(주)대한솔루션의 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 기초 사실 가. 당사자 적격성 1 피심인 주식회사 대한솔루션<각주>1</각주>은 자동차 부품 제조업 등을 영위하는 중소기업자<각주>2</각주>가 아닌 사업자로서, ○○○○○ 등 ㅇㅇ개 중소기업자들에게 자동차 부품에 들어가는 세부 부품 등의 제조를 위탁한 자이므로 '하도급거래 공정화에 관한 법률’<각주>3</각주>제2조 제2항 제1호에서 정한 원사업자에 해당한다. 2 ○○○○○ 등 ○○개 사업자는 자동차 부품 및 그와 관련된 세부 부품 제조업 등을 영위하는 중소기업자로서, 피심인으로부터 제조위탁을 받은 자이므로 법 제2조 제3항에 따른 수급사업자에 해당한다. 나. 당사자 일반현황 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같고, 관련 수급사업자들의 일반 현황은 <표 2>의 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679397" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (단위 : 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인 제출자료 <표 2> 수급사업자 일반현황 (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679399" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 이 사건 관련 거래구조 4 완성차 업체에 소음ㆍ진동 저감 관련 부품을 납품하는 업체인 피심인은 해당 부품 제조에 필요한 세부 부품 조달을 위해 수급사업자를 선정한다. 이 사건 관련하여, 피심인은 완성차 업체의 신규 차종 개발 일정을 고려하여 설계가 확정되지 않은 ○○ 단계 에서 경쟁입찰을 통해 수급사업자를 선정하였다. 5 구체적으로 피심인은 입찰별로 지명한 입찰참여자들로부터 자신의 전자입찰시스템 또는 E-mail을 통하여 견적금액(이하 '견적가’라 한다)을 제출 받은 후 3-4일 이내에 모든 입찰참여자들에게 전화를 하여 견적금액을 다시 제출할 것을 요청하였다.<각주>4</각주>피심인은 이 두 번째 견적금액(이하 '선정가’라 한다)을 기준으로 가장 낮은 금액을 제시한 입찰참여자를 거래상대방인 수급사업자로 선정한다.<각주>5</각주>6 한편, 피심인이 완성차 업체에 부품을 제조ㆍ납품하는 업체이긴 하지만 수급사업자를 선정하고 하도급대금을 결정하는 방식은 다른 업체들의 거래 형태와는 차이가 있다.<각주>6</각주>7 우선, 현대모비스㈜의 경우<각주>7</각주>수급사업자 선정에 있어 가격만 보는 피심인과는 달리 '가격’과 '품질’을 함께 고려하며, 두 번째 견적가인 '선정가’ 단계에서 거래상대방을 선정하는 피심인과는 달리 입찰참여자들이 제출한 첫 번째 견적금액을 기준으로 수급사업자를 결정하였다. 8 다음으로, 별도의 예정가격 설정 없이 입찰을 실시하되 입찰참여자들에게 유선으로 '선정가’를 제출하도록 하거나 아주 예외적인 경우 동시에 '견적가’와 '선정가’를 제출하도록 요청한 피심인과는 달리, ㈜포스코아이시티의 경우<각주>8</각주>입찰공고 전 각 입찰별 설계금액을 산정하고, 평균낙찰률, 예상투찰률 조사 등 일정한 방법을 통하여 일종의 예정가격인 기준가격을 내부적으로 정한 후 이 가격 이하의 가격 중 최저가를 투찰한 입찰참여자를 수급사업자로 결정하였다. 2. 위법성 판단 1) 심사보고서 혐의 내용 9 심사관은 피심인이 2015. 6. 1.부터 2018. 5. 29.까지의 실시한 951건의 입찰 건 중 업체변경, 제품 미발주 등 469건은 제외하고 낙찰자가 선정된 482건의 경쟁입찰<각주>9</각주>에 대하여 법 제4조 제2항 제7호 위반 여부를 조사한 후, 피심인이 입찰참여자들로부터의 두 차례에 걸쳐 견적가를 제출 받은 과정을 통하여 '선정가’를 '견적가’ 보다 낮게 결정한 행위가 “부당한 하도급대금 결정 행위”에 해당한다고 판단하였다. 2) 관련 법규정 및 법리 가) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률 제4조(부당한 하도급대금 결정금지) ① 원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물 등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 “부당한 하도급대금의 결정”이라 한다.)하거나 하도급 받도록 강요하여서는 아니 된다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원사업자의 행위는 부당한 하도급대금의 결정으로 본다. 1. ∼ 6. (생략) 7. 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위 8. (생략) 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>10</각주>제46조(심의절차종료) 각 회의는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심의절차의 종료를 의결할 수 있다. 1.∼ 3. (생략) 4. 사건의 사실관계에 대한 확인이 곤란하여 법위반 여부의 판단이 불가능한 경우, 새로운 시장에서 시장상황의 향방을 가늠하기가 매우 어렵거나 다른 정부기관에서 처리함이 바람직하여 위원회 판단을 유보할 필요가 있는 등 심의절차종료가 합리적이고 타당하다고 인정하는 경우 나) 관련 법리 10 법 제4조 제2항 제7호에 따른 부당한 하도급대금 결정행위가 성립하기 위해서는 원사업자가 ① 경쟁입찰에 의하여 하도급계약을 체결하여야 하고, ② 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여야 하며, ③ 이러한 행위에 정당한 사유가 없어야 한다. 11 이 때 “정당한 사유”란 원사업자의 책임으로 돌릴 수 없는 사유 또는 수급사업자의 귀책사유 등 최저가로 입찰한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 것을 정당화할 객관적ㆍ합리적 사유를 말하는 것으로, 원사업자가 이를 주장ㆍ증명하여야 하고, 공정한 하도급거래질서 확립이라는 관점에서 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>3) 위법성 판단 가) 법률적 판단 12 우선, '선정가’가 법 제2조 제1항의 “하도급대금”이라고 단정하기 어렵다. 한편으로 '선정가’는 수급사업자를 결정하는 기준이 된 가격이므로 법 제2조 제1항의 “하도급대금”으로 볼 수도 있다. 13 다른 한편으로 피심인의 주장처럼 '선정가’는 설계사양 등이 확정되지 못한 상황에서 결정된 가격으로 수급사업자가 수령하게 되는 최종 하도급대금인 '양산가’와는 차이가 있으므로 “하도급대금”이 아니라고 볼 수도 있다.<각주>12</각주>14 생각건대, '선정가’는 '양산가’ 전 대가라는 이유만으로 “하도급대금”이 아니라고 볼 수는 없다. 최초 하도급계약이나 최종적으로 수급사업자가 대금을 수령하기 전 거래들이 최종 하도급대금에 영향을 미치기 때문이다. 적어도 수급사업자 결정 단계에서의 대가의 경우 “하도급대금”이 될 가능성을 배제할 수 없다. 문제가 된 자동차 부품 업종에서 양산가 전 대가도 “하도급대금”으로 인정되기도 했다.<각주>13</각주>15 다만, 자동차 부품 업종의 특성, 피심인의 수급사업자 선정 방식 등을 고려하여 “하도급대금”으로 볼 수도 있지만, 이 사건에서는 심사관이 제시한 주장, 근거, 자료만으로는 '선정가’가 하도급대금이라고 단정하기는 어렵다. 16 다음으로, '선정가’를 “하도급대금”으로 본다고 하더라도, 이 사건에서의 '견적가-선정가’ 과정을 '부당한 하도급대금 결정’ 과정으로 판단하기 어렵다. 17 심사관은 피심인이 입찰참여자들로부터 견적가를 받은 후 3-4일 이내에 모든 입찰참여자들로 하여금 견적가를 다시 제출하라고 요청한 것은 가격을 낮게 결정하려고 의도한 것이라며, '선정가’가 '견적가’ 보다 낮게 결정되었다는 이유로 법 제4조제2항제7호 위반이라고 주장한다. 18 그러나 이 사건의 '선정가’와 '견적가’ 단계를 분리하지 않고 일련의 과정으로 본다면 그렇게 보기 어렵다. 피심인은 견적가를 받고 다시 3-4일 이내에 모든 입찰참여자들로부터 다시 선정가를 제출받았는데, 선정가 단계만 본다면 가장 낮은 선정가를 제출한 입찰참여자를 수급사업자로 결정하였기 때문이다. 나) 다른 심결례와의 비교 19 이 사건은 법 제4조 제2항 제7호가 적용된 다른 심결례와 비교해 봐도 “부당한 하도급대금 결정”이라고 보기에는 입증이 부족하다. 20 “현대모비스㈜ 건”에서 원사업자는 견적가 단계에서 수급사업자를 선정한 후 그 수급사업자를 대상으로 추가 협상을 통하여 견적가 단계에서 가장 낮은 투찰가<각주>14</각주>보다 0.6%-10% 낮게 하도급대금을 결정하였다. “㈜포스코아이시티 건”의 경우 원사업자는 유찰시 기준가격(예정가격)이 변경될 수 있음을 입찰참여자들에게 고지하지 않은 채 별다른 변동사유가 없음에도 유찰에 따른 재입찰 과정에서 기준가격을 계속 인하함으로써 최초 투찰가 보다 낮게 하도급대금을 결정하였다.<각주>15</각주>21 그러나 이 사건에서는 피심인이 입찰참여자 모두에 대하여 3-4일의 기간을 두고 두 차례에 걸쳐 유선으로 견적가를 제출받은 행위밖에 없다. 22 구체적으로 보자면 전화와 입찰방식이라는 차이는 있지만 두 차례 이상에 걸쳐 입찰참여자들로부터<각주>16</각주>견적가를 제출받은 점, 두 번째 견적가 단계에서 최초 견적가 단계에서의 최저 투찰가 보다 낮게 하도급대금이 결정되었다는 점, 그런 과정에서 낙찰 업체가 변경되기도 하였다는 점<각주>17</각주>등에서 이 사건은 경쟁입찰에서 하나의 수급사업자를 선정하고 추가 협상으로 하도급대금을 낮게 결정한 “현대모비스㈜ 건”보다는 “㈜포스코아이시티 건”과 유사하다고 볼 수 있다.<각주>18</각주>23 그러나 “㈜포스코아이시티 건”에서 입증된 '㈜포스코아이시티가 하도급대금을 낮게 결정하기 위하여 한 행위’는 이 사건과는 차별화된다. 24 ㈜포스코아이시티는 입찰공고 전 각 입찰의 예산에 해당하는 설계금액을 산정하고, 평균낙찰률, 예비투찰자들의 견적가격, 최근 구입가 등 여러 가격을 조사하여 그 중 가장 낮은 금액으로 조사금액을 설정한 후 조사금액과 같거나 조사금액보다 0.9%-4.4% 더 낮은 금액으로 기준가격(예정가격)을 설정하였다. 이런 기준가격이 정해진 이후 입찰공고를 하였다. 25 한편, ㈜포스코아이시티는 입찰참여자들에게 사전공지 함에 있어서는 이중적인 행태를 취하였다. 입찰유의서 등을 통하여 기준가격 이하이면서 최저 투찰가를 제출한 입찰자를 낙찰자로 선정하고 낙찰자가 없을 경우 차수를 변경하여 재입찰을 진행한다는 사실을 입찰참여자들에게 사전에 공지하였지만, 유찰되어 재입찰하는 경우 기준가격이 변동될 수 있다는 사실은 입찰참여자들에게 알리지 않았다. 26 오히려 ㈜포스코아이시티는 변동사유가 없음에도 유찰 이후 기준가격을 낮추었고, 유찰에 따라 수의계약을 진행하는 경우에는 마지막 입찰에서의 최저 투찰가를 기준가격으로 설정하기도 하였다. 이처럼 하도급대금을 낮게 결정하기 위한 일련의 행위를 통하여 ㈜포스코아이시티는 최초 입찰에서의 최저 투찰가 보다 5,000천 원에서 416,250천 원까지 하도급대금을 낮게 결정하였다. 27 반면, 이 사건에서 피심인은 단지 모든 입찰참여자들에게 3-4일에 걸쳐 견적가를 두 번 받았을 뿐이다. 아주 예외적인 경우에는 두 개의 견적가를 한 번에 받기도 하였다. 물론 피심인은 공정거래위원회의 조사(2018. 5. 30.) 이전에 자신의 하도급거래 관련 사항에 대한 적법성과 타당성을 자체적으로 점검한 후 품의서 26건에서 '업체견적가’ 항목을 삭제한 것은 사실이다. 또한, 공정거래위원회의 조사 이후 피심인은 자신의 행위가 법 위반 소지가 있음을 인지하여 품의서를 수정하거나 입찰에서 예정가격을 제시하는 등 일부 개선한 것도 사실이다. 피심인의 이러한 행동을 경쟁입찰 후 추가 협상에 대한 위법성을 인지한 것으로 볼 수도 있다. 28 그러나 이러한 행위만으로 이 사건에서 피심인의 행위에 위법성을 추단하기는 어려워 보인다. 29 결국, 견적가를 제출 받은 이후 모든 입찰참여자들에 대하여 전화로 선정가를 요청하여 제출받은 피심인의 행위로 인하여 비록 '선정가’가 '견적가’ 보다 결과적으로 낮아진 것은 사실이나, 이러한 행위만으로는 부당한 하도급대금 결정 행위로 보기에는 관련 증거, 자료 등이 부족하여 법위반 여부 판단이 곤란하다. 3. 결론 30 심사보고서 위 2. 가.의 행위와 관련하여서는 사건의 사실관계에 대한 확인이 곤란하여 위법성 여부에 대한 판단이 불가능하므로 심의절차종료가 합리적이고 타당하다고 인정되므로, 사건절차규칙 제46조 제4호에 따라 심의절차를 종료하기로 주문과 같이 의결한다.