조달청 발주 하수관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 관련 12개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건(병합)

1. 기초사실 가. 피심인 적격성<각주>1</각주>및 일반현황 1 피심인 대광콘크리트 주식회사, 대신실업 주식회사, 대일콘크리트 주식회사, 도봉콘크리트 주식회사, 동양콘크리트산업 주식회사, 주식회사 상원, 원기업 주식회사, 현명산업 주식회사 및 흥일기업 주식회사<각주>2</각주>는 원심력철근콘크리트관 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527511" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(2018. 12. 31. 기준) 나. 시장 구조 및 실태 1) 원심력철근콘크리트관의 개념 및 분류 가) 원심력철근콘크리트관의 개념 3 원심력철근콘크리트관은 철근을 원통형으로 조립한 것을 철제의 틀에 넣고 그 틀에 콘크리트를 주입하여 고속으로 회전시켜 성형한 관을 말하며, 강도가 높고 수밀성(水密性)<각주>3</각주>이 높아 주로 하수관으로 쓰이고 있으며, 발명한 사람<각주>4</각주>의 이름을 따서 흄관이라 불리고 있다. 나) 원심력철근콘크리트관의 분류 4 원심력철근콘크리트관<각주>5</각주>은 연결방식에 따라 아래 <그림 1>과 같이 A형과 B형으로 나뉘는데, A형은 별도로 제작한 칼라(Collar)를 사용하여 접합하는 관이며 B형은 관 본체에 구성되어 있는 소켓(Socket)을 이용하여 접합하는 관을 말한다. <그림 1> 연결방식에 따른 이 사건 하수관의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527533" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국원심력콘크리트공업협동조합 5 이 사건 하수관은 사용 용도에 따라 크게 보통관, 접속관 및 유공관으로 구분된다. 6 보통관은 관체에 토압이나 차량하중 등의 외압만 작용하는 장소에 사용되는 관으로 하수관ㆍ배수관 등 내압의 작용이 없는 곳에 광범위하게 사용되고 있으며, 보통관의 규격은 직경 250∼1,800mm, 길이 2,500mm이다. <그림 2> 사용 용도에 따른 이 사건 하수관의 분류: 보통관 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527555" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국원심력콘크리트공업협동조합 7 접속관은 하수 본관의 측면에 연결용 접속구를 형성하여 소형 하수관으로부터 유입되는 하수를 본관으로 합류시키는 기능을 하는 관으로, 접속관의 규격은 직경 400∼1,350mm, 길이 2,500mm이다. <그림 3> 사용 용도에 따른 이 사건 하수관의 분류: 접속관 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527577" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국원심력콘크리트공업협동조합 8 유공관은 보통관을 제조한 후 표면을 일정 규격으로 천공한 제품으로, 하수용 집수관의 용도로 사용되고 있다. 유공관의 규격은 직경 250∼1,800mm, 길이 2,500mm이다. <그림 4> 사용 용도에 따른 이 사건 하수관의 분류: 유공관 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527599" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 하수관 관련 시장 현황 9 이 사건 하수관의 경우 대규모 설비 투자 등의 특별한 진입장벽이 없기 때문에 대부분 중소기업들을 중심으로 관련 시장이 형성되어 있으며, 이 사건 하수관의 대체품 관련 시장 규모가 늘어나면서 이 사건 하수관은 아래 <표 2>에서 확인할 수 있듯이 그 출하량이 감소하고 있는 추세에 있다. <표 2> 이 사건 하수관의 연도별 생산ㆍ출하 실적 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527609" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (단위: 개, 톤) * 자료출처: 한국원심력콘크리트공업협동조합 10 한편 2017년 당시 한국원심력콘크리트공업협동조합에 가입한 이 사건 하수관 제조사들의 생산ㆍ출하 실적을 통해 아래 <표 3>과 같이 이 사건 하수관 제조사들의 대략적인 시장점유율을 확인할 수 있다. <표 3> 2017년 이 사건 하수관 제조사별 생산ㆍ출하 실적 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527611" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (단위: 개, 톤) * 자료출처: 한국원심력콘크리트공업협동조합 3) 이 사건 입찰 현황 가) 이 사건 하수관의 구매 방식 11 관급 시장에서 이 사건 하수관에 대한 구매방식은 크게 '최저가 입찰방식<각주>6</각주>’, '다수공급자계약 경쟁방식’, '우수조달물품의 지정<각주>7</각주>’등으로 구분되며, 이 사건 공동행위는 이 중 '다수공급자계약 경쟁방식’ 입찰에서 이루어졌다. 나) 다수공급자계약 입찰방식의 특징 (1) 다수공급자계약제도(MAS, Multiple Award Schedule) (가) 다수공급자계약의 정의 12 다수공급자계약이란 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 13 즉, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 납품실적ㆍ경영상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결하고 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰(shopping.g2b.go.kr)에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. (나) 다수공급자계약 체결 절차 14 조달청이 시장조사 등을 통하여 구매계획을 수립한 후 나라장터 등을 이용하여 구매공고를 하면, 다수공급자계약에 참가하고자 하는 자는 적격성 평가 신청서 등을 제출한다. 15 조달청 담당부서는 적격자를 선정하고 가격협상 대상품목에 대한 가격협상을 하게 되며, 계약 체결 시 계약상대자는 종합쇼핑몰에 다수공급자계약상품의 정보를 등록한다. 16 위에서 살펴본 절차를 간략히 요약하면, ① 구매계획 수립 → ② 구매공고 → ③ 사업자 적격성 평가 → ④ 적격성 평가를 통과한 사업자 대상 가격협상 → ⑤ 계약체결 → ⑥ 계약관리가 된다. (다) 다수공급자계약 대상품목 17 다수공급자계약은 ① 규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ② 단가계약이 가능한 물품, ③ 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등을 대상품목으로 하며, 그 대상품목과 관련하여 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격 및 시험기준이 있을 것을 충족하여야 한다. (2) 다수공급자계약 2단계 경쟁 (가) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 의의 18 다수공급자계약 2단계 경쟁이란 수요기관의 장이 조달청과 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 5∼7개 이상의 사업자를 대상으로 제안 요청하여 경쟁(입찰)을 시키는 방식을 말한다. 19 이와 같은 다수공급자계약 2단계 경쟁은 조달사업에 관한 법률 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제7조의2 제1항 및 제5항의 위임을 받아 구체적인 내용을 정하고 있는 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」<각주>8</각주><각주>본 의결서에서 기술하고 있는 다수공급자계약 2단계 경쟁 관련 내용은 2012년 1월∼2016년 5월 기간 동안 시행된 「다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」과 현재 시행 중인 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」모두 동일하게 규정하고 있으므로 이하에서는 현재 시행 중인 「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」을 기준으로 기술한다.</각주> 에 근거하고 있다. (나) 수요기관의 제안요청 및 제안서 제출 20 수요기관의 1회 납품요구대상금액이 아래 <표 4>와 같은 경우에는 2단계 경쟁 입찰을 실시하여야 하고, 5∼7개 이상(2개도 가능)의 업체에게 제안요청을 하여야 한다. <표 4> 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 대상금액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527613" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 21 그리고 제안요청을 받은 업체는 제안서를 나라장터 종합쇼핑몰에서 전자적(제안가격을 입력하는 방법)으로 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다. 22 가격 제안 시, 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 90% 미만으로 제안할 수 없다. 다만 할인행사 중인 경우 할인행사 가격 이하로 제안해야 하고 다량납품 할인율이 적용될 경우에는 할인금액 이하의 가격으로 제안해야 한다.<각주>「물품 다수공급자계약 2단계경쟁 업무처리기준」제10조(가격 제안) ① 계약상대자는 제9조 제1항에 따라 제안서를 제출하는 경우에는 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)이하로 제안하여야 한다.② 제1항에도 불구하고 계약상대자는 수요물자가 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 제안요청서를 생성한 시점 기준 계약가격의 100분의 90 미만으로 제안할 수 없다.③ 제1항에도 불구하고 제안요청 대상 계약상대자가 제안서 제출기한까지 제안을 하지 않은 경우에는 해당 계약상대자가 수요기관이 제안요청서를 생성한 시점을 기준으로 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격(다량납품할인율 또는 할인행사에 의한 할인율이 적용된 경우에는 할인 후 낮은 가격)으로 제안한 것으로 한다.④ (생략)</각주> (다) 납품대상업체 선정 23 납품대상업체 선정을 위한 평가방식은 최저가격제안방식<각주>최저가격제안방식은 2014. 5. 1.부터 중소기업자간 경쟁제품에는 적용하지 않기로 하였고, 2017. 7. 14.부터는 완전히 폐지하였다.</각주> , 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목), 표준평가방식 등 세 가지가 있다. 24 최저가격제안방식은 최저가격을 제안한 자를 납품대상업체로 선정하는 방식으로, 최저가격을 제안하여 그 제안금액이 가장 낮은 업체가 낙찰자로 결정된다. 25 종합평가방식은 가격<각주>가격의 평가방식에 따라 A형과 B형으로 구분되며, A형은 '제안평균가격 대비 제안가격 비율’로 평가하고, B형은 '평균제안율 대비 제안율 비율’로 평가한다.① A형: 제안평균가격 대비 제안가격 비율<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527615" alt="각주이미지"></img>② B형: 평균제안율 대비 제안율 비율<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527513" alt="각주이미지"></img></각주> , 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 26 표준평가방식은 수요기관이 구매가치에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 4가지 평가방식 중 1가지를 선택하여 평가하는 방식으로, 4가지 평가방식은 ① 기술 및 품질 우선 평가, ② 가격 우선 평가, ③ 정책지원 대상 우대 평가, ④ 선호도 고려 방식 등이며, 각각 선택한 항목에 높은 배점을 부여하여 점수를 산정, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정한다.<각주>예를 들어, 기술 및 품질 우선 평가 방식은 가격(65점), 적기납품(10점), 사후관리(13점), 기술(7점), 품질관리(5점)으로 항목이 구성되어 있고, 가격 우선 평가 방식은 가격(75점), 적기 납품(15점), 사후관리(5점), 품질관리(5점)으로 항목이 구성되어 있다.</각주> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 2012년 1월부터 2016년 5월까지의 입찰 147건 가) 합의 개요 27 피심인 대광콘크리트, 대신실업, 대일콘크리트, 도봉콘크리트, 동양콘크리트산업, 상원, 원기업, 현명산업, 흥일기업 9개사<각주>피심인 9개사 외에도 2019. 4. 24. 폐업한 A사, 2019. 7. 31. 폐업한 B사 및 2015. 6. 30. 폐업한 C사도 2012년 1월경 당해 공동행위에 가담하였다.</각주> 는 2012년 1월부터 2016년 5월까지 기간 동안 조달청이 발주한 147건의 이 사건 하수관 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰(이하 '이 사건 제1입찰’이라 한다)에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격을 합의하고 이를 실행하였다. 나) 합의 배경 (1) 수익성 악화 방지 필요성 28 2010년 8월경부터 이 사건 하수관의 다수공급자 2단계 경쟁 입찰에 한국원심력콘크리트공업협동조합(이하 '원심력조합’이라 한다)이 참여할 수 없게 되면서 사업자들 간 치열한 경쟁이 발생하게 되었고, 피심인 9개사는 이로 인한 수익성 악화를 방지할 필요가 있었다. <표 5> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527515" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (2) 합의의 구심점 역할이 필요하다는 공감대 형성 29 원심력조합이 이 사건 하수관의 다수공급자 2단계 경쟁 입찰에 참여할 수 없게 되자 사업자들 간의 경쟁 입찰이 이루어지게 되었고, 이에 일부 피심인들 간 개별적인 담합 행위가 이루어지기도 하였으나 지속되지는 못하였다. 이에 따라 피심인 9개사 사이에는 업체들 간의 개별적인 협조로는 합의가 지속되기 어려우므로 합의의 구심적 역할이 필요하다는 공감대가 형성되었고, 이는 결과적으로 원심력조합을 중심으로 한 체계적인 합의가 성립되는 배경이 되었다. <표 6> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527517" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 다) 구체적 행위사실 (1) 합의 과정 및 구체적 내용 (가) 기본합의 성립 30 2012년 1월경 원기업의 대표이사이자 원심력조합 이사장을 맡고 있던 원○○은 원심력조합 흄관 담당 이사인 이▽▽에게 이 사건 입찰에서의 담합 방안을 마련할 것을 지시하였고, 이에 따라 이▽▽이 담합 방안을 피심인 9개사에게 제안하였다. <표 7> 원기업 원○○ 진술 발췌('20. 2. 6.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527519" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 8> 대광콘크리트 전○○ 진술 발췌('20. 2. 18.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527521" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 9> 대신실업 이◎◎ 진술 발췌('20. 2. 20.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527523" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 10> 동양콘크리트산업 신□□ 진술 발췌('20. 2. 12.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527525" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 31 이에 피심인 9개사는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격을 정하기로 합의하였다. <표 11> 대광콘크리트 전○○ 진술 발췌('20. 2. 18.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527527" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 12> 대일콘크리트 맹○○ 진술 발췌('20. 2 .13.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527529" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 13> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527531" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 32 이후 피심인 9개사는 이 사건 입찰 건마다 수요기관으로부터 제안요청을 받으면 그 사실을 원심력조합에 알리고, 원심력조합 사무실 등에서 추첨 등의 방식으로 사전에 낙찰예정자와 형식적 입찰참여자를 결정한 후 원심력조합으로부터 제안가격을 전달받았다. <표 14> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527535" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 33 또한 피심인 9개사는 2012년 1월경부터 원심력조합의 주관<각주>2012년 1월경부터 원심력조합 이▽▽이 피심인 9개사의 수도권 대표자 회의와 실무책임자 회의 등을 준비하고 직접 참석도 하였으며, 2012년 4월경부터 원심력조합 전무이사로 취임한 강□□은 이▽▽의 상급자로서 이 사건 합의 실행에 관여하였다.</각주> 하에 수도권 대표자 회의와 실무책임자 회의를 개최하였는데, 각 회의 운영은 수도권 대표자 회의에서 결정된 사항을 수도권 실무자책임자 회의에서 집행하거나, 수도권 실무책임자 회의에서 건의된 사항을 수도권 대표자 회의에서 결정하는 방식으로 이루어졌다. <표 15> 2012. 9. 18. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527537" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 34 이후 피심인 9개사는 아래 <표 18>과 같이 지속적으로 수도권 대표자 회의와 실무책임자 회의를 통해 합의 내용을 보완하거나 수정하면서 합의를 지속하였다. <표 16> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527539" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 17> 도봉콘크리트 강○○ 진술 발췌('20. 2. 5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527541" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 18> 2014. 4. 30. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527543" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (나) 합의 내용의 보완 및 수정 ① 약자지원 제도의 운영 35 피심인 9개사는 추첨을 통해 낙찰예정자를 선정하는 방식으로 인해 낙찰 받지 못하는 업체가 발생하게 되자 5회 이상 낙찰예정자로 선정되지 못한 업체를 낙찰예정자로 배정하는 이른바 '약자지원 제도’를 운영하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다. 36 최초<각주>약자지원 제도가 최초로 운영된 시기는 정확히 파악하기 어려우나, 동양콘크리트산업 신□□과 흥일기업 김◁◁가 약자지원 제도는 2013년경 만들어진 것 같다고 진술한 점과 도봉콘크리트 강○○이 2013년 3월경에도 약자지원 제도가 있었다고 진술한 점을 고려할 때, 2013년 초부터는 운영되고 있었던 것으로 보인다.</각주> 약자지원 제도는 5회 이상 추첨에 탈락한 업체를 2억 원 이하의 입찰 건에 대해 우선 배정<각주>추후 2억 원 이하의 입찰 건에서 제안요청을 받게 되면 낙찰예정자의 추첨 없이 약자지원 대상자를 낙찰예정자로 정한다는 의미이며, 2014. 1. 20. 부터는 이 배정 기준을 3억 원으로 상향하였다.</각주> 하되, 수주 실적 누계<각주>실적 집계 시점 연도와 그 전년도의 2개 연도 동안 이 사건 입찰에서 합의 구성원들이 수주한 계약금액의 누계를 의미한다.</각주> 의 '1/N’<각주>실적 집계 시점 연도와 그 전년도의 2개 연도 동안 이 사건 입찰에서 합의 구성원들이 수주한 계약금액 누계의 평균을 의미한다.</각주> 이상 업체는 지원 대상에서 제외하는 내용이었다. <표 19> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527545" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 20> 도봉콘크리트 강○○ 진술 발췌('20. 2. 5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527547" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 37 이후 2014. 9. 19. 수도권 실무책임자 회의에서는 2014년 관급 물량이 저조하고 추첨을 통한 낙찰예정자 선정 방식으로 인해 여러 차례 낙찰 받지 못하는 업체가 계속 발생하게 되자, 약자지원 제도의 보완을 논의하기도 하였다. <표 21> 2014. 9. 19. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> 38 이후에도 피심인 9개사는 아래 <표 22>∼<표 27>과 같이 수도권 대표자 회의와 실무책임자 회의 등을 통해 약자지원 제도를 지속적으로 운영하였다. <표 22> 2015. 2. 11. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> <표 23> 2015. 3. 10. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> <표 24> 2015. 3. 31. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> <표 25> 2015. 5. 20. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> <표 26> 2015. 6. 11. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527549" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 27> 2015. 7. 15. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> ② 수주 실적 격차 해소를 위한 방안 마련 39 피심인 9개사는 추첨을 통해 낙찰예정자를 선정하는 방식으로 인해 업체 간 수주 실적에 대한 격차가 발생하게 되자 2014. 10. 8. 수도권 실무책임자 회의에서 아래 <표 28>과 같이 '1억 원 이상 3억 원 미만’ 건에서 당첨되었을 경우 다음 추첨에서 1회, '3억 원 이상 6억 원 미만’ 건에서 당첨되었을 경우 2회, '6억 원 이상’ 건에서 당첨되었을 경우 3회 추첨 기회를 양보하는 방안을 마련하였고, 해당 안건은 2014. 11. 13. 수도권 대표자 회의에서 통과되었다.<각주><표 29>에서 확인할 수 있듯이 2014.11.13. 수도권 대표자 회의 자료에 '1억이상∼3억 미만: 1회, 3억이상∼6억 미만: 2회’ 옆 부분에 '기통과’라고 적힌 점을 고려할 때, 해당 안건은 수도권 대표자 회의에서 통과된 것으로 보는 것이 타당하다.</각주> <표 28> 2014. 10. 8. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527551" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <표 29> 2014. 11. 13. 수도권 대표자 회의 결과 내용 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> ③ 합의 위반자에 대한 벌칙 마련 40 피심인 9개사는 합의 위반자에 대한 벌칙을 정하기도 하였는데, 이와 관련된 내용은 아래와 같다.<각주>2012.9.5. 수도권 대표자 회의에서 결정된 벌칙금 부과는 그 벌칙이 이행되었다고 볼 만한 증거를 확보하지 못하였고, 2014.7.10. A사의 반칙 행위에 대한 벌칙은 이후 A사가 합의에서 이탈하게 되면서 실제 이행되지 못하였다.</각주> 41 2012. 8. 22. 수도권 실무책임자자 회의에서 피심인 9개사는 2012. 8. 8. 제안 요청이 있었던 '지방도 356호선 우회도로건설공사-흄관’ 건에서 A사가 합의를 위반하고 낙찰 받게 되자, 합의 위반자에 대한 벌칙 필요성에 대해 논의하였다. <표 30> 2012. 8. 22. 수도권 실무책임자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> 42 이후 2012. 9. 5. 수도권 대표자 회의에서 피심인 9개사는 합의 위반 시 3천만 원의 벌칙금을 부과할 것을 결정하였다. <표 31> 2012. 9. 5. 수도권 대표자 회의 결과 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> 43 또한 2014. 6. 20.<각주><표 31> 2014.7.10. 수도권 대표자 회의 자료에서는 '군포송정 공공주택지구 조성공사-흄관’ 건의 제안요청일이 2014.6.25.로 기재되어 있다. 그러나 실제 조달청 제출 자료상의 제안요청일은 2014.6.20.인 점을 고려할 때, 자료 작성 과정에서 오기가 있었던 것으로 보인다.</각주> 제안 요청이 있었던 '군포송정 공공주택지구 조성공사-흄관’ 건에서 A사가 합의를 위반하자, 피심인 9개사는 2014. 7. 10. 수도권 대표자 회의에서 A사에 대해 낙찰예정자 추첨 기회를 5회 박탈하고, 원래 의도한 낙찰예정자인 대신콘크리트에게 낙찰금액의 1.5배를 보상할 것을 정하였다. <표 32> 2014. 7. 10. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> (다) 일부 피심인의 합의 탈퇴 및 재가담 44 한편, 2012년 1월부터 2016년 5월까지의 공동행위 기간 중 합의에서 탈퇴한 사업자와 탈퇴 후 다시 합의에 가담한 사업자가 있는데, 이와 관련된 내용은 아래 ①∼③과 같다. ① C사의 합의 탈퇴 45 C사는 아래 <표 33>에서 확인할 수 있듯이 2012년 1월경 기본 합의에 참여하였으며, 아래 <표 34>과 같이 수도권 대표자 회의에도 참석하여 합의를 지속하였으나 2013년 6월경 이후에는 합의에 참여하지 않은 것으로 확인된다.<각주>C사이 명시적으로 합의 탈퇴 의사를 표시한 사실은 확인할 수 없으나, <표 35>에서 보는 바와 같이 C사은 2013. 6. 18. 제안요청이 있었던 입찰(제안요청번호: 20130601080)에 참여한 이후 더 이상 이 사건 입찰에는 참여하지 않았고, 대광콘크리트의 전○○도 C사이 2013년까지 합의에 참여하였다고 인식하고 있으므로 C사의 합의 가담 시점은 2013년 6월까지로 보는 것이 타당하다.</각주> <표 33> 대광콘크리트 전○○ 진술 발췌('20 .2. 18.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527553" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 34> 2012. 9. 18. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> <표 35> C사의 이 사건 입찰 참여 내역<각주>동 기간 C사의 평균 제안율은 99.514%였다. 낙찰을 받지 못함에도 계속해서 100%에 가까운 제안율로 제안하거나 응찰하지 않는 것은 C사이 추첨에서 낙찰받지 못했기 때문인 것으로 보인다.</각주> (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527557" alt="이유 28번째 이미지" ></img> ② A사의 합의 탈퇴 46 A사는 아래 <표 36>에서 확인할 수 있듯이 2012. 1월경 기본 합의에 참여하였고, 아래 <표 37>과 같이 수도권 실무책임자 회의 등에 참여하면서 합의를 지속하였다. <표 36> 흥일기업 유○○ 진술 발췌('20. 2. 4.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527559" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <표 37> 2014. 4. 30. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527561" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 47 그러나 A사는 2014. 6. 20. 제안요청이 있었던 '군포송정 공공주택지구 조성공사 건’과 2014. 7. 8. 제안요청이 있었던 '시흥장현 조성공사 2공구 건’에서 연달아 합의를 위반한 후 2014. 7. 22.경 합의에서 탈퇴하였다. <표 38> 2014. 7. 10. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> <표 39> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20.1.28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527563" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <표 40> 2014. 9. 15. 수도권 대표자 회의 자료 발췌 <경영상 비밀이 포함되어 있어 비공개> ③ 동양콘크리트산업의 합의 이탈 및 재합류 48 동양콘크리트산업은 2015년 7월경 합의에서 이탈하였으나,<각주>동양콘크리트산업 신□□은 <표 41>에서 확인할 수 있듯이 원심력조합에서 같이 할 수 없다는 통보를 받고 합의에서 이탈하였다고 진술하였으나, 대광콘크리트 전○○과 도봉콘크리트 강○○은 동양콘크리트산업의 합의 이탈 사유를 '당시 평가방식이 신용도가 높은 업체에게 유리하게 변경됨에 따라 동양콘크리트산업이 업계 중 신용도가 가장 높아 가장 유리하게 되었고, 그에 따라 동양콘크리트산업이 합의에서 이탈하였다’는 취지로 진술하여 동양콘크리트산업의 합의 이탈 사유가 다소 불분명하다.</각주> 이후 2016년 3월경 다시 합의에 합류하였다.<각주>한편 심사보고서 소갑 제1-1호증의 범죄일람표를 통해서 볼 때 동양콘크리트산업은 합의에서 이탈한 기간 동안에도 2015.11.3. 제안요청이 있었던 '양주회천 택지개발사업 조성공사 및 옥정∼회천 도로개설공사 건’에 형식적 입찰참여자로 참여한 것으로 확인된다.</각주> <표 41> 동양콘크리트산업 신□□ 진술 발췌('20. 2. 12.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527565" alt="이유 32번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 (가) 합의 실행 방식 49 원심력조합은 피심인 9개사의 제안가격을 정한 뒤 이를 팩스를 통해 전달하거나 피심인 9개사 소속 영업실무자에게 직접 전달하였다. <표 42> 도봉콘크리트 강○○ 진술 발췌('20 .2. 5.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527567" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <표 43> 흥일기업 김◁◁ 진술 발췌('20. 2. 4.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527569" alt="이유 34번째 이미지" ></img> <표 44> 대광콘크리트 노○○ 진술 발췌('20. 2. 18.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527571" alt="이유 35번째 이미지" ></img> <표 45> 동양콘크리트산업 신□□ 진술 발췌('20. 2. 12.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527573" alt="이유 36번째 이미지" ></img> <표 46> 현명산업 손○○ 진술 발췌('20. 2. 11.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527575" alt="이유 37번째 이미지" ></img> (나) 합의 실행의 결과 50 피심인 9개사는 총 147건의 입찰에서 추첨<각주>다만 합의 초기에는 모두 같은 가격으로 투찰(<표 47>의 연번 1번 및 2번)하여 이후 수요기관에서 진행되는 추첨을 통해 낙찰예정자를 정한 것으로 보인다. 이와 관련하여 흥일기업 김◁◁는 연번 1번 및 2번 건에 대해 '정확히 기억나지는 않으나, 모두 같은 금액으로 제안하거나 아예 다 제안하지 않아 이후 수요기관의 추첨을 통해 낙찰받기로 한 것 같다’는 취지로 진술하였다.</각주> 을 통해 낙찰예정자를 정하고 원심력조합이 정해주는 가격으로 제안하거나 제안서를 제출하지 않는 등의 방식<각주>다수공급자 2단계 경재 입찰에서 제안요청을 받은 업체가 제안서를 제출하지 않으면 나라장터 쇼핑몰에 등록된 가격을 제안한 것으로 간주된다. 피심인 9개사는 추첨을 통해 낙찰예정자를 정하였기 때문에 제안서를 제출하지 않는 행위 역시 합의에 의한 것이라고 봄이 타당하다.</각주> 으로 합의를 실행하였는데, 그 결과는 아래 <표 47>와 같다. <표 47> 피심인 9개사의 합의 실행 결과 (단위: 원. %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527579" alt="이유 38번째 이미지" ></img><각주>합의에 참여하지 않은 사업자들의 경우 <표 47> 비고란에 '×’로 표기하였다.</각주> <각주>전산 오류로 인해 정확한 제안가격을 파악하기 어려운 상황이다.</각주> <각주>해당 건에서 추첨을 통해 정해진 낙찰예정자는 대광콘크리트였으나 대광콘크리트 노○○은 '당해 건의 공사 현장이 원기업에서 더 가까웠기 때문에 원기업 원○○이 대광콘크리트가 당해 건을 원기업에 양보하는 대신 원기업이 추후 대광콘크리트에 다른 물량을 보장해준다는 내용의 확인서를 작성해왔다’고 진술하였으며, 해당 확인서에는 대광콘크리트와 원기업의 직인이 날인되었다.</각주> (다) 계약 체결 51 피심인 9개사와 A사, B사는 147건의 입찰 모두 낙찰 받은 제안가격과 동일한 금액으로 조달청과 계약을 체결하였다. (3) 합의 종료 52 2016. 5. 24. 서울중앙지방검찰청이 원심력조합 등에 대한 압수수색을 진행하게 되면서 피심인 9개사의 합의는 자연스럽게 종료되었다. <표 48> 도봉콘크리트 한○○ 진술 발췌('20. 1. 28.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527581" alt="이유 39번째 이미지" ></img> <표 49> 원기업 원○○ 진술 발췌('20. 2. 6.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527583" alt="이유 40번째 이미지" ></img> <표 50> 흥일기업 김◁◁ 진술 발췌('20. 2. 4.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527585" alt="이유 41번째 이미지" ></img> 라) 근거 53 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 입찰 담합 관련 서울중앙지방검찰청의 공소장(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>이하 “심사보고서 소갑 제○호증”은 “소갑 제○호증”으로 기재한다.</각주> ), 이에 대한 서울중앙지방법원의 판결문(소갑 제1-2호증, 소갑 제1-3호증)과 대법원의 판결문(소갑 제1-4호증), 2012. 9. 18. 수도권 대표자 회의 자료(소갑 제1-6호증), 2014. 4. 30. 수도권 대표자 회의 자료(소갑 제1-7호증), 2014. 9. 15. 수도권 대표자 회의 자료(소갑 제1-8호증), 2014. 9. 19. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-9호증), 2014. 10. 8. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-10호증), 2014. 12. 10. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-11호증), 2015. 2. 11. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-12호증), 2015. 3. 10. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-13호증), 2015. 3. 20. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-14호증), 2015. 3. 31. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-15호증), 2015. 5. 20. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-16호증), 2015. 7. 15. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-17호증), 2015. 11. 5. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-18호증), 2016. 2. 25. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-19호증), 2014. 2. 5. 수도권 대표자 회의 자료(소갑 제1-20호증), 2014. 3. 18. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-21호증), 2015. 6. 11. 수도권 대표자 회의 자료(소갑 제1-22호증), 2012. 8. 22. 수도권 실무책임자 회의 자료(소갑 제1-23호증), 2014. 7. 10. 수도권 대표자 회의 자료(소갑 제1-24호증), 이 사건 입찰 내역(소갑 제1-25호증), 2015. 11. 10. 원기업과 대광콘크리트 사이에 작성된 확인서(소갑 제1-26호증), 원심력조합의 투찰률 통보자료(소갑 제1-27호증), 대광콘크리트 전○○ 및 노○○ 진술조서(소갑 제2-1호증), 대신실업 선○○ 진술조서(소갑 제2-2호증), 대신실업 이◎◎ 진술조서(소갑 제2-3호증), 대일콘크리트 맹○○ 및 김☆☆ 진술조서(소갑 제2-4호증), 도봉콘크리트 한○○ 진술조서(소갑 제2-5호증), 도봉콘크리트 강○○ 진술조서(소갑 제2-6호증), 동양콘크리트산업 신□□ 진술조서(소갑 제2-7호증), 상원 김●● 진술조서(소갑 제2-8호증), 원기업 원○○ 진술조서(소갑 제2-9호증), 현명산업 손○○ 진술조서(소갑 제2-10호증), 흥일기업 유○○ 및 김◁◁ 진술조서(소갑 제2-11호증)등을 통하여서도 인정된다. 2) 벌곡길 확장공사(1구간) 관급자재 구매 입찰 건 가) 합의 배경 54 조달청과의 다수공급자계약 과정에서 가격 협상을 통해 구매 단가가 정해짐에도 불구하고 2단계 경쟁 입찰을 통해 한 차례 더 가격이 낮아지는 입찰 방식으로 인하여 사업자들 간 치열한 경쟁이 발생하게 되자, 이러한 경쟁을 피할 필요가 있었다. 나) 합의 및 실행 내용 55 대일콘크리트. 동양콘크리트산업 및 상원은 2011. 9. 1. 제안요청이 있었던 “벌곡길 확장공사(1구간) 관급자재 구매 건”(이하 '이 사건 제2입찰’이라 한다)에서 대일콘크리트를 낙찰예정자로, 동양콘크리트산업과 상원을 형식적 입찰참여자로 하여 제안가격을 정하였으며, 정해진 가격대로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. 그 실행 결과는 아래 <표 51>과 같다. <표 51> 벌곡길 확장공사(1구간) 관급자재 구매 건 입찰 내역 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527587" alt="이유 42번째 이미지" ></img> 다) 합의 결과 56 벌곡길 확장공사(1구간) 관급자재 구매 건과 관련하여 2011. 9. 7. 대일콘크리트는 176,569,600원(부가가치세 포함)의 금액으로 조달청과 구매 계약을 체결하였다. 라) 근거 57 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 입찰 담합 관련 서울중앙지방검찰청의 공소장(소갑 제1-1호증), 이에 대한 서울중앙지방법원의 판결문(소갑 제1-2호증, 소갑 제1-3호증)과 대법원의 판결문(소갑 제1-4호증), 대일콘크리트 맹○○ 및 김☆☆ 진술조서(소갑 제2-4호증), 동양콘크리트산업 신□□ 진술조서(소갑 제2-7호증), 대일콘크리트가 체결한 계약서(소갑 제3-3호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 불인정사실 및 이유 1) 불인정사실 가) 충청남도(내포)신도시 조성공사 1-1공구 입찰 건 58 B사, 대일콘크리트, 동양콘크리트산업 및 상원은 2011. 11. 11. 제안요청이 있었던 “충청남도(내포)신도시 조성공사 1-1공구” 입찰에서 B사를 낙찰예정자로, 대일콘크리트, 동양콘크리트산업 및 상원을 형식적 입찰참여자로 하여 제안가격을 정하였으며, B사, 동양콘크리트산업 및 상원은 정해진 가격대로 투찰하고 대일콘크리트는 투찰하지 않음으로써 합의를 실행하였다. <표 52> 충청남도(내포)신도시 조성공사 1-1공구 건 입찰 내역 (단위: 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527589" alt="이유 43번째 이미지" ></img><각주>피심인 4개사 이외에 수요기관으로부터 제안요청을 받아 입찰에 참가한 사업자들은 '×’로 표기하였다. 이하 <표 6>에서도 같다.</각주> 나) S-1생활권(일부) 조성공사 건 59 대광콘크리트, 동양콘크리트산업 및 상원은 2012. 1. 4. 제안요청이 있었던 “S-1생활권(일부) 조성공사” 입찰에서 상원을 낙찰예정자로, 대광콘크리트와 동양콘크리트산업을 형식적 입찰참여자로 하여 제안가격을 정하였으며, 상원과 동양콘크리트는 정해진 가격대로 투찰하고 대광콘크리트는 투찰하지 않음으로써 합의를 실행하였다. <표 53> S-1생활권(일부) 조성공사 건 입찰 내역 (단위: 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527591" alt="이유 44번째 이미지" ></img> 2) 불인정 이유 60 다음과 같은 점을 고려할 때 심사관이 제시한 증거만으로는 “충청남도(내포)신도시 조성공사 1-1공구” 입찰 및 “S-1생활권(일부) 조성공사” 입찰(이하 이 2개의 입찰을 '이 사건 제3입찰’이라 한다)에서 피심인들 간 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 대한 합의가 있었다는 사실을 인정하기 어렵다. 61 첫째, 대광콘크리트 전○○과 동양콘크리트산업 신□□의 입찰방해죄와 관련된 법원의 판결문과 범죄일람표<각주>해당 범죄일람표에는 이 사건 제1입찰과 제2입찰 및 제3입찰을 합한 총 150건의 입찰 내역이 기재되어 있고, 법원은 이 150건의 입찰에서 대광콘크리트 전○○ 및 동양콘크리트산업 신□□의 범죄사실이 인정된다고 판시하였다.</각주> 외에는 이 사건 제3입찰 관련 피심인들 간 합의를 입증할 증거가 없는데, 해당 판결문과 범죄일람표만으로는 이 사건 제3입찰에서 대광콘크리트, 대일콘크리트, 동양콘크리트산업 및 상원이 합의에 이르게 된 구체적인 의사의 연락을 확인할 수 없다. 62 둘째, 이 사건 제3입찰과 관련하여 동양콘크리트산업을 제외한<각주>동양콘크리트산업은 심사관의 진술조사 단계에는 이 사건 제3입찰의 합의사실을 인정하였으나, 심의과정에서는 “충청남도(내포)신도시 조성공사 1-1공구” 입찰은 합의사실을 부인하였다.</각주> 피심인들은 모두 심사관 조사단계에서부터 심의 때까지 합의사실을 부인하고 있다. 63 셋째, 형법상 입찰방해죄는 재산죄로서의 성격을 가지고 있으면서 위계, 위력 등을 구성요건으로 하는 등 부당한 공동행위와는 보호법익과 구성요건에 차이가 있으므로<각주>서울중앙지방법원 2016. 9. 21. 선고 2016고단4187, 5376 판결</각주> 형법상 입찰방해죄가 성립된다고 하여 당연히 부당한 공동행위가 성립된다고는 볼 수 없다. 다. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 64 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 65 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2007. 12. 13. 선고 2007두2852 판결 참조</각주> 66 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 67 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 68 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다) 경쟁제한성 69 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 70 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두24498 판결 참조</각주> 71 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 라. 피심인들의 2. 가. 및 2. 나. 행위의 위법 여부 1) 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 합의의 존재 여부 72 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 대광콘크리트, 대신실업, 대일콘크리트, 도봉콘크리트, 동양콘크리트산업, 상원, 원기업, 현명산업 및 흥일기업은 이 사건 제1입찰에 대하여 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정되며, 피심인 대일콘크리트, 동양콘크리트 및 상원은 이 사건 제2입찰에 대하여 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 73 피심인들은 위와 같은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 나) 공동행위 수 74 이 사건 제1입찰 147건에서 피심인 9개사가 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격 등을 합의하여 결정한 행위는 '조달청이 발주하는 이 사건 하수관의 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 추첨을 통해 낙찰예정자 및 형식적 입찰참여자를 정하고 원심력조합이 정해주는 가격으로 제안하거나 제안서를 제출하지 않는 방식으로 입찰에 참여한다’는 기본 합의에 따라 각 입찰 건마다 구체적인 합의를 계속하여 온 경우이므로 하나의 공동행위(이하 '제1공동행위’라고 한다)에 해당한다. 75 한편, 이 사건 제2입찰 1건에서 피심인 3개사가 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 제안가격 등을 합의하여 결정한 행위는 위의 공동행위와는 별개의 하나의 공동행위(이하 '제2공동행위’라고 한다)에 해당한다. 다) 경쟁제한성 판단 76 피심인들은 이 사건 제1입찰 및 이 사건 제2입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 제안가격 등을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들 간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인 9개사의 제1공동행위는 이 사건 제1입찰 시장에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정되며, 피심인 3개사의 제2공동행위는 이 사건 제2입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>이 사건 공동행위와 관련된 148건의 입찰은 148개 입찰별로 하나의 별개 시장만이 존재하므로 관련시장은 148개 입찰별로 각각 획정된다고 볼 수 있다.</각주> 2) 2. 나. 행위의 위법 여부 77 심의일까지 제출되거나 확인된 사실에 비추어 볼 때, 심사관이 제시한 증거만으로는 이 사건 제3입찰에서 피심인들 간 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰가격을 합의한 사실을 인정하기 어려우므로 피심인들의 위 2. 나. 행위가 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다고 보기 어렵다. 3) 소결 78 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하며, 위 2. 나.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되지 아니한다. 마. 피심인들 주장에 대한 검토 79 피심인들은 이 사건 제1입찰 중 납품지역이 피심인 소재 지역을 기준으로 먼 곳에 위치하고 있는 경우 운송비 부담 등으로 입찰에 참여할 유인이 없어 수요기관으로부터 제안요청을 받더라도 이른바 '낙찰예정자 추첨’에 참여하지 않고 독자적으로 정한 제안가격으로 투찰하거나 제안가격 제출을 포기한 입찰 건과, 입찰 품목 또는 규격이 피심인의 생산능력 또는 여건에 맞지 않아 낙찰예정자 추첨에 참여하지 않고 독자적으로 정한 제안가격으로 투찰하거나 제안가격 제출을 포기한 입찰 건은 부당한 공동행위로 볼 수 없다고 주장한다. 80 살피건대, ① 피심인들이 정한 기본합의에 의하면 '제안 받은 물량을 소화할 수 없는 경우에는 추첨단계에서 불참’할 수 있도록 하고 있어 추첨에 참가하지 않았다는 사실만으로 합의에 따른 행위가 아니라고 볼 수 없는 점, ② 피심인들은 본인들이 투찰하지 않더라도 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 가격으로 자동 투찰된다는 사실을 알고 있었다는 점, ③ 앞서 공동행위로 볼 수 없다고 주장하는 입찰 건들에서도 낙찰예정자 추첨에 참여하여 당첨된 피심인은 자신이 해당 입찰에서 낙찰될 것이라고 예상하여 원심력조합이 알려준 제안가격대로 투찰하였고, 다른 피심인들이 추첨에 참가하지 않았더라도 기본합의에 따라 추첨에 불참했으리라고 판단하였을 것으로 예상되는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피심인들의 위와 같은 주장은 이유 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 81 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 산정 (1) 제1공동행위 82 제1공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 9개사별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 83 다만, 2014. 7. 8. 제안요청 된 '시흥장현 조성공사 2공구 자재(원심력철근콘크리트관) 구매’ 입찰의 경우 낙찰되어 계약을 체결한 A사가 폐업하여 2015. 11. 3. 동일한 내용으로 다시 제안요청 되어 대신실업이 낙찰 받아 계약이 이루어졌으므로, A사가 계약한 입찰 건과 대신실업이 계약한 입찰 건 중 대신실업이 계약한 입찰 건만 관련매출액으로 산정한다. 84 아울러, 2015. 3. 24. 제안요청 된 '연청SOC실증연구센터 조성사업 토목공사’ 입찰의 경우 상원이 낙찰되어 계약이 이루어졌으나 수요기관이 해당 입찰 및 계약을 취소하고 2015. 4. 2. 다시 제안요청 하여 동양콘크리트산업이 낙찰 받아 계약이 이루어졌으므로, 상원이 계약한 입찰 건과 동양콘크리트산업이 계약한 입찰 건 중 동양콘크리트산업이 계약한 입찰 건만 관련매출액으로 산정한다. 85 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 9개사의 관련매출액은 아래 <표 54>과 같다. <표 54> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527593" alt="이유 45번째 이미지" ></img> (2) 제2공동행위 86 제2공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 “벌곡길 확장공사(1구간) 관급자재 구매 건” 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 87 위와 같은 점을 고려하여 산정한 피심인 3개사의 관련매출액은 아래 <표 55>와 같다. <표 55> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527595" alt="이유 46번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 (1) 제1공동행위 88 제1공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당되나, 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 제안가격은 이미 조달청과의 협상을 거쳐 결정된 나라장터 종합쇼핑몰 등록 가격의 90∼100%내에서 형성되므로 담합으로 인한 부당이득이 크지 않다고 판단되는 점, 수요기관이 사업자에게 제안 요청을 하여야만 입찰에 참여할 수 있는 제한적 입찰방식인 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. (2) 제2공동행위 89 제2공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에서 제안가격은 이미 조달청과의 협상을 거쳐 결정된 나라장터 종합쇼핑몰 등록 가격의 90∼100%내에서 형성되므로 담합으로 인한 부당이득이 크지 않다고 판단되는 점, 수요기관이 사업자에게 제안 요청을 하여야만 입찰에 참여할 수 있는 제한적 입찰방식인 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 (1) 제1공동행위 90 산정기준은 위 가) (1)의 관련매출액에 위 나) (1)의 부과기준율을 각각 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 5 이상인 경우에는 (N-2)/N(N은 들러리 사업자의 수)를 감액한다.<각주>이미 폐업하여 피심인에서 제외한 A사, B사 및 C사도 들러리 사업자로 포함하여 들러리 감액을 적용한다. 다만, A사의 경우 2014년 7월경 합의를 탈퇴하였으므로 합의 탈퇴 이후 A사가 참여한 입찰(<표 47> 연번 기준 115, 129, 131, 139)에 대해서는 A사를 들러리 사업자로 보지 아니한다.</각주> (2) 제2공동행위 91 산정기준은 위 가) (2)의 관련매출액에 위 나) (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 2분의 1을 감액한다. 2) 1ㆍ2차 조정 (1) 제1공동행위 92 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 56>과 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 56> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527597" alt="이유 47번째 이미지" ></img> (2) 제2공동행위 93 피심인들은 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 57>과 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 57> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527601" alt="이유 48번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 (1) 제1공동행위 94 피심인 9개사 중 일부는 이미 해당 임직원들이 형법상 입찰방해죄로 형이 확정되었다는 점, 이 사건 공동행위 입찰과 관련하여 발주처의 손해배상 소송이 진행되고 있다는 점, 이 사건 공동행위와 관련하여 입찰참가자격 제한 등 다른 행정청의 제재가 이루어졌다는 점을 고려하여 피심인