(주)동아일보사의 신문업에 있어서의 불공정거래행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인은 신문의 발행ㆍ판매업과 출판ㆍ인쇄업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당되며, 피심인의 일반현황 및 매출액 구성은 아래 <표 1> 및 <표 2>와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2005. 12. 31.기준, 단위 : 백만원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745317" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 <표 2> 매출액 구성 (단위: 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745319" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 1」 신문매출액은 광고수입(약 80% 추정)을 포함 * 출처 : 피심인 감사보고서 나. 시장구조 및 실태 신문업은 일반대중이 관심을 가지는 뉴스를 제공하기 위하여 일간 및 주간 등으로 신문을 발행ㆍ판매하는 산업 활동으로서, 신문의 판매부수를 기반으로 광고업을 하고 있어 신문판매에 따른 지대 및 광고수익이 주된 수입원이 된다. 2003년 12월 한국언론재단이 발표한 자료에 의하면, 2003년도 우리나라 신문발행부수는 1일 약 1,137만부이며, 신문 1부당 인구수는 4.16명(OECD국가 평균은 7.24명)으로 OECD 국가 중에서 인구 1인당 신문발행부수는 높은 편이다. 최근 들어 인터넷 매체 등 다양한 미디어의 등장으로 신문 전체의 구독자 수가 감소 또는 정체하는 추세이며, 그 결과 신문사간의 구독자 확보경쟁이 치열해지면서 무가지나 경품 제공 관행이 신문판매시장에서의 공정한 거래질서를 저해하고 있는 것으로 나타나고 있다. 신문은 다른 상품과 달리, 월정구독료인 소비자가격이 거의 동일하고 각 상품의 차별성도 그다지 크지 않은 실정이다. 그 결과 가격, 품질 등 바람직한 경쟁수단이 거의 부각되지 못하는 가운데 무가지나 경품 등 신문구독에 부수하여 제공되는 경제상의 이익이 오히려 핵심적인 경쟁수단이 되어 왔다. 한편, 신문판매방식은 가정배달ㆍ우편배달ㆍ가두판매 등으로 구별된다. 우리나라의 경우 지국을 통한 가정배달이 약 85%로 주류이어서 전국적으로 거주밀집도가 높은 지역 특히, 대규모 아파트 단지나 신도시 등 신흥개발지역을 중심으로 경쟁사간에 치열한 판촉활동이 전개되어 왔으며, 그 과정에서 경품이나 무가지가 많이 제공되고 있다. 전문 리서치 기관인 중앙리서치(주)가 실시한 실태파악 결과에 의하면 우리나라 신문들이 적법한도액을 초과하는 경품이나 무가지를 제공하여 확보한 독자의 비율이 2000. 7월 ~ 2003. 8월 기간중 63.4%(법위반비율)에 이를 정도로 신문판매시장에서의 불공정거래행위 실태는 매우 심각하다. 신고포상금제가 시행된 2005. 4월 이후에는 법위반비율이 33.4%로 다소 개선되고 있지만 신문판매시장의 불공정거래행위는 여전히 광범위하게 행해지고 있는 것으로 판단된다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 피심인은 2002. 1월중 피심인의 신문을 판매하는 사업자인 노원지국에 2,800부의 동아일보를 제공한 사실이 있으며, 같은 기간 중 노원지국의 '동아일보’ 유료신문부수는 2,036부인 바, 피심인이 노원지국에 제공한 무가지 부수는 764부수로서, 이는 노원지국 유료신문부수의 37.5%에 해당된다.<각주>1</각주>또한, 피심인은 노원지국 이외의 지국에 대해서도 2002. 1월 ～ 2002. 12월 기간 중 전체 월 평균 거래지국인 1,225개 지국의 31.2%에 해당하는 382개 지국에 대하여 당해 지국의 동아일보 유료신문부수의 20%를 초과하는 무가지를 제공한 사실이 있으며, 그 구체적인 내역은 <표 3>과 같다. <표 3> 유료신문부수의 20%를 초과하는 무가지를 제공한 지국 현황 (단위: 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745321" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 「신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적 지위 남용행위의 유형 및 기준」(공정거래위원회고시 제2001-7호 및 제2003-7호<각주>2</각주>, 이하 “신문판매고시”라 한다) 제3조 제1항 제1호에는 “신문발행업자<각주>3</각주>가 신문판매업자<각주>4</각주>에게 1개월 동안 제공하는 무가지와 경품류를 합한 가액이 같은 기간에 당해 신문판매업자로부터 받는 유료신문대금의 20%를 초과하는 경우”는 법 제23조 제1항 제3호 전단의 “부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위”에 해당된다고 규정되어 있다. 따라서, 신문발행업자가 신문판매업자에게 경품류를 제공한 사실이 없더라도 “신문발행업자가 신문판매업자에게 1개월 동안 제공하는 무가지의 가액이 같은 기간에 당해 신문판매업자에게 받는 유료신문대금의 20%를 초과하는 경우”에는 위 규정상의 위법요건을 충족하게 된다. 한편, 신문판매고시 제3조 제2항에는 “무가지의 가액”은 당해 당사자간에 거래되는 유료신문의 단가를 적용하여 계산한다고 규정되어 있으며, '유료신문’이란 “신문발행업자 또는 신문판매업자가 독자로부터 대금을 받고 제공하는 신문”이라는 점을 고려하면, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호의 위법요건은 “신문발행업자가 신문판매업자에게 1개월 동안 제공하는 무가지의 부수가 같은 기간에 당해 신문판매업자의 유료신문부수의 20%를 초과하는 경우” 에 해당된다 할 것이다. (가) '유료신문’의 의미 신문판매고시 제2조 제3항에서는 “이 고시에서 '유료신문’이라 함은 신문발행업자 또는 신문판매업자가 신문대금을 받고 배포하는 호별배달신문, 우송신문, 가판신문, 기타 판매신문을 말한다. 이에 관한 구체적인 사항은 (사)한국에이비씨협회의 관련기준에 따른다.”라고 규정되어 있는 바, 이에 따르면 동 고시에 규정되어 있는 호별배달신문, 우송신문, 가판신문, 기타 판매신문 등은 모두 독자로부터 대금을 받고 판매되는 신문이고, (사)한국에이비씨협회의 관련규정<각주>5</각주>에서도 유료부수를 지국유료부수, 가판유료부수, 본사우송유료부수, 기타유료부수 등 4가지로 세분하여 유료부수가 독자로부터 구독료를 받고 판매되는 부수임을 명확히 하고 있다. 결론적으로 신문판매고시에 규정되어 있는 “유료신문”은 신문판매고시상의 규정 및 (사)한국에이비씨협회의 관련기준 등을 종합적으로 고려할 때, “신문발행업자 또는 신문판매업자가 독자로부터 대금을 받고 제공하는 신문”이라고 할 것이다. 한편, 동 고시 제3조 제1항이 신문발행업자와 신문판매업자 그리고 독자간의 각각의 거래관계에 따라 제1호 내지 제3호로 나누어서 규정하고 있는 점을 감안하여, 각각의 호에 규정된 '유료신문’의 개념도 이에 따라 각기 달리 해석되어야 한다는 주장이 있다. 이에 따르면 제3조 제1항 제1호는 '당해 신문판매업자로부터 받는 유료신문대금’이라고 하고, 동조 동항 제2호는 '당해 독자로부터 받는 유료신문대금’이라 하고 있으므로 이들 각호에 적용되는 '유료신문’의 개념이 서로 다르다는 것이다. 그러나, 동조 제1항 제1호의 '당해 신문판매업자로부터 받는 유료신문대금’도 결국 신문판매업자가 독자로부터 대금을 받는 신문을 신문발행업자로부터 구매하면서 지급하는 신문공급의 대가라 할 것이므로 동조 제1항 제1호 내지 제3호의 유료신문이 독자로부터 대금을 받는 신문인 점에는 차이가 없다 할 것이며, 이와 같이 해석하는 것이 지국의 독자에 대한 과다한 무가지 제공행위를 사전 억제하기 위해 본사가 지국에 제공하는 무가지의 총량을 제한한 동조 제1호의 규범취지에 부합된다 할 것이다. 나아가 피심인과 같은 신문발행업자와 신문판매업자간의 실제 거래에 있어서도 독자로부터 대금을 받는 신문부수 이외에 별도로 약정한 유료신문부수는 존재하지 아니할 뿐더러, 피심인이 그와 같은 유료신문부수에 대한 객관적인 자료를 제출하지도 못하고 있는 점을 감안하면 현실적으로도 동조 제1호의 유료신문을 독자로부터 대금을 받는 신문이라고 보아야 하며, 이외에 유료신문의 개념을 달리 해석ㆍ적용할 여지는 없다 할 것이다. (나) '무가지 가액이 유료신문대금의 20% 초과’의 의미 본 건과 관련한 신문판매고시상의 위법요건은 '신문발행업자의 신문판매업자에 대한 무가지 제공가액이 유료신문대금의 20% 초과’인데, 동 요건은 '신문발행업자의 신문판매업자에 대한 무가지 제공부수가 당해 신문판매업자의 당해 신문 유료신문부수의 20%를 초과하면 충족된다 할 것으로, 이는 신문판매고시 제3조 제2항에서 무가지는 유료신문과 동일한 단가를 적용하여 가액을 산정한다고 규정되어 있는 점을 감안하면 타당하다 할 것이다. 한편, 동 고시 제3조 제1항 제1호에 규정되어 있는 '신문발행업자가 신문판매업자로부터 받는 유료신문대금’의 의미는 상기 '유료신문’의 개념에 비추어 볼 때 신문판매업자가 독자로부터 대금을 받는 유료신문부수에 상응하여 신문발행업자가 신문판매업자로부터 받는 대금을 의미하는 것으로, 동 고시상의 '무가지 및 경품류 제공의 제한’ 규정 및 '유료신문의 정의’ 규정 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 타당하다 할 것이다. (2) 위법성 판단 피심인이 위 2. 가.에서와 같이 2002년 기간 중 월평균 382개 지국에 대하여 당해지국의 동아일보 유료신문부수의 20%를 초과하는 무가지를 제공한 사실은 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 “신문발행업자가 신문판매업자에게 1개월 동안 제공하는 무가지와 경품류를 합한 가액이 같은 기간에 당해 신문판매업자로부터 받는 유료신문대금의 20%를 초과하는 경우”에 해당되어 법 제23조 제1항 제3호의 규정에 위반된다. 3. 피심인 주장 및 검토의견 가. 피심인의 주장 피심인은 다음과 같은 이유로 본 건 행위가 정당하다고 주장한다. 첫째, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에 규정되어 있는 “유료신문”은 “본사가 지국으로부터 대금을 받는 신문”(본사유료신문)을 의미하는 것으로 해석되어야 하며, 피심인 자신은 2002년 기간 중 본사유료신문부수의 20%를 초과하지 아니하는 범위 내에서 지국에게 무가지를 제공하고 있었던 바, 이러한 점에서 피심인의 행위는 법위반 행위에 해당되지 않는다. 즉, 본사는 지국의 유료신문부수를 파악하고 있지 못하며 지국은 자신의 계산 및 책임으로 본사로부터 신문을 구매하여 자신의 계산 및 책임으로 독자들에게 판매하는 독립사업자이므로 지국과 독자간의 거래관계에서 발생하는 유료신문의 개념을 본사와 지국간에 적용하는 것은 불합리하며, 본사와 지국간의 거래관계에 지국유료신문(지국이 독자로부터 대금을 받는 신문) 개념을 적용하여 본사의 행위가 위법한 것으로 인정하는 것은 지국의 위법행위(지국의 독자에 대한 과다 무가지 제공행위)에 대한 책임을 본사에게 귀결지우는 결과를 초래하고 이는 자기책임의 원칙에 위배되므로, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에 규정되어 있는 유료신문은 본사유료신문으로 보는 것이 타당하다. 둘째, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에 규정되어 있는 유료신문을 “지국이 독자로부터 대금을 받는 신문”(실제유료신문)으로 해석하더라도 피심인 자신의 행위는 관련시장에서 경쟁제한적인 효과를 발생시키지 않으므로 위법하다고 보기 어렵다. 나. 피심인의 주장에 대한 검토의견 (1) '유료신문’ 개념과 관련하여 피심인은 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에 규정되어 있는 “유료신문”은 “본사가 지국으로부터 대금을 받는 신문”(본사유료신문)을 의미하는 것으로 해석되어야 한다고 주장하고 있으나, 다음과 같은 점에서 이는 “본사나 지국이 독자로부터 대금을 받는 신문”(실제유료신문)으로 보는 것이 타당하다고 판단된다. 첫째, 신문판매고시 제2조(용어의 정의) 제3항에서는 “이 고시에서 '유료신문’이라 함은 신문발행업자 또는 신문판매업자가 신문대금을 받고 배포하는 호별배달신문, 우송신문, 가판신문, 기타 판매신문을 말한다. 이에 관한 구체적인 사항은 (사)한국에이비씨협회의 관련기준에 따른다.”라고 규정하고 있는데 동 규정에 의해 이 고시에서의 '유료신문’이란 “실제유료신문”으로 정의된다는 점이다. 이에 대해서는 앞서 살펴본 바와 같다. 또한, 신문판매고시 제2조 제3항에서는 “이 고시에서 '유료신문’이라 함은 ......”라고 규정하여 신문판매고시 각 조항에서 언급되는 '유료신문’에 일의적으로 적용되도록 하고 있는 바, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호 및 제2호에서의 유료신문 개념이 다르다고 볼 수 없다. 신문판매고시 제3조 제1항 제2호에서의 유료신문은 '독자로부터 대금을 받는 신문’으로 규정되어 있고, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에서의 유료신문도 '독자로부터 대금을 받는 신문’을 의미하는 것으로 보는 것이 타당하며, 행위주체까지 고려하여 유료신문을 정의하면 '지국이 독자로부터 대금을 받는 신문 또는 본사가 지국의 유료신문에 근거하여 지국으로부터 대금을 지급 받는 신문’으로 정의하는 것이 타당하다. 둘째, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호 규정의 취지를 살펴보더라도 동 조항에서의 유료신문은 “실제유료신문”으로 보는 것이 타당하다. 즉, 동 규정의 취지는 본사가 지국에게 그 영업활동의 수단이 되는 무가지를 과다하게 제공함으로써 지국이 독자에 대하여 과다 무가지 제공을 할 수 없도록 하기 위한 것이며, 이는 신문 본사의 과다한 무가지 제공으로 인하여 발생하게 되는 다음 거래단계에서의 과다한 무가지 제공행위를 억제하기 위해 지국의 독자에 대한 무가지 제공 총량을 사전에 제한하는 것이라 할 것이다. 이와 같은 규범 취지를 감안하면 과다한 무가지 제공여부를 판단하는 기초로서의 유료부수는 '실제유료부수’가 되어야만 가능할 것으로 신문판매고시 제3조 제1항 제1호에 규정되어 있는 유료신문은 독자로부터 대금을 받는 실제유료신문을 의미하는 것으로 해석함이 타당하다 할 것이다. 셋째, 피심인은 본사와 지국간의 거래관계에는 지국과 독자간의 거래관계와는 별개의 유료신문(본사유료신문) 개념이 존재한다고 주장하고 있으나, 실제 피심인과 지국간에 체결된 계약내용에 따르면 본사와 지국간 거래에서의 유료신문도 지국과 독자간의 거래관계에서 발생하는 유료신문(실제유료신문)에 기초하고 있다고 본다. 피심인과 지국간에 체결된 계약내용을 구체적으로 살펴보면, “甲(피심인)이 乙(지국)에게 공급하는 신문의 공급가격은 甲(피심인)이 정하여 신문에 표시하는 월정구독료의 50% 상당액으로 한다”라고 되어 있다. 이는 피심인이 지국으로부터 대금을 수금하는 신문(본사와 지국간 유료신문)은 지국이 독자로부터 대금을 수금하는 신문(실제유료신문)에 한정된다는 점을 나타내는 것이라고 보며, 결국 본사와 지국간의 유료신문부수는 지국과 독자간의 유료신문부수와 동일하다는 점을 의미하는 것이라고 본다. 특히, 피심인의 위와 같은 주장은 “신문지국에 신문을 공급할 때 신문지국이 유료부수로서 통지하는 신문부수에 신문판매고시에서 허용하고 있는 한도내의 무가지를 더하여 공급하는 방법을 취하고 있으며” 라고 피심인 스스로 확인한 사실과도 상반되는 것이라 할 것이다. 넷째, 피심인은 지국은 독립된 사업자이기 때문에 본사와 지국간의 거래관계를 규율하는 고시 제3조 제1항 제1호에서의 '유료신문’은 '본사가 지국으로부터 대금을 받는 신문’으로 해석되어야 한다고 주장하고 있으나, 고시 제3조 제1항 제1호의 '유료신문’을 해석함에 있어서 '지국이 독립된 사업자’인지 여부가 어떤 영향을 미치는 것은 아니다. 다섯째, 신문상품의 특성을 고려하더라도 '본사유가부수’의 개념은 인정하기 곤란하다. 신문은 제조와 동시에 불과 몇 시간 안에 독자(최종소비자)에게 전달되어야 하며, 그렇지 못한 신문은 모두 폐기된다는 점에서 재고라는 것이 의미가 없는 상품이다. 이러한 특성을 지닌 신문상품에 있어서 실제유료신문 이외의 개념으로서 독자(최종소비자)와 아무런 상관성을 지니지 못하는 '본사유료신문’ 개념을 주장하는 것은 타당성이 없다. 지국이 자신의 신문판매를 위해 본사로부터 신문을 구매함에 있어서 그 구매수량은 실제 자신의 유료독자 수에 기초하고 있으며, 따라서 본사와 지국간의 거래관계에 있어서 실제유료독자수와는 무관한 별도의 개념으로서 본사유료신문 개념을 주장하는 것은 그 자체로 합리성이 결여된 것이라 할 것이다. 만약 본사유료신문 개념이 인정된다면 지국은 독자에게 무료로 제공하거나 폐지가 될 신문을 본사로부터 유상으로 구매한다는 의미가 되는데 이는 거래의 실질과는 전혀 부합되지 않는 주장이라 할 것이다. 여섯째, 피심인은 실제유료신문부수를 파악하지 못한다고 주장하고 있으나 다음과 같은 점에서 피심인의 주장은 사실과 다르다. 피심인과 지국간에 체결된 계약내용에 따르면, 지국은 구독자명부ㆍ구독료 징수부를 작성ㆍ비치하여야 하고 본사의 요구가 있는 때에는 언제든지 이를 제출하여야 하고, 공정거래위원회의 지국조사에서도 지국들은 매월 당월 유료독자 뿐만 아니라 향후 유료화 될 독자 수 등 실제유가부수에 관한 자료를 피심인에게 보고하고 있는 것으로 확인되었으며 이러한 정보는 전산시스템을 통해 본사에서 관리하고 있는 것으로 나타나고 있다. 또한, 피심인은 2003년에 (사)한국에이비씨협회로부터 2002년도의 '실제유료신문부수’를 인증 받았던 바, 이는 피심인이 본건 행위가 발생한 2002년도에 각 지국별 실제유료신문부수를 파악하고 있었음을 나타낸다고 할 수 있다. 일곱째, '유료신문’을 '실제유료신문’으로 보는 경우 본건 위법성 판단결과가 '자기책임의 원칙에 위배’된다는 피심인의 주장도 받아들이기 어렵다. 피심인이 본건 행위로 인하여 제재를 받게 된다면, 그것은 본사의 지국에 대한 과다 무가지 제공을 금지하고 있는 신문판매고시 제3조 제1항 제1호의 규정을 피심인 스스로가 위반한 것에 따른 것이며, 지국의 위법행위(독자에 대한 지국의 위법한 무가지 제공행위)에 대하여 지국을 대신하여 제재를 받는 것은 아니다. 마지막으로, 피심인이 주장하는 '본사유료신문’ 개념은 그 실체 자체가 허구적인 것에 불과하다 할 것이다. 이는 피심인 스스로 자신이 주장하는 본사유료신문 부수의 산출근거를 제시하지 못하고 있는 데에서도 명백히 드러나는 바, 피심인은 각 지국과의 거래관계에 있어서 가장 기본적인 계약내용이라고 할 것인 지대액 및 본사유료신문개념에 입각하여 산출되는 각 거래지국에 적용한 신문공급단가 등에 관한 자료를 제시하지 못하고 있다. 본사유료신문 개념이 인정되는 경우, 그 개념에 입각하여 산출되는 신문사 본사의 각 거래지국별 신문공급단가는 합리적인 이유없이 천차만별로 나타나며, 이러한 사정을 고려하여 본사가 특정지국에 적용한 신문단가를 실제 적용한 단가보다 낮추어 계산하면 본사의 지국에 대한 무가지 제공비율이 본사유료신문부수의 20%를 초과할 경우에도 20% 이내로 언제든지 조정이 가능하게 되어, 결과적으로 피심인의 자의에 따른 단가산정에 따라 법위반 면탈이 가능하게 되는 문제가 있다. 이러한 경우, 종국적으로 본사의 지국에 대한 무가지 과다제공을 금지하고 있는 신문판매고시 제3조 제1항 제1호의 규정은 형해화(形骸化) 되어 당초의 규정 목적을 달성하기 어렵다 할 것이다. 나. 신문판매고시 제3조 제1항 제1호가 위임입법의 한계를 일탈하였다는 주장에 대하여 피심인은 부당한 고객유인행위의 판단은 구독자들에게 기준을 초과하는 무가지ㆍ경품이 제공되었느냐 여부를 기준으로 하여야 할 것이므로, 신문발행업자와 신문판매업자 사이의 거래를 기준으로 하여 부당한 고객유인행위인지 여부를 판단하도록 한 신문판매고시 제3조 제1항 제1호 규정은 과잉금지원칙에 위배되고 공정거래법 제23조 및 동법 시행령 제36조의 위임취지나 한계를 일탈한 것이라 주장한다. 피심인의 위 주장에 대해 살펴보면, 우선, 공정거래법 제23조 제1항은 '사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다’고 규정하면서 동 조항 1호에서 7호에 이르기까지 불공정거래행위의 행위유형을 예시하고, 제2항에서 '불공정거래행위의 유형 또는 기준’은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으며, 이에 따라 동 시행령 제36조 제1항은 불공정거래행위의 유형과 기준을 별표에 의하여 구체화하였다. 나아가 동 시행령 제36조 제2항은 공정거래위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있도록 규정하여 불공정행위의 유형과 기준을 특정분야에 적용하기 위한 세부기준을 공정거래위원회 고시로 정할 수 있도록 위임하고 있다. 불공정거래행위는 각종의 경쟁적 거래에서 복잡다양하게 이루어지며 또한 그 형태도 부단히 변동되고 있음에 비추어 그 행위 형태와 기준에 관한 규정도 이에 맞추어 시기적절하게 효과적으로 대처할 수 있어야 할 것이므로 이러한 불공정거래행위의 유형과 기준을 미리 법률로서 자세히 정하지 아니하고 이를 명령에 위임한 것은 부득이한 것이며, 신문판매고시상의 규정은 수권규정으로부터 위임받은 범위내에서 이를 구체화하고 있는 것이므로 헌법이 요구하는 위임입법의 한계를 초과한 것이라 볼 수 없다.<각주>6</각주>한편, 공정거래법상 부당고객유인행위를 금지하는 이유는 사업자간 경쟁과정에서 수단과 방법의 정당성을 담보하여 경쟁질서 및 거래질서를 보호하려는데 있으며, 그 이익제공 혹은 유인행위의 대상에는 최종 소비자뿐만 아니라 사업자도 포함되는 것이므로 부당고객유인행위의 성립 여부가 반드시 구독자(소비자)를 전제로만 판단되는 것은 아니다. 또한, 신문판매고시 제3조 제1항 제1호의 규범목적이 1차적으로 신문발행업자가 신문판매업자에게 과다하게 무가지ㆍ경품류를 제공하는 등 불공정한 거래방법에 의하여 다른 경쟁 신문발행업자보다 우월하게 신문판매업자(지국망)를 확보하는 것을 방지하고, 나아가 신문발행업자의 과다한 무가지ㆍ경품류 제공행위가 신문판매업자의 신문구독자에 대한 과다한 무가지ㆍ경품류 제공의 원인이 된다는 측면에서 이를 방지하기 위한 것이라고 할 것인 바, 이와 같은 점을 고려하면 신문발행업자가 신문판매업자에게 과다한 무가지ㆍ경품류를 제공하는 행위를 규율하는 신문판매고시 제3조 제1항 제1호가 과잉금지의 원칙을 위배하고 위임입법의 한계를 일탈하였다는 피심인의 주장은 타당하지 못하다 할 것이다.<각주>7</각주>한편, 피심인을 포함한 신문사업자간의 합의로 운용되고 있는 신문협회의 '신문공정경쟁규약’(2001. 8. 31 제정)에서도 제2조에서 '신문발행업자가 신문판매업자에게 제공하는 무가지는 유료신문의 20%를 초과할 수 없다’라고 규정하고 있는데, 이는 피심인 스스로도 본사의 지국에 대한 과다 무가지 제공행위를 불공정한 거래행위로 인식한 결과인 바, 신문공정경쟁규약 제2조의 내용과 본질적으로 동일한 신문판매고시 제3조 제1항 제1호의 규정이 과잉금지의 원칙에 위배된다거나 위임입법의 한계를 일탈하였다는 피심인의 주장은 모순되는 것이라고 본다. 4. 과징금 부과 가. 과징금 부과 결정 피심인의 위 2. 가.의 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 크게 저해하는 경우에 해당되므로 법 제24조의2의 규정에 의거 소정의 과징금을 부과한다. 나. 과징금액 산정기준의 적용 피심인의 이 건 행위는 2002년도 행위이므로 행위 당시의 고시인 2002. 1. 2. 개정된 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2002. 1. 2. 공정거래위원회 고시 제2002- 1호, 이하 '과징금고시’라 한다)’를 적용한다. 다. 관련매출액 및 기초과징금의 산정 이 건 관련 매출액은 법 위반 직전 3개 사업년도 평균매출액이며, 피심인의 법 위반 직전 3개 사업년도의 평균매출액은 325,797백만원으로서 과징금고시 Ⅱ. 4.의 규정에 의한 단계별 추가방식에 의해 산정된 기초과징금은 580백만원이다. 라. 과징금의 감경 및 부과과징금의 결정 피심인의 매출액은 광고매출이 대부분으로서 신문판매매출이 차지하는 비율이 전체매출 중 20% 미만이고, 위반거래가액이 신문판매매출 중 일부에 불과한 점 등을 고려하여 위 4. 다.에 의해 산정된 기초과징금의 70%를 감경한다. 부과과징금은 기초과징금 580백만원에서 70%를 감경한 174백만원으로 한다. 5. 결 론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제3호에 위반되므로, 법 제24조 및 제24조의2 규정에 의하여 주문과 같이 의결한다.