를 조달청에 제출하여 합의를 실행하였다. 34 이와 같은 사실은 아래 <표 18> 및 <그림 1>과 같이 피심인들의 진술내용 등을 통해 확인할 수 있다. <표 18> 김○○(신화) 진술내용(소갑 제Ⅰ-1호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681927" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <그림 1> 김○○(신화) 및 안○○(삼영)간 주고받은 대화내용(소갑 Ⅱ-14호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681929" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 35 그러나, 입찰 결과 다음 <표 17>과 같이 2017. 4. 5.자로 공동행위에 참여하지 않은 현대가 192.5백만 원으로 2016회계연도 KT계열 용역을 낙찰 받았다. <표 19> 2016회계연도(KT계열) 회계검증용역 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681933" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <자료출처：나라장터> 나) 지평 등 4개사 간 공동행위(이하 '4개사 공동행위 건’이라 한다) 36 2013회계연도(KT계열), 2014회계연도(SKT계열), 2015회계년도(LGU+계열) 회계검증 용역 구매 입찰에 있어서는 지평 및 대명에서 근무한 회계사 은○○가 각 회계연도별로 자신이 소속된 회계법인을 낙찰예정자로 하는 공동행위를 주도하였는데, 각 회계연도 통신사 검증그룹별 입찰이 공고되면 회계사 은○○가 친분이 있는 다른 회계법인 소속 회계사들에게 들러리 참여를 부탁하고, 상대 회계법인의 제안서를 대신 작성하고 투찰금액을 정하여 건네주면 상대방은 정해진 금액으로 투찰하고 제안서를 제출하는 방식으로 입찰에 참여하였으며, 이를 통해 은○○가 소속된 지평 및 대명이 3건 모두 낙찰 받았다. (1) 2013회계연도 회계검증용역 입찰 건(KT계열) 37 2014. 3. 10.자로 2013회계연도 KT계열 회계검증 용역구매 입찰이 공고되자 피심인 지평의 은○○는 2014. 3. 10.～ 3. 19. 사이에 유선으로 피신인 길인의 정○○에게 입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였다. 38 은○○의 요청을 수락한 길인의 정○○은 소속 회계법인의 일반사항을 기입한 제안서 양식을 은○○에게 송부하였고, 은○○는 이를 바탕으로 길인의 제안서를 작성하고 인쇄하여 제안서 제출일인 2014. 3. 21. 길인의 정○○에게 전달하였으며, 길인은 같은 날 지평에서 전달 받은 제안서를 조달청에 제출하여 합의를 실행하였다. 39 이와 같은 사실은 아래 <표 20> 및 <표 21>과 같이 피심인들의 진술내용 등을 통해 확인할 수 있다. <표 20> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681935" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 21> 은○○ 이메일(소갑 Ⅱ-17호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681937" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 40 입찰 결과 아래 <표 22>과 같이 지평이 2013회계연도 KT계열 낙찰자로 선정되었으며, 2016. 4. 2.자로 발주처와 192백만 원에 계약을 체결하고 용역을 수행하였다. <표 22> 2013회계연도(KT계열) 회계검증용역 입찰 결과<각주>14</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681939" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <자료출처：나라장터> (2) 2014회계연도 회계검증용역 입찰 건(SKT계열) 41 2014회계연도 SKT계열 회계검증 용역구매 입찰이 공고된 당시(2015. 3. 27) 은○○는 지평에서 대명으로 이직을 준비 중이었는데<각주>15</각주>, 해당 회계검증 용역을 수행하고자 공고 확인 후 이직 예정인 대명에 근무하던 조○○<각주>16</각주>이사에게 연락하여 입찰에 참여할 수 있도록 입찰서류 준비를 부탁하였고 조○○ 이사는 이에 응하였으며, 또한 은○○는 해당 입찰에 대명만 응찰하여 유찰되는 일이 없도록 2015. 3. 27. ～ 4. 8. 사이에 지평의 정△△<각주>17</각주>에게 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 정△△는 이를 수락하였다. 42 대명으로 이직한 은○○는 2015. 4. 8. 지평의 정△△에게 제안서가 첨부된 이메일을 보내 지평 명의로 본 건 입찰에 들러리로 참여하되, 투찰금액은 160백만 원으로 해 달라고 요청하였으며, 지평은 같은 날 은○○가 부탁한 160백만 원으로 투찰하였고, 2015. 4. 11.에 대명 은○○로부터 전달 받은 제안서를 조달청에 제출하여 합의를 실행하였다. 43 이와 같은 사실은 아래 <표 23> 및 <표 24>과 같이 피심인들의 진술내용 등을 통해 확인할 수 있다. <표 23> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681941" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 24> 은○○(대명)와 정△△(지평)가 주고 받은 이메일(소갑 Ⅱ-21호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681943" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 44 입찰 결과 아래 <표 25>와 같이 대명이 2014회계연도 SKT계열 낙찰자로 선정되었으며, 2015. 4. 21.자로 발주처와 167.2백만 원에 계약을 체결하고 용역을 수행하였다. <표 25> 2014회계연도(SKT계열) 회계검증용역 입찰 결과<각주>18</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681945" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <자료출처：나라장터> (3) 2015회계연도 회계검증용역 입찰 건(LGU+계열) 45 2015회계연도 LGU+계열 회계검증 용역구매 입찰이 공고되자 대명의 은○○는 2016. 4. 1. ～4. 7. 사이 대성의 안△△에게 해당 용역입찰에 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였고, 안△△은 이에 동의하였다. 46 대명의 은○○는 2016. 4. 7. 이메일로 투찰가격을 정하여 대성의 안△△에게 전달하였고, 대성의 제안서도 보완하여 작성하여 전달하였으며, 이를 전달받은 대성은 2016. 4. 11. 은○○가 요청한 금액대로(160백만 원) 투찰하였고 2016. 4. 12.에는 전달받은 제안서를 조달청에 제출하여 합의를 실행하였다. 47 이와 같은 사실은 아래 <표 26> 및 <표 27>과 같이 피심인들의 진술내용 등을 통해 확인할 수 있다. <표 26> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681947" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 27> 은○○(대명)와 안△△(대성)이 주고 받은 이메일(소갑 Ⅱ-25호증 일부 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681949" alt="이유 28번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681951" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 48 입찰 결과 아래 <표 28>와 같이 대명이 2015회계연도 LGU+계열 낙찰자로 선정되었으며, 2016. 4. 12.자로 발주처와 169백만 원에 계약을 체결하고 용역을 수행하였다. <표 28> 2015회계연도(LGU+계열) 회계검증용역 입찰 결과<각주>19</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681955" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <자료출처：나라장터> 4) 근거 49 이러한 사실은 김○○ 진술조서(소갑 제Ⅰ-1호증), 안○○ 진술조서(소갑 제Ⅰ-2호증), 은○○ 진술조서(소갑 제Ⅰ-3호증), 정○○ 진술조서(소갑 제Ⅰ-4호증), 정△△ 진술조서(소갑 제Ⅰ-5호증), 안△△ 진술조서(소갑 제Ⅰ-6호증), 조○○ 진술조서(소갑 제Ⅰ-7호증), 김○○과 안○○이 주고 받은 이메일(소갑 제Ⅱ-1호증), 김○○과 안○○이 주고 받은 이메일(소갑 제Ⅱ-1호증, 제Ⅱ-5호증, 제Ⅱ-10호증,), 김○○과 안○○이 주고 받은 카카오톡 대화(소갑 제Ⅱ-9호증), 김○○과 안○○이 주고 받은 카카오톡 대화 및 이메일(소갑 제Ⅱ-14호증), 은○○ 이메일(소갑 제Ⅱ-17호증), 은○○와 정△△가 주고 받은 이메일(소갑 제Ⅱ-21호증), 은○○와 안△△이 주고 받은 이메일(소갑 제Ⅱ-25호증), 각 회계연도 검증단위별 용역 개찰결과(소갑 제Ⅱ-2호증 등 다수) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 51 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>20</각주>. 52 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 53 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 54 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 55 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 56 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>21</각주>57 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>22</각주>다) 하나의 공동행위 58 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>23</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 59 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 60 2개사 공동행위 건의 경우 2개 피심인들은 4건의 입찰에서 신화를 낙찰예정자로 삼영을 들러리로 하고, 낙찰예정자가 들러리에게 제안서를 대신 작성해주고 투찰금액을 알려주는 방법으로 투찰하도록 하여 낙찰예정자가 낙찰 받았는바, 이는 2개 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 61 또한, 4개사 공동행위 건의 경우도 4개 피심인들이 3건의 입찰에서 은○○가 소속된 지평 및 대명을 낙찰예정자로 나머지 피심인들을 들러리로 하고, 낙찰예정자가 들러리에게 제안서를 대신 작성해주고 투찰금액을 알려주는 방법으로 투찰하도록 하여 낙찰예정자가 낙찰 받았는바, 이는 4개 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 62 '2개사 공동행위 건’ 및 '4개사 공동행위 건’에 참여한 피심인들이 각각 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 회계검증 용역 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 경쟁 없이 낙찰예정자가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 63 2개사 공동행위 건 관련으로 피심인 신화와 삼영이 총 4건의 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 서울지방조달청이 발주하는 회계검증 용역 입찰을 대상으로 ② 피심인 신화의 김○○ 주도하에 피심인 신화가 낙찰 받도록 하는 동일한 목적과 단일한 의사에 의해 ③ 피심인 삼영을 들러리로 하여 제안서를 대신 작성해주고 투찰가격을 알려주는 동일한 방식으로 ④ 2012회계연도부터 2016회계연도까지 4건의 입찰이 지속<각주>24</각주>되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 64 4개사 공동행위 관련으로 피심인 지평 등 4개사가 총 3건의 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 서울지방조달청이 발주하는 회계검증 용역 입찰을 대상으로 ② 은○○의 주도 하에 은○○가 소속된 회계법인이 낙찰 받도록 하기 위한 동일한 목적과 단일한 의사에 의해 ③ 3개 피심인들을 들러리로 번갈아 내세워 제안서를 대신 작성해주고 투찰가격을 알려주는 동일한 방식으로 ④ 3건(2013ㆍ2014ㆍ2015회계연도)의 입찰이 지속되었으므로 하나의 공동행위로 인정된다. 65 '2개사 공동행위 건’ 과 '4개사 공동행위 건’에 참여한 전체 6개 피심인들 간에는 단일한 의사 아래 피심인별로 참여할 입찰 그룹을 분배하고 낙찰사와 들러리사를 정한 것으로 볼 증거는 확인되지 않았기에 위에서 살펴본 바와 같이 각각 피심인 2개사(신화와 삼영), 피심인 4개사(지평, 길인, 대명 및 대성)로 나뉘어 같은 범주에 속하는 피심인들 사이에서만 들러리 담합에 대한 상호인식을 형성하고 합의를 실행한 것으로 판단된다. 4) 소결 66 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 67 피심인들은 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 68 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>25</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 다. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 69 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 70 '2개사 공동행위 건’의 경우 피심인 신화 및 삼영이 총 4건의 입찰에 참여하여 3건은 낙찰 받아 발주처와 계약을 체결하였으므로 계약금액을, 탈락한 1건은 예정가격을 관련매출액으로 본다. '4개사 공동행위 건’의 경우 4개 피심인들이 총 3건의 입찰에 참여하여 3건 모두 낙찰 받아 발주처와 계약을 체결하였으므로 계약금액을 관련매출액으로 본다. 이에 따른 피심인별 관련매출액은 다음 <표 29>의 내용과 같다. <표 29> 피심인별 관련매출액 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681957" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 71 2건의 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로서 발주처가 중앙정부인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 '중대한 위반행위’에 해당하고, ① 통신회계검증 입찰에 참여할 전문성을 갖춘 회계법인이 부족하여 유찰방지를 위해 이루어진 측면이 있고, ② 통신회계검증 입찰의 조건ㆍ평가방식에 의해 이 사건 담합이 야기된 측면도 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 72 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 탈락한 피심인에 대해서는 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 73 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 <표 30>의 내용과 같다. <표 30> 피심인별 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681959" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 74 피심인 6개사 모두는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 75 피심인 신화 등 6개 회계법인은 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 76 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 31>의 내용과 같다. <표 31> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681961" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 77 피심인들 모두 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 아래 <표 32>와 같이 피심인별 부과과징금을 산정하고, 1백만 원 미만의 금액은 절사하여 부과과징금을 결정한다. <표 26> 피심인별 부과과징금 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120681963" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 4. 결론 78 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.