(주)맛생식품 및 (주)대성식품팔도맛김치의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 맛생식품, 주식회사 대성식품팔도맛김치(이하 각각 '맛생’, '대성’이라 한다)는 김치의 제조 및 판매를 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 따른 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2009. 12. 31.기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144471" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 김치제조업의 시장현황 3 김치제조업은 주원료인 절임 배추에 여러 가지 양념류(고춧가루, 마늘, 생강, 파, 무 등)를 혼합하여 발효시킨 제품을 생산하는 사업을 말한다. 김치류는 주재료에 따라 크게 배추류, 무류 등으로 구분할 수 있으며, 이것을 세분하면 100여 종이 넘는다. 4 국내 김치제조업의 시장규모는 2008년까지 지속적으로 성장하였으나 2009년부터 축소되었다. 다만, 업소용 김치제조업의 경우 학교급식의 수요 증가 등으로 인하여 지속적으로 성장하였다. <표 2> 국내 김치제조업의 시장규모 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144481" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 산업보고서 - 김치산업, 2010. 12. 22., 한국신용평가정보 5 국내 김치제조업 시장에서는 약 620여 개 정도의 김치제조업체가 영업하고 있는 것으로 추정되나, 연간 매출액 5억 원 미만인 김치제조업체가 약 70% 이상에 이를 정도로 영세업체가 많은 실정이다. 6 아래 <표 3>에서 보는 바와 같이 김치제조업체는 원재료의 구매와 관련하여 시장구입, 계약재배, 농가직거래 등의 방법으로 원재료를 구매하여 김치류를 생산하고 있으며, 김치류의 판매 경로를 보면 일반 시중판매(65%), 관ㆍ군납(11%), 단체급식(10%), 수출(5%), 기타(9%) 등으로 구분된다. <표 3> 김치제조업의 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144483" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 산업보고서 - 김치산업, 2010. 12. 22., 한국신용평가정보 2) 대전광역시 지역 학교급식 김치류 시장현황 7 2010년 2월 말 현재 대전광역시 지역(이하 '대전지역’이라 한다)의 289개 초ㆍ중ㆍ고교 및 특수학교(이하 '학교 등’이라 한다)가 모두 학교급식을 실시하고 있으며, 전체 학생 수의 98.6%에 해당하는 247,297명이 학교급식을 제공받고 있다. <표 4> 대전지역 학교급식 현황 (2010. 2. 28. 기준, 단위: 개, 명, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144485" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 대전광역시교육청 8 대전지역 학교급식의 시장규모는 2009년 학교급식 예산<각주>1</각주>기준으로 1,467억 원 정도로 추정된다. 동 학교급식 예산의 63.7%인 934억 원이 식품비로 지출되고, 동 식품비의 7.5%인 70억 원이 김치류 구입비로 지출된다. 9 2010년 2월 말 기준 총 82개 업체<각주>2</각주>가 대전지역에서 학교급식 물품을 납품하고 있으며, 이 중 김치류 납품업체는 7개이다. 김치류 납품업체 4개는 김치 생산 공장을 직접 소유하고 있는 업체로서 제조ㆍ판매를 함께 하고 있으며, 나머지 3개는 대리점의 형태로 운영되고 있는 업체로서 완성된 김치류를 납품받아 판매하고 있다. 3) 학교급식 물품 납품업체 선정과정 10 대전지역 학교급식 물품 납품업체의 선정은, 주로 수의계약을 통하여 이루어졌으나 2008년 4월 이후부터 조달청 나라장터(G2B)에 의한 전자입찰을 통하여 이루어지고 있다. 11 납품업체의 선정과정은 크게 두 단계로 나눌 수 있는데 첫째, 학교 등은 매년 4～5월경 학교급식 물품 납품업체 모집공고 등을 하고, 납품업체 평가를 위하여 학교급식 소위원회를 구성하게 된다. 이 위원회는 서류심사와 현장평가를 통하여 2개 이상의 희망업체<각주>3</각주>를 학교급식 물품 납품 입찰참가 가능업체(이하 '입찰 가능업체’라 한다)로 선정하고, 선정된 업체는 향후 1년 간 해당 학교의 급식물품 납품입찰에 참가할 자격을 부여받는다. 12 둘째, 학교 등은 입찰 가능업체를 대상으로 조달청 나라장터를 이용하여 매월 말 입찰을 실시하고, 이를 통하여 최종적으로 납품업체로 선정된 김치제조업체는 학교 등과 계약을 체결한 후 해당 월에 김치류를 납품하게 된다. <표 5> 학교급식 물품 납품업체 선정과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144487" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144489" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 이 사건 관련 입찰개요 13 이 사건 입찰은, 대전지역 학교 등이 매월 조달청 나라장터를 이용하여 개별적으로 공고한 입찰로서, 기초금액<각주>4</각주>대비 90% 이상 투찰한 김치제조업체 중 최저가격을 제시한 김치제조업체를 계약상대자로 결정하게 된다. 14 학교 등이 매월 수백만 원 정도의 소액 입찰을 실시하기 때문에 피심인들이 다수 건의 입찰에 참가하였음에도 낙찰금액은 상대적으로 소액이다. <표 6> 피심인들의 입찰참가 내역 (단위: 개, 건, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144491" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 15 대성의 최명호 대표이사<각주>5</각주>는 2008. 6. 12 대전시 서구 둔산동 소재 앤커피숍에서 맛생의 정동옥 대표이사 및 정동분 이사와 모임을 갖고 피심인들만이 입찰 가능업체로 선정된 학교급식 물품 납품입찰과 관련하여 협의하였다. 16 위 협의를 통하여 피심인들은 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 협의하여 격월로 각각 낙찰 받기로 합의하였다(이하 '이 사건 합의’라 한다). 이는 피심인들의 진술 등을 통하여 확인된다.<각주>6</각주>2) 실행 17 대성의 최명호 대표이사와 맛생의 정동옥 대표이사는, 각각 피심인들의 입찰담당자인 대성의 송정헌 차장과 맛생의 이순심 과장에게 이 사건 합의의 실행을 위한 구체적인 내용을 정하도록 하였다. 피심인들의 입찰담당자는, 학교 등이 2008년 6월부터 2010년 10월까지 학교급식 김치류 납품업체 선정 입찰 공고를 하면, 서로 전화통화를 하여 낙찰예정자 및 투찰가격에 대하여 합의하였다. 18 피심인들은 '김치 배송차량의 이동경로, 급식학교별 업체선호도, 전달 낙찰 받은 업체’ 등을 고려하여 낙찰예정자를 결정하였다. 19 해당 월에 낙찰 받기로 한 피심인은 당해 입찰 건의 기초금액 대비 98% 정도의 금액으로 투찰하였고, 낙찰 받지 않기로 한 피심인(이하 '들러리’라 한다)은 기초금액 대비 99% 이상의 금액으로 투찰하였으며, 피심인들의 입찰참가 상세내역은 <별지>와 같다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ 협정ㆍ 결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ~ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. 산업합리화 2. 연구ㆍ기술개발 3. 불황의 극복 4. 산업구조의 조정 5. 거래조건의 합리화 6. 중소기업의 경쟁력 향상 ③～⑥ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 다른 사업자와 공동으로 법 제19조 제1항 각 호의 1의 행위를 할 것을 내용으로 하는 합의를 하고, ②이러한 합의가 “부당하게 경쟁을 제한”하여야 한다. 21 법 제19조 제1항의 합의란 “의사의 합치”를 말하는 것으로 '의사’란 합의 참가 사업자들이 자신들의 공동이익 증진을 위하여 가격인상 등 자신들의 행위를 일정하게 조정하겠다는 의식적 관념을 말하고, '합치’란 참가 사업자들이 동일한 내용의 의사를 형성하였다는 사실을 서로 인식하는 것을 말한다고 할 것이다. 한편 합의의 실행여부 또는 합의내용과 실행내용의 일치여부는 법 제19조 제1항의 합의 성립에 영향을 미치지 못한다고 할 것이다.<각주>8</각주>22 또한 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>23 한편 법 제19조 제1항 제1호에서 말하는 “가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위”라 함은 반드시 거래가 이루어지는 최종가격 자체일 것을 요하지 않으며 그와 같이 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종 가격은 물론 “평균가격, 표준가격, 기준가격 및 최고ㆍ최저가격” 등 명칭여하를 불문한다.<각주>10</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 합의의 해당 여부 24 위 2. 가. 행위사실에 보는 바와 같이 피심인들은, 자신들만이 입찰참가 할 수 있는 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하였는바 이와 같은 사실은 피심인들의 진술 등을 통하여 인정된다. 나) 경쟁제한성 여부 25 위 2. 다. 1)의 위법성 성립요건에 비추어 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 합의하여 기초금액 대비 98% 정도로 낙찰 받은 행위는 경쟁제한 효과를 발생시키는 것이 명백하므로 해당 입찰시장에서의 경쟁을 제한한 것으로 인정된다. 3) 소결 26 위와 같이 살펴본 바 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰에 있어 낙찰자 등을 결정하는 행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인들은 자신들만이 참가할 수 있는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의한 점 등을 감안할 때 이 사건 합의를 통하여 해당 입찰시장에서 경쟁을 감소시키는 효과가 크다고 인정되므로 향후에 법위반이 재발되지 아니하도록 하기 위하여 법 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제61조, '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(개정 2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)<각주>11</각주>의 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 관련매출액 28 피심인들이 이 사건 합의에 따라 <별지>와 같이 투찰하여 계약한 금액 3,395,182천 원(1,699,715천원+1,695,467천원)과 낙찰되지 아니한 경우에 해당하는 예정가격 142,160천 원을 합한 3,537,343천 원을 관련매출액으로 한다.<각주>12</각주><표 7> 관련매출액 (단위: 건, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144493" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 기본과징금의 산정 29 피심인들의 행위가 이 사건 입찰에서 경쟁제한 효과만 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대가 거의 없는 경우인 점을 고려하면 부과기준율은 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 7%～10%의 범위 내에서 정하되, 피심인들의 이 사건 입찰 계약금액이 건별로 수백만 원 이하로 부당이득의 취득 규모가 크지 않은 점 등을 감안하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 30 다만, 들러리 건, 유찰 건의 경우 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 2)의 규정을 적용하여 기본과징금의 2분의 1을 감액한다. <표 8> 기본과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144495" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 의무적 조정과징금의 산정 31 피심인들에게는 신고접수일(2010. 8. 16.)로부터 과거 3년간(2007. 8. 16.부터 2010. 8. 15.까지) 법위반 사실이 없는 등 '위반행위의 횟수, 위반행위의 기간 및 부당이득’에 의한 의무적 조정과징금 가중사유에 해당사항이 없으므로 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금으로 산정한다. 4) 임의적 조정과징금의 산정 32 대성은 조사단계부터 공정거래위원회의 심의가 끝날 때까지 위반행위의 사실을 부인하지 아니하였고, 이 사건 입찰 관련 자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 의무적 조정과징금의 20%를 감경하고, 사건심사 착수보고가 이루어진 후 위반행위를 자진시정한 점을 감안하여 의무적 조정과징금의 10%를 추가 감경한다. <표 9> 임의적 조정과징금 (단위: %, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144473" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 5) 부과과징금의 결정 33 피심인들의 현실적 부담능력, 김치제조업 시장의 침체 등 어려운 시장여건 등을 종합적으로 고려하여 임의적 조정과징금을 50% 감액한다. 34 이에 따른 부과과징금<각주>13</각주>은 맛생은 91,000,000원, 대성은 64,000,000원으로 산정한다. 4. 자진신고 등에 따른 감경 가. 적용법령 35 맛생은, 공정거래위원회가 2010. 11. 16. 이 사건 합의에 대한 현장조사를 시작한 후, 2010. 11. 17. 이 사건 합의에 대하여 1순위로 감면신청을 하였는바, 감면신청 당시에 시행중이던 법<각주>14</각주>제22조의2 제1항, 법 시행령 제35조 제1항, '부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시’(2009. 8. 20. 공정거래위원회고시 제2009-46호로 개정된 것)를 적용하여 감면여부 등을 판단한다. 나. 감면요건 충족여부 36 맛생은 공정거래위원회가 2010. 11. 16. 이 사건 합의에 대한 현장조사를 시작한 후 첫 번째로 감면신청한 자이고, 또한 아래에서 보는 바와 같이 법 시행령 제35조 제1항 제2호의 감면요건을 충족한다. 37 첫째, 맛생은 공정거래위원회가 현장조사를 통하여 이 사건 합의를 입증하는데 필요한 증거를 충분히 확보하지는 못한 상태에서 조사에 협조한 점이 인정되고,<각주>15</각주>둘째, 맛생이 제공한 증거가 이 사건 합의를 입증하는데 필요한 증거인 점과 최초로 감면신청한 점이 인정되며,<각주>16</각주>셋째, 감면신청 이후 조사종료 시까지 이 사건 합의에 참여했던 담당직원들이 모든 내용을 성실히 진술하였고 이 사건 합의에 대한 조사에 적극적으로 협조한 점이 인정되며,<각주>17</각주>넷째, 2010. 11. 25. 맛생은 이 사건 합의를 중단하겠다는 서약서를 공정거래위원회에 제출한 사실 등을 고려할 때 이 사건 합의를 중단한 점이 인정되며,<각주>18</각주>다섯째, 맛생은 이 사건 합의에 참여하도록 강요하거나 이를 중단하지 못하도록 강요한 사실은 없다는 점이 인정된다.