(주)대우건설 및 벽산건설(주)의 부당한 공동행위에 대한 건

1.기초사실 1.1.피심인 적격성 1피심인 주식회사 대우건설 및 벽산건설 주식회사(이하 회사를 호칭함에 있어 '주식회사’라는 기재는 생략한다)는 아파트 등 건설 사업을 영위하고 있는 자들로서 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9357호로 개정되어 2009. 7. 31.부터 시행되기 전의 것, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 1.1.피심인 일반현황 2피심인들의 일반현황은 다음의 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765099" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 1.2.대구시 죽곡 2지구 2공구 공동주택 건립공사 개요 3① 2008. 4. 23. 조달청에서 공고한 대구도시공사 발주 대구시 죽곡2지구 2공구 공동주택 건립공사(이하 “이 사건 공사”라 한다)는 설계ㆍ시공 일괄 공사로서 추정금액은 129,766백만 원<각주>1</각주>이고 낙찰자 결정방식은 '가중치 기준 방식’(설계점수 70%, 가격점수 30%)으로 입찰이 진행되었다. 4 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765121" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 한편 이 사건 공사는 대구 지역 업체의 출자비율이 40% 이상이 되도록 의무화하였기 때문에, 피심인 대우건설(40%, “지분율”을 의미한다. 이하 같다)은 신동아건설 주식회사(20%) 및 대구지역업체들인 에스디건설 주식회사(20%), 주식회사 서한(10%), 주식회사 신흥건설(10%)과 컨소시엄을 구성하였다. 한편 피심인 벽산건설(60%)은 대구지역업체인 구 주식회사 씨앤우방<각주>2</각주>(이하 “씨앤우방”이라 한다)(40%)과 컨소시엄을 구성하여 입찰에 응하였다. 5② 설계ㆍ시공 일괄 공사(Design Build)<각주>3</각주>란 건설업체가 설계와 시공을 모두 수행하는 공사를 의미한다. 즉 설계ㆍ시공 일괄 공사 입찰에서 정부는 공사일괄입찰 기본계획 및 입찰안내서만 제시하면, 입찰에 참여하는 건설업체들이 입찰시에 그 공사의 시공에 필요한 설계도면 및 기타 필요한 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하고 발주처가 이를 평가하여 최종 낙찰자를 결정한다. 6③ 설계ㆍ시공 일괄 공사의 입찰 절차는 크게 i) 발주처의 입찰공고, ii) PQ(Prequalification) 심사(이하 'PQ 심사’라 한다), iii) 현장설명회 개최, iv) 입찰마감, v) 설계심의, vi) 가격개찰, vii) 낙찰자 선정 및 계약체결로 진행된다. 7 여기서 PQ 심사, 혹은 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사(추정가격이 300억 원 이상인 공사)에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도를 의미한다. PQ 심사에서는 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태 부문의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력 부문을 심사하게 된다. 8설계ㆍ시공 일괄 공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉜다. '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위의 “v) 설계심의” 단계에서 제출하는 설계를 의미하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰<각주>4</각주>된 이후 실시하는 설계를 의미한다. 9이에 따라 설계ㆍ시공 일괄 공사 입찰에서 낙찰자 결정방식은 설계평가 방법에 따라 '가중치 기준 방식’ 등 5가지로 구분된다.<각주>5</각주>10④ 가중치 기준 방식은 설계점수 80점 이상의 설계적격자 중 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 11예를 들어 아래의 <표 3>에서 설계점수가 80점 이상인 '갑’, '을’, '병’ 중 조정점수(=설계가중치 점수 + 가격가중치 점수<각주>6</각주>)가 제일 높은 “갑”이 낙찰자로 결정된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765143" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2.사실의 인정 및 위법성 판단 2.1.행위사실 12다음 사실은 피심인 벽산건설의 이사 박○○의 업무수첩, 심사관 작성의 피심인 벽산건설의 이사 박○○에 대한 진술조서, 심사관 작성의 피심인 대우건설의 상무 이♧♧에 대한 진술조서, 남산도시건축사무소 이사 김♥♥의 확인서 등에 의하여 인정할 수 있고, 피심인들도 모두 이를 인정하고 있다. 1.1.12.합의 13피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 피심인 대우건설이 낙찰될 수 있도록 투찰금액을 사전에 합의하였다(이하 '이 사건 공동행위’라 한다). 이를 구체적 행위사실 별로 살펴보면 아래와 같다. 14① 2008년 4월 중순경 및 5월 22일경에 피심인 대우건설의 상무 이♧♧은 피심인 벽산건설의 이사 박○○에게 전화하여 이 사건 공사에서 피심인 벽산건설이 주간사로 컨소시엄을 구성하여 참여해줄 것을 부탁하면서 추후 피심인 대우건설이 입찰하는 다른 공사에서 피심인 벽산건설을 공동수급업체로 참여시켜주겠다고 약속하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765151" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765153" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765155" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 15② 이 사건 공사 입찰에 형식적으로 참여하기로 한 피심인 벽산건설은 입찰 참여를 위하여 설계용역회사 선정, 설계용역회사와의 설계용역비 협의, 컨소시엄에 참여할 대구지역 건설업체 모색, PQ 서류 제출 등을 위한 준비를 하였는데, 이 과정에서 피심인 대우건설은 설계용역회사인 남산도시건축사무소 및 대구지역 건설업체인 씨앤우방을 피심인 벽산건설에 소개해주었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765157" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765159" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 16③ 피심인 벽산건설은 어차피 낙찰받지 못할 공사이므로 입찰참가로 인한 손해를 보지 않기 위하여 설계보상비<각주>7</각주>내에서 설계용역계약금액을 정하여 설계용역회사인 남산도시건축사무소와 설계용역계약을 체결하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765161" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765101" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765103" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 17④ 피심인 대우건설은 피심인 벽산건설에게 설계용역회사로 남산도시건축사무소를 소개하여 준 이후에도 남산도시건축사무소가 피심인 벽산건설과의 설계용역계약서 상의 계약금액 내에서 적당히 기본설계를 진행하여 발주처에 제출하도록 피심인 벽산건설의 기본설계 내용에 대하여 전반적으로 조정ㆍ관리하였다. 반면 피심인 벽산건설은 기본설계도서 제출 등 입찰일정에 따른 기본설계 진행과정에 대한 것만 관여하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765105" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765107" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765109" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765111" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 18⑤ 피심인 대우건설은 피심인 벽산건설에게 설계용역회사 및 대구지역 건설업체를 소개하여 준 이후 피심인 벽산건설의 입찰진행 상황, 기본설계, 투찰가격 등에 대하여 피심인 벽산건설의 사무실에서 피심인 벽산건설과 2-3차례에 걸쳐 협의를 하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765113" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765115" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 19⑥ 이후 2008. 7. 18. 경 피심인 대우건설 상무 이♧♧이 피심인 벽산건설 이사 박○○에게 전화하여 이 사건 공사에서의 피심인 벽산건설의 투찰가격에 대하여 협의하였다. 20당시 이♧♧은 어차피 설계점수에서 피심인 대우건설이 높게 받을 것이니 형식적인 입찰참여업체인 피심인 벽산건설이 피심인 대우건설보다 낮은 투찰가격을 제출하라고 요청하였다. 즉 피심인 대우건설은 이 사건 공사의 추정금액의 99% 대에서 할 테니 피심인 벽산건설은 97% 대에서 해달라고 요청하였다. 21이에 대하여 박○○는 피심인 대우건설이 제안한 비율로 할 경우 담합의 의혹이 있기 때문에 95%를 넘기지 않았으면 한다고 하면서 이 사건 공사 입찰에서의 투찰가격에 대하여 서로 협의하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765117" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765119" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765123" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 22⑦ 그러나 이 사건 공사의 입찰마감일의 이틀 전인 2008. 7. 20. 경 피심인 대우건설 상무 이♧♧이 피심인 벽산건설 이사 박○○에게 전화하여 피심인 벽산건설의 투찰가격을 공사추정금액의 97%대로 해줄 것을 재차 요청하였고 결국 박○○는 이를 수용하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765125" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765127" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 1.1.22.실행 23피심인들은 2008. 7. 22. 이 사건 공사 입찰시 사전에 합의한 가격으로 투찰함으로써 위의 합의를 그대로 실행하였다. 이를 구체적 행위사실 별로 살펴보면 아래와 같다. 24① 피심인 벽산건설은 피심인 대우건설이 요청한 대로 이 사건 공사의 추정금액의 97.4%인 126,392백만 원(VAT 포함, 이하 같다)으로 투찰하였고, 피심인 대우건설은 이 사건 공사의 추정금액의 99.6%인 129,246백만 원으로 투찰하여 피심인 대우건설이 낙찰자, 즉 실시설계적격자로 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765129" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765131" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 25② 입찰담합의 경우 사전에 낙찰자로 정해진 업체가 낙찰받기 위해서는 형식적으로 참여하는 업체가 투찰가격을 높게 써내고 낙찰자로 정해진 업체는 낮게 써내는 것이 일반적이다. 그런데 이 사건 공동행위의 경우 피심인 대우건설이 낙찰예정업체로, 피심인 벽산건설이 형식적으로 참여하는 업체로 사전에 합의되었음에도 불구하고 두 회사들의 투찰가격을 비교하여 보면 오히려 피심인 대우건설의 투찰가격이 피심인 벽산건설의 투찰가격 보다 높았다. 26이는 피심인 대우건설이 이 사건 공사가 설계비중이 높은(설계:가격 비중이 70:30) 설계ㆍ시공 일괄공사인 점을 이용하였기 때문이다. 즉 피심인 대우건설은 사전에 피심인 벽산건설의 기본설계 점수를 낮춤으로써, 피심인 벽산건설보다 높은 투찰가격으로 응찰하더라도 자신이 낙찰 받을 수 있도록 사전에 조율하였던 것이다. 27이 사건 공사의 낙찰결과를 보면 피심인 대우건설은 설계평가 점수에서 피심인 벽산건설보다 6.86점이나 앞섰기 때문에(피심인 대우건설 66.47점, 피심인 벽산건설은 59.61점)<각주>8</각주>, 가격점수에서 0.66점 뒤지면서도(피심인 대우건설 29.34점, 피심인 벽산건설 30.00점) 낙찰 받을 수 있었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765133" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765135" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 28③ 피심인 벽산건설은 설계용역회사인 남산도시건축사무소와 계약금액을 648,000천 원(VAT 포함)으로 하여 계약을 체결하였으나 실제로는 대구도시공사로부터 받은 설계보상비 634,540천 원(VAT 포함)으로 정산하여 지급하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765137" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 1.28.관계 법령 29별지 1.과 같다. 30이 사건 공동행위는 2008. 7. 22.(입찰일)까지 계속되었으므로 법 및 법시행령(2008. 7. 29. 대통령령 제20947호로 개정되어 2009. 2. 4.부터 시행되기 전의 것, 이하 '영’이라 한다) 등을 적용한다. 다만, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시는 행위시의 고시(2008. 10. 24. 공정거래위원회 고시 제2008-17호로 개정되어 같은 날짜로 시행되기 전의 것)와 더불어 2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 내용 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항을 함께 적용한다. 이하 앞의 것을 '구과징금고시’라 하고 뒤의 것을 '신과징금고시’라 한다.<각주>9</각주>1.30.위법성 판단 1.1.30.위법성 성립요건 31법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 다른 사업자와 공동으로 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의하였어야 하고, ② 그 합의가 경쟁을 제한하는 것이어야 하며, ③ 그 경쟁제한이 부당한 것이어야 한다. 1.1.31.위법성 요건 해당여부 1.1.1.31.법 제19조 제1항 각호 행위의 합의 여부 32법 제19조 제1항에서의 '합의’는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적ㆍ묵시적 합의 및 암묵의 요해에 그치는 경우를 모두 포함한다.<각주>10</각주>33위 2. 가.의 행위사실에 비추어보건대, 이 사건 공사 입찰에서 사전에 입찰방안 및 입찰가격에 대하여 피심인들간 의사의 연락 또는 상호인식이나 이해, 즉 합의가 있었으며, 이는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 낙찰자, 투찰가격 등을 결정하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당한다. 1.1.1.33.경쟁제한성 34어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 '경쟁제한성’을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>35그러므로 살피건대, 피심인들이 이 사건 공사 입찰시장을 100% 점유하고 있는 상황이었던 점, 이 사건 공동행위로 인하여 각 피심인의 독자적 의사결정, 경쟁능력, 경쟁동기가 제한된 점 등을 감안할 때 피심인들의 행위로 인하여 이 사건 공사 입찰시장에서의 경쟁이 제한되었음이 명백하다. 1.1.1.35.부당성 여부 36사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로, 그 공동행위가 법령에 근거한 정부기관의 행정지도에 따라 적법하게 이루어진 경우라든지 또는 효율성 증대 등 효과가 경쟁제한 효과보다 매우 큰 경우와 같이 특별한 사정<각주>12</각주>이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없는데, 이 사건 공동행위에서는 그와 같은 특별한 사정을 찾아볼 수 없고 따라서 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>1.1.36.소결 37피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 낙찰자, 투찰가격 등을 결정하는 행위를 할 것을 합의한 경우에 해당되며 경쟁제한성 및 부당성도 인정된다. 1.37.피심인의 책임성 38피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 위반행위로서 참가사업자의 공동행위 관련 시장점유율이 100%인 점, 행위의 성격상 효율성 증대효과가 없는 점 등을 감안할 때 각 행위자 및 법인이 모두 고발 대상이 되나<각주>14</각주>, 행위자의 경우 이전에 담합 가담사실이 없는 점 등을 감안하여 고발하지 않고 법인인 피심인 대우건설 및 벽산건설만 고발한다. 3.처분 3.1.시정조치 39이 사건 공동행위는 이미 종료되었으나 피심인들의 과거 부당 공동행위 사례<각주>15</각주>를 감안할 때 가까운 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위가 반복될 우려가 있으므로 피심인들에게 행위금지명령을 하기로 한다.<각주>16</각주>1.39.과징금 1.1.39.과징금 부과 여부 40위 2. 다.에서 본 바와 같이 피심인들의 행위가 자유롭고 공정한 경쟁질서를 크게 저해하는 경우로 인정되므로 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>17</각주>1.1.40.과징금 산정 1.1.1.40.기본과징금 산정 1.1.1.1.40.관련매출액 41위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 위반행위이므로 계약금액인 125,412,922,009원(VAT 제외)<각주>18</각주>을 각 피심인의 관련매출액으로 한다.<각주>19</각주>1.1.1.1.41.부과기준율 42위 2. 가.의 행위는 입찰가격 및 낙찰 예정자를 사전에 결정하는 입찰담합인 점, 이 사건 공사 입찰시장에서 피심인들의 시장점유율이 100%인 점, 행위의 성격상 경쟁제한 효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대 효과는 없는 것으로 판단되는 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위의 중대성의 정도는 '매우 중대한 위반행위’로서 7.0∼10.0%의 부과기준율 적용 대상이며<각주>20</각주>피심인들이 반복적으로 법을 위반하고 있는 점을 감안하여 10.0% 부과기준율을 적용한다. 1.1.1.1.42.기본과징금 43위 관련매출액 및 부과기준율을 적용하여 기본과징금을 산정하되, 피심인 벽산건설의 경우 이 사건 공사 입찰에 형식적으로 참여하여 낙찰 받지 못하였으므로 기본과징금을 2분의 1로 감액한다.<각주>21</각주>44위와 같이 산정된 피심인별 기본과징금은 아래 <표 28>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765139" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 1.1.1.44.의무적 조정과징금의 산정 45피심인들에 대한 의무적 조정과징금은 조정사유가 없어 기본과징금과 동일한 금액으로 산정한다.<각주>22</각주>1.1.1.45.임의적 조정과징금의 산정 46피심인 벽산건설은 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 업무수첩 등 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술하는 등 적극 협력하였으므로 의무적 조정과징금에서 30%를 감경한다.<각주>23</각주>47그러나 피심인 대우건설의 경우 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)의 현장조사(2009. 10. 19.) 후 2개월이 경과한 시점(2009. 12. 21.)에 법 위반사실이 모두 밝혀지자 어쩔 수 없이 행위사실을 인정하고 위원회가 이미 확보하였거나 대외적으로 공개된 일부 자료 등만을 제출하고, 공동행위 사실이 나타나는 업무수첩 등 조사 초기에 제출되었을 경우 주요한 증거가치가 있는 증거자료들을 이 사건 공동행위 입증이 거의 종료되어 더 이상 추가적 증거가치가 없게 된 시점에 회사 관계자도 아닌 제3자를 통하여 제출하는 등 조사에 협력하였다고 판단되기 보다는 조사에 협력하는 외관만을 취하는 것으로 판단되는 점, 더 나아가 위원회 조사 등 외부기관의 감독활동을 방해하기 위한 체계적인 대응방안을 사후에 마련하는 등 실질적으로 기만적 조사대응 태도를 취한 점 등 제반정황을 감안하여 조사협력에 따른 감경은 이를 인정하지 아니한다. 48위와 같이 산정된 피심인별 임의적 조정과징금은 아래 <표 29>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765141" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 1.1.1.48.부과과징금의 산정 49피심인 대우건설은 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 이 사건 공사 컨소시엄 지분이 40%인 점 등을 감안하여 임의적 조정과징금에서 50% 감액한다.<각주>24</각주>50위와 같이 산정된 피심인별 부과과징금은 아래 <표 30>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120765145" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 1백만원 미만 절사<각주>25</각주>4.결론 51피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금에 대하여는 법 제22조의 규정을, 고발에 대하여는 법 제66조 및 제70조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.