조달청 발주 하수도관 및 맨홀 구매 입찰 관련 ㈜한국화이바 및 ㈜한국폴리텍의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한국화이바 및 주식회사 한국폴리텍<각주>1</각주>은 유리섬유강화플라스틱(Glass Fiber Reinforced Plastic, 이하 'GRP’라 한다) 소재 제품 제조업을 영위하는 자들로서 각각 법 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161867" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제품 3 GRP 소재 관<각주>2</각주>은 상하수도관, 농수로관, 산업용 배관 등으로 사용되며, 하수도관으로 주로 사용된다. 맨홀은 하수관거에서 작업자의 출입 등을 위해 설치하는 구조물이다. GRP 소재의 하수도관 및 GRP 맨홀<각주>3</각주>은 내부식성, 고탄성 등의 특성을 가진다. <표 2> GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161889" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 GRP 하수도관은 구경 및 길이에 따라 다양한 규격이 있는데, 통상적으로 구경 150mm 내지 3000mm, 길이 4m 또는 6m의 규격으로 제조된다. GRP 맨홀의 경우 구경에 따라 다양한 규격이 있고, 통상적으로 600mm 내지 2400mm 구경의 맨홀이 제조 및 사용된다. 2) GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 관련 시장 현황 가) 주요 수요자 및 공급자 5 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀의 주요 수요자는 지역별 상하수도사업소, 상하수도 유지보수가 필요한 지방자치단체, 수도관이 필요한 사업을 영위하는 지역 도시개발공사, 한국농어촌공사 등의 공공기관 및 관급입찰에서 개발사업 등을 수주하여 수도관 설치공사를 수행하는 민간 건설사 등이다. 6 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀의 주요 공급자는 이 사건 피심인들이며, 이 사건 공동행위 이전인 2011년 ∼ 2016년<각주>4</각주>에는 하수도관은 코오롱인더스트리㈜(이하 '코오롱인더스트리’라 한다)도, 맨홀은 코오롱인더스트리㈜ 및 ㈜화인텍콤포지트(이하 '화인텍콤포지트’라 한다)도 공급을 하였으나 코오롱인더스트리는 2016년 12월 경 MAS 계약기간이 종료되어 사업에서 철수<각주>5</각주>하였고, 화인텍콤포지트는 2014년 6월 경 MAS 계약 요구조건 불충족으로 계약종료 후 사업에서 철수하였다. 나) 영업방식 7 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제조사들은 각각 지역별로 대리점망을 갖추고 있다. 각 대리점들은 소재지 인근의 지자체나 설계사가 개발 계획을 수립할 때 다른 종류의 관ㆍ맨홀 대신 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀이 반영되어 계획이 수립되도록 영업활동을 한다. 8 영업활동에 따라 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 구매 입찰이 발주되면 GRP 제품 제조사들이 입찰에 참가하고, 낙찰 받은 제조사는 낙찰률에 따라 해당 대리점에게 수수료를 지급한다. 낙찰률이 지나치게 낮거나 낙찰이 되지 못하는 경우에는 영업을 한 대리점에게 수수료가 지급되지 않는다. 3) GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 구매방식 9 하수도관 및 맨홀에 대한 구매 방식은 '다수공급자계약 경쟁방식’과 '일반 입찰방식’이 대표적이다. 10 '다수공급자계약 경쟁방식’이란 조달청과 다수공급자계약이 체결되어 나라장터 종합쇼핑몰에 계약가격이 등록된 업체들 중에서 수요기관이 가격제안을 통하여 물품을 구매하는 입찰 방식이다. 11 '일반 입찰방식’이란 다수공급자계약으로 등록되어 있지 않은 규격(품목)이 그 대상이 되는데, 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정하여 동 업체로부터 물픔을 구매하는 최저가 입찰 등을 통한 구매 방식이다. 12 이 사건 공동행위는 이전 사건과 같은 다수공급자계약 경쟁방식과 관련된 것으로, 아래에서는 이에 대해 구체적으로 살펴보기로 한다. 가) 다수공급자계약(MAS, Multiple Award Schedule) 입찰 방식 (1) 다수공급자계약의 정의 13 다수공급자계약이란 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제7조의2에 따라 각 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우, 품질ㆍ성능 또는 효율 등이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 공급계약을 말한다. 14 즉, 각 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 납품실적ㆍ경영상태 등 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 협상을 통해 계약을 체결하고 수요기관이 직접 나라장터 종합쇼핑몰에서 자유롭게 물품을 선택하여 구매하도록 하는 제도이다. (2) 다수공급자계약 체결 절차 15 조달청이 시장조사 등을 통하여 구매계획을 수립한 후 나라장터 등을 이용하여 구매공고를 하면, 다수공급자계약에 참가하고자 하는 자는 적격성 평가 신청서 등을 제출한다. 16 조달청 담당부서는 적격자를 선정하고 가격협상 대상품목에 대한 가격협상을 하게 되며, 계약상대자가 결정되면 계약을 체결한다. 계약상대자는 종합쇼핑몰에 다수공급자계약상품의 정보를 등록한다. 17 위에서 살펴본 절차를 간략히 요약하면, ① 구매계획 수립 → ② 구매공고 → ③ 사업자 적격성 평가 → ④ 적격성 평가를 통과한 사업자 대상 가격협상 → ⑤ 계약체결 → ⑥ 계약관리가 된다. (3) 다수공급자계약 대상 품목 18 다수공급자계약은 ① 규격(모델)이 확정되고 상용화된 물품, ② 단가계약이 가능한 물품, ③ 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등을 대상품목으로 하며, 연간 거래실적이 3천만 원 이상인 업체가 세부품명 기준으로 3개사 이상일 것과 업계 공통의 상용 규격 및 시험기준이 있을 것 등 일정 요건을 충족하여야 한다. 나) 다수공급자계약 2단계 경쟁 (1) 다수공급자계약 2단계 경쟁의 의의 19 다수공급자계약 2단계 경쟁이란 수요기관의 장이 조달청과 다수공급자계약이 체결된 사업자 중 5∼7개 이상의 사업자를 대상으로 제안 요청하여 경쟁(입찰)을 시키는 방식을 말한다.<각주>6</각주>(2) 수요기관의 제안요청 및 제안서 제출 20 수요기관의 1회 납품요구대상금액이 아래 <표 3>과 같은 경우에는 2단계 경쟁 입찰을 실시하여야 하고, 5∼7개 이상(2개도 가능)의 업체에게 제안요청을 하여야 한다.<각주>7</각주><표 3> 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 대상금액<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161893" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 21 제안요청을 받은 업체는 제안서를 나라장터 종합쇼핑몰에서 제안가격을 입력하는 방법으로 전자적으로 제출하여야 하며, 제안서를 제출하지 아니한 경우에는 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격으로 제안한 것으로 간주한다.<각주>8</각주>22 가격 제안 시, 중소기업자간 경쟁제품인 경우에는 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 90% 미만으로 제안할 수 없다. 다만 할인행사 중인 경우 할인행사 가격 이하로 제안해야 하고 다량납품 할인율이 적용될 경우에는 할인금액 이하의 가격으로 제안해야 한다.<각주>9</각주>(3) 납품대상업체 선정 23 납품대상업체 선정을 위한 평가방식은 종합평가방식(기본 평가항목 + 선택 평가항목), 표준평가방식, 최저가격제안방식 세 가지가 있는데, 이 중 최저가격 제안방식은 2017. 7. 14.부터 폐지되어 현재는 두 가지 방식이 존재한다. 24 종합평가방식은 가격<각주>10</각주>, 적기납품, 품질검사(관리) 등 물품공급에 있어 가장 중요한 필수적인 사항들을 기본 평가항목으로 구성하고, 선호도ㆍ지역업체ㆍ납품기일ㆍ사후관리ㆍ납품실적 등을 선택 평가항목으로 구성하여 각각의 점수를 합산, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정하는 방식을 말한다. 25 표준평가방식은 수요기관이 구매가치에 따라 종합평가방식의 평가항목을 활용한 4가지 평가방식 중 1가지를 선택하여 평가하는 방식으로, 4가지 평가방식은 ① 기술 및 품질 우선 평가, ② 가격 우선 평가, ③ 정책지원 대상 우대 평가, ④ 선호도 고려 방식 등이며, 각각 선택한 항목에 높은 배점을 부여하여 점수를 산정, 종합평점이 가장 높은 업체를 납품대상업체로 선정한다.<각주>11</각주>다. 이 사건 입찰 현황26 이 사건은 수요기관인 지방자치단체 등이 의뢰하고 조달청이 발주한 GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰과 관련된 건으로서, 피심인들은 2016. 12월부터 2018. 10월까지의 기간 동안 총 95건의 입찰에서 이 사건 공동행위를 합의ㆍ실행하였으며, 그 세부입찰 내역은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 하수도관 및 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰 내역 (단위: 원(부가세 제외), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161899" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제5호증 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 이 사건 공동행위의 개요 27 피심인들을 포함한 4개 사업자<각주>12</각주>는 2011. 4월부터 2016. 11월까지 조달청이 발주한 하수도관 및 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 제안가격을 합의하고 이를 실행하였다.(이하 '이전 공동행위’라 한다) 28 이전 공동행위와 관련된 4개 사업자 중 화인텍콤포지트의 경우 2014. 6월 맨홀의 다수공급자계약이 종료되면서 공동행위에서 이탈하였고, 코오롱인더스트리의 경우 2016. 12월 다수공급자계약이 종료되고 하수도관 및 맨홀 사업에서 철수를 결정하면서 이전 공동행위에서 이탈하였다. 29 그에 따라 피심인들, 코오롱인더스트리 및 화인텍콤포지트 간의 이전 공동행위는 2016. 12월 종료되었으며, 위 4개 사업자들의 2011. 4.월부터 2016. 11월까지의 이전 공동행위는 공정거래위원회의 조사 및 심의ㆍ의결을 거쳐 2021. 3월에 시정명령 및 과징금이 부과<각주>13</각주>되었다. 30 코오롱인더스트리와 화인텍콤포지트가 이탈하면서 이전 공동행위가 2016. 12월 종료되어 이 사건 피심인들만 남은 상황에서, 피심인들은 위와 같은 공동행위를 계속 유지하기로 하였다. 31 피심인들의 이 사건 합의는 소속 대리점의 영업기여도를 고려하되 지역을 배분하는 방식으로, 이전 공동행위의 합의의 기본적인 틀을 유지하였다. 32 구체적으로 피심인들은 소속대리점의 해당 입찰 건 발주에 대한 영업기여도를 고려하면서 한국화이바는 경상도 지역을, 한국폴리텍은 강원도지역을 중심으로 우선적 영업권을 가진다는 기존 '영업권 보장’ 합의의 기본적인 틀을 바탕으로 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자 및 제안가격을 결정하여 입찰에 참가하기로 하였다. 33 피심인들은 2016. 12월부터 2018. 10.까지의 기간 동안 조달청(수요기관)이 발주한 하수도관 및 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)에서 총 95건의 입찰에 참가하면서, 사전에 낙찰예정자 및 제안가격(또는 제안율)을 합의하고 이를 실행하였다.(이하 '이 사건 공동행위’라 한다) 34 이와 같은 사실은 아래 <표 5>의 피심인 한국화이바의 박ㅇㅇ 전무의 진술내용을 통해 확인된다. <표 5> 한국화이바 박ㅇㅇ 진술(2023. 2. 8.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161901" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제7호증 35 이 사건 공동행위에 관여한 피심인들의 임직원을 정리하면 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인들의 공동행위 관여 임직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161903" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>14</각주>2) 합의 배경 가) 경쟁 회피에 의한 조달 단가 유지 36 다수공급자계약은 기존의 거래가격을 바탕으로 단가계약을 하기 때문에, 수주경쟁이 심화되어 낙찰가격이 낮아지게 되면 향후 다수공급자계약 시 단가가 인하될 우려가 있다. 37 이전 공동행위에서 코오롱인더스트리 및 화인텍콤포지트가 이탈하고 피심인들만 남은 상황에서, 투찰가격 경쟁을 하게 되면 향후 다수공급자계약의 조달 단가가 하락될 우려가 있었으므로, 조달 시장에서의 안정적 이윤 확보를 위하여 이전 공동행위 이후 남은 피심인들 간에도 경쟁을 회피하려는 유인은 존재하였다. 나) 대리점의 영업활동 유도 38 GRP 하수도관 및 맨홀의 경우 제조사의 각 지역별 대리점들이 소재지 및 인근의 지자체ㆍ설계사 등에 영업활동을 하고, 낙찰 받은 제조사가 낙찰률에 따라 해당 대리점에게 수수료를 지급한다. GRP 하수도관 및 GRP 맨홀 제조사들은 높은 낙찰률로 낙찰 받을수록 대리점에 높은 수수료를 지급하여 대리점의 계속적인 영업활동을 유도할 수 있다. 39 코오롱인더스트리 및 화인텍콤포지트가 시장에서 이탈한 이후에도 피심인들은 여전히 대리점 망을 갖추고 있었으므로, 대리점의 활발한 영업활동을 유도하기 위해서는 대리점들의 영업활동을 통해 발주되는 입찰에서 높은 투찰률로 낙찰을 받을 필요가 있었다. 40 낙찰을 받지 못하거나 낮은 가격으로 낙찰을 받을 경우, 활발하게 영업활동을 하였음에도 수수료를 받지 못하는 상황이 발생되어, 영업의욕이 저하되고 이는 이 사건 하수도관 및 맨홀의 발주 물량 자체를 축소시켜 시장 규모가 줄어들 우려가 있기 때문이다. 41 이러한 우려를 차단하고 대리점의 적정 수수료를 보장하여 적극적인 영업활동을 유도하기 위해서는 사전 합의를 통해 입찰 건별로 낙찰예정자를 정하여 안정적으로 낙찰 물량을 확보하고 높은 가격으로 낙찰받을 필요가 있었다. <표 7> 한국화이바의 '파이프사업본부 국내영업전략(2013. 5. 27.)’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161905" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제1-2호증 3) 합의의 구체적인 내용 및 실행결과 가) 합의의 구체적인 내용 42 코오롱인더스트리가 이 사건 하수도관 및 맨홀 사업의 철수를 진행하고 있던 당시, 피심인들은 서울ㆍ경기 지역으로의 영업 확대를 위하여 코오롱인더스트리의 영업 권역이었던 서울ㆍ경기 지역의 대리점 2개씩을 각각 인수하였다. 43 이와 같은 상황에서 2016년 11월말 피심인 한국화이바의 윤ㅇㅇ 부장과 한국폴리텍의 권ㅇㅇ 상무는 자신들이 인수한 서울ㆍ경기 지역 대리점들의 영업권 보장에 대해 논의를 하였고, 그 결과 소위 '영업권 보장’이라는 기존 합의 내용을 계속 유지하기로 하였다. 44 구체적으로 소속 대리점의 해당 입찰 건 발주에 대한 영업기여도를 고려하면서 한국화이바는 경상도 지역을, 한국폴리텍은 강원도 지역을 중심으로 우선적 영업권을 보장받는 기존 합의의 기본적인 틀을 기초로 각 입찰 건별로 사전에 낙찰예정자를 결정하여 입찰에 참가하기로 하였다. 45 제안가격은 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 계약가격의 95% 이상으로 하면서 낙찰예정자는 97% 수준, 들러리는 98% 수준으로 한다는 기존의 합의 내용을 그대로 준수하기로 하였다. 46 이와 같은 사실은 아래 <표 8> 및 <표 9>의 피심인 한국화이바의 박ㅇㅇ 전무, 한국폴리텍의 김ㅇㅇ 상무의 진술조서를 통해 확인된다. <표 8> 한국화이바 박ㅇㅇ 진술(2023. 2. 8.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161869" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제7호증 <표 9> 한국폴리텍 김ㅇㅇ 진술조서(2023. 3. 3.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161871" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제9호증 나) 합의 실행 및 결과 47 피심인은 위와 같은 합의에 따라 입찰이 발주되어 발주자로부터 제안 요청을 받게되면 입찰 실무자들<각주>15</각주>이 그 입찰 건을 확인하고 주로 유선을 통해 위 합의 내용 또는 그때의 상황에 따라 낙찰예정자를 결정하였다. 48 구체적으로 이 사건 합의는 대리점, 지역, 제안가격에 대하여서는 다음과 같이 그 기준이 정하여져 있었다. 49 첫째, 대리점 영업 여부에 관하여 발주자의 제안 요청이 소속 대리점의 영업을 통해 이루어진 경우 해당 대리점을 관할하는 피심인이 그 입찰 건의 낙찰예정자가 되었다. 50 둘째, 입찰 발주의 지역에 관하여 입찰 건이 경상도 권역에서 발주된 건이라면 한국화이바가, 강원도 권역에서 발주된 건이라면 한국폴리텍이 낙찰예정자가 되었다. 다만, 그 외 입찰 건은 그 때의 상황에 따라 입찰 실무자들 간 협의를 통해 낙찰예정자를 결정하였다. 51 마지막으로, 제안가격은 기존 합의 내용을 준수하면서 주로 낙찰예정자는 97% 수준으로, 들러리는 98% 수준으로 하였다. 이 또한 입찰 건별로 유선을 통해 그 때의 상황에 따라 협의하기도 하였다. 52 이러한 합의에 대한 구체적인 내용은 아래 <표 10> 및 <표 11> 한국화이바의 내부 업무보고 자료 및 자료 작성자 이ㅁㅁ의 진술 등을 통하여 확인된다. <표 10> 한국화이바 파이프사업부 업무보고 자료(2018. 10. 15.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161873" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제10호증 <표 11> 한국화이바 이ㅁㅁ 진술조서(2023. 2. 16.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161875" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제8호증 53 또한 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 제안가격을 결정하여 입찰에 참가하였다는 사실은 아래 <표 12> 및 <표 13> 한국화이바 이ㅁㅁ 부장, 한국폴리텍 김ㅇㅇ 상무의 진술조서를 통해서도 확인된다. <표 12> 한국화이바 이ㅁㅁ 진술조서(2023. 2. 16.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161877" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제8호증 <표 13> 한국폴리텍 김ㅇㅇ 진술조서(2023. 3. 3.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161879" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제9호증 54 피심인들은 2016. 12월부터 2018. 10월까지 총 95건의 입찰에서 사전에 낙찰예정자와 제안가격을 결정하고 이를 실행하였으며, 동 입찰에서 사전에 합의한 내용대로 모두 낙찰예정자가 낙찰을 받았다. 그 구체적인 내용은 아래 <표 14>와 같으며, 총 95건의 입찰에서 한국화이바가 69건, 한국폴리텍이 26건을 낙찰 받아 계약을 체결하였다. <표 14> 이 사건 입찰 및 피심인들의 낙찰 내역 (단위: 원(부가세 제외), %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161881" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제5호증 4) 근거 55 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 검찰의 수사결과통보 내용(심사보고서 소갑 제1호증<각주>16</각주>), 검찰의 공소장 및 범죄일람표(소갑 제2호증 내지 소갑 제3호증), 서울중앙지방법원의 판결문(소갑 제4호증), 조달청을 통해 확인한 이 사건 입찰내역(소갑 제5호증), 한국화이바의 파이프사업본부 국내영업전략 자료(소갑 제6호증), 한국화이바 박ㅇㅇ 진술조서(소갑 제7호증), 한국화이바 이ㅁㅁ 진술조서(소갑 제8호증), 한국폴리텍 김ㅇㅇ 진술조서(소갑 제9호증), 한국화이바 파이프사업부의 업무보고 자료(소갑 제10호증), 조달청의 분할납품요구서(소갑 제11호증), 피심인들의 일반현황 자료(소갑 제12호증 내지 소갑 제13호증), 한국화이바 및 한국폴리텍의 입찰담합 설명자료(소갑 제14호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 56 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 57 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>17</각주>58 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 59 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 하나의 공동행위 60 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>18</각주>다) 경쟁제한성 61 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 62 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>19</각주>63 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>20</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 64 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이전 공동행위에 이어 2016년 12월부터 2018년 10월까지 실시된 95건의 조달청 발주 하수도관 및 맨홀 다수공급자계약 2단계 경쟁 입찰에 참가하면서, 이전 공동행위에서부터 이어져 온 소위 '영업권 보장’이라는 기존 합의의 기본적인 틀을 바탕으로 입찰 실무자들이 주로 유선연락을 통해 각 입찰 건별로 낙찰예정자 및 제안가격을 사전에 결정하고 실행한 사실이 인정된다. 65 이와 같은 사실은 피심인 임직원들의 구체적인 인정 진술, 심의에서의 인정, 이를 뒷받침하는 한국화이바의 '파이프사업부 업무보고’등과 같은 내부자료 등을 통해 입증된다. 66 따라서 피심인들은 의사의 합치로써 입찰에서 낙찰자 및 투찰가격을 결정하였므로 이는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”에 대한 합의에 해당한다. 2) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 67 '단일한 의사’, '동일한 목적’, '단절됨 없는 계속된 실행’ 이라는 3가지 요소를 충족하는 경우 합의의 구체적 내용이나 구성원에 일부 변경이 있다고 하더라도 장기간에 걸친 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위로 볼 수 있다.<각주>21</각주>68 살피건대, 피심인들은 이전 공동행위를 2011. 4월부터 2016. 11월까지의 기간 동안 지속하였고, 이전 공동행위의 구성원이었던 코오롱인더스트리와 화인텍콤포지트가 이탈한 이후에도 이 사건 하수도관ㆍ맨홀 구매 입찰에서 경쟁을 회피하여 조달 단가 하락을 방지하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적은 변함이 없었고, 사전에 해당 입찰에 대한 영업기여도 등을 감안하여 낙찰 예정자를 결정하고 서로 투찰가격을 협의하여 결정한 후 이를 실행하는 이전 공동행위와 동일한 행위를 단절됨이 없이 2016. 12월부터 2018. 10월까지 지속하였으므로 이 사건은 이전 공동행위에서 이어져 온 하나의 공동행위로 봄이 타당하다. 69 또한, 피심인 한국화이바는 이전 공동행위 및 이 사건 공동행위에 대하여 검찰의 수사를 받은 후 기소되어 서울중앙지방법원의 1심 판결도 선고를 받았는데, 해당 판결에서도 이전 공동행위와 이 사건 공동행위는 전체적으로 하나의 공동행위로 봄이 타당하다고 적시<각주>22</각주>하고 있다. 3) 경쟁제한성 판단 70 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 제안가격을 합의하여 실행함으로써 입찰 참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰 제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점, 입찰 참여자간 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 외에 다른 의도를 찾아볼 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 이 사건 95건의 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 4) 소결 71 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 72 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 73 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액<각주>23</각주>을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 않은 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 않은 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 보며, 이 사건의 경우 95건 모두 낙찰되어 계약이 체결된 경우에 해당하므로 이에 따라 관련매출액을 산정하면 <표 15>와 같다. <표 15> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161883" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 74 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 지자체 및 공공기관이므로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당되나, 종합쇼핑몰에 다수공급자의 계약가격 등록 시 조달청과 협상을 거쳐 1차로 가격이 조정되는 점, 수요기관이 사업자에게 제안 요청을 하여야만 입찰에 참여할 수 있는 제한적 입찰방식인 점, 차수 공사 형태로 입찰이 이루어진 측면이 있으며, 원가 이하의 출혈경쟁 방지가 담합에 이르게 된 경위 중 하나인 점 및 이 사건과 동일한 방식의 행위로 과징금을 부과받았던 이전 사건에서 3%의 부과기준율을 적용한 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 75 산정기준은 위 가) (1)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 각각 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 2분의 1을 감액한다. 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 16>과 같다. <표 16> 피심인별 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161885" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 76 이 사건은 이전 공동행위에서 이어져 온 하나의 공동행위로서 이전 사건에서 한 번에 심의를 받았더라면 위반횟수 관련 가중은 없었을 것이므로 피심인들은 1차 조정 관련 위반횟수에 대한 가중을 하지 않으며, 2차 조정의 경우 피심인들이 이전 공동행위의 조사단계에서 이번 행위를 숨겼던 점, 검찰의 수사단계에서 이 사건 공동행위가 인지된 후에야 행위사실을 인정한 점 등을 종합적으로 고려하여 2차 조정의 조사협력 감경을 하지 않는다. 이에 따른 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준은 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=137161887" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 77 피심인들 중 한국폴리텍은 대부분의 입찰에서 들러리로 참여하였고, 낙찰비율 또한 30%에 불과하여 현실적으로 취득한 이득이 크지 않은 점 및 이전 사건에서 이와 유사한 사유로 부과 과징금의 10%를 추가 감경 받은 점을 들어 10% 감경을 주장하나, 한국폴리텍의 이전 사건에서의 공동행위 가담률 약 53%와 낙찰률 약 6%<각주>24</각주>를 이번 사건에서의 공동행위 가담률 100%와 낙찰률 약 27%<각주>25</각주>를 비교하여 보면 공동행위의 가담정도와 낙찰비율이 크게 증가하였으므로 한국폴리텍의 추가 감경에 대한 주장은 받아들이지 아니한다. 따라서 과징금에 대한 추가 감경 없이 피심인들 모두 백만 원 단위 미만은 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 아래 <표 18>과 같다.