(주)선도소프트의 시장지배적지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인은 지리정보시스템(GIS:Geographic Information System)<각주>1</각주>관련 소프트웨어의 개발, 판매, 솔루션 구축, 전문컨설팅 등의 사업을 영위하고 있는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 피심인의 일반현황은 <표-1>과 같다. <표-1> 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732613" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2008.12.31.기준, 단위 : 백만 원, 명) * 출처 : 피심인 제출 자료 다. 시장구조 및 실태 1) 국내 지리정보시스템(GIS) 시장 현황 국내의 지리정보시스템 산업은 1980년대 후반부터 서서히 시작되었다. 초기에는 정부 주도하에 공공부문에 대한 기술개발이 우선적으로 이루어졌으나, 1990년대 중반부터 국가GIS 사업이 본격적으로 추진되면서 많은 민간 기업이 GIS분야에 관심을 갖기 시작했다. 현재에는 인터넷 기반 GIS 산업을 포함하여 응용시스템 및 소프트웨어 기술개발, 지리공간정보 판매 및 서비스제공 등의 주축 분야를 중심으로 그 사업 영역이 확장되고 있다. 국내 GIS 시장은 매년 증가하는 추세로, 시장 규모는 2007년 기준 약 1조 7천억원으로 추정된다. GIS 산업은 주로 행정기관의 용역 발주에 의존하고 있다. 시설물관리와 토지정보관리에 대한 활용도가 상대적으로 매우 높으며, 이를 제외한 기타 분야에서는 활용이 상대적으로 부족한 실정이다. GIS산업에서 사업영역별로 시장을 구분하면 GIS소프트웨어 시장, 시스템통합(SI) 시장, GIS솔루션 개발 시장, 데이터 생산 및 맵서비스 시장, 비즈니스 GIS 시장으로 나눌 수 있으며, GIS업계 대부분의 회사들은 GIS솔루션 개발에 참여하고 있다. GIS솔루션 개발사업은 필수적으로 GIS소프트웨어가 기반이 되어야 하며 이러한 특성상 해당 GIS업체들은 어느 회사의 소프트웨어를 채택하느냐에 따라 협력관계 또는 경쟁관계가 된다. GIS시장에 진입하기 위해서는 GIS핵심 소프트웨어, GIS인력, GIS데이터, 하드웨어의 확보가 필요한데, 경쟁력 있는 GIS핵심 소프트웨어를 보유하는 것은 매우 어렵다. 세계적으로 경쟁력 있는 GIS엔진이 많지 않을 뿐 아니라, 자체 개발하려면 장기적으로 많은 비용, 인력, 마케팅이 필요하기 때문이다. 전세계 GIS소프트웨어 시장은 에스리(이하 “ESRI”라 한다)사가 약 37%, 인터그래프(이하 “Intergraph”라 한다)사가 약 15%의 점유율을 차지하고 나머지 중소회사들이 각각 8% 미만의 점유율을 차지하고 있다. 국내 GIS소프트웨어 시장은 ESRI사의 소프트웨어 독점판매권을 가지고 있는 피심인이 약 50%를 점유하고 있다. 2) 군사지리정보시스템(MGIS:Military Geographic Information System) 시장 현황 MGIS 사업은 미국에서 제공하는 최신 GIS 포맷을 활용하여 한국군에 필요한 군사 관련 GIS 데이터를 생산하기 위한 체계 구축사업으로 사용자 교육, 컨설팅, 시험제작, 기술지원 등이 포함된 중장기 사업이다. 미국의 내셔널지오그래픽에이전시(NGA:National Geographic Agency)에서 세계 1, 2위의 GIS 업체인 미국의 ESRI사와 Intergraph사의 소프트웨어를 채택하여 전세계 관심지역 군사지도를 생산하고 군에 제공하고 있다. 이에 따라 미군에서 GIS 데이터를 받아서 사용하고 있는 국방부도 ESRI사의 소프트웨어와 호환이 가능한 MGIS를 구축하고 있다. 3) '해공도 제작 시스템 구매입찰’ 관련 시장 현황 국방부는 MGIS 사업의 일환으로 2008. 5. 28. '해공도 제작 시스템 구매입찰’ 공고를 하였다. 본 입찰은 해공도 제작 시스템에 필요한 소프트웨어와 하드웨어 및 이에 부수된 소프트웨어 사용방법 교육, 지원 등이 포함된 구매계약으로 세부 입찰 공고 내역은 <표-2>와 같다. <표-2> 입찰공고 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732615" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 한편 입찰공고상의 세부규격요건을 충족시키기 위해서는 ESRI사 및 Intergraph사의 소프트웨어가 포함되어야 한다. ESRI사의 소프트웨어는 국내에서 피심인 (주)선도소프트가 독점판매권을 소유하고 있고, Intergraph사의 제품은 한국아이엠유가 국내 독점판매권을 가지고 있다. 따라서 국내에서 ESRI사의 소프트웨어를 구입하기 위하여는 <표-3>에서 보는 바와 같이 국내 독점 판매권이 부여되어 있는 피심인으로부터 구입하여야 한다. <표-3> ESRI사, 한국 ESRI사, 피심인의 업무영역 및 관계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732617" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 출처 : 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성판단 가. 행위사실 1) 국방부는 2008. 5. 28. '해공도 제작 시스템 구매입찰’(이하 “이 사건 입찰”이라 한다) 공고를 하였다. 2) 이 사건 입찰에 이마린로직스(주)(이하 “이마린로직스”라 한다), 피심인, 한국아이엠유 등 3개 회사가 참가하여 <표-4>와 같이 최저가를 제시한 이마린로직스가 2008. 6. 12. 최종 낙찰되고, 피심인은 2순위로 낙찰에 실패하였다. <표-4> 입찰 결과 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732619" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원, %) 3) 이마린로직스는 국방부와 이 사건 입찰 물품을 2008. 7. 16. 까지 납품하기로 하는 것을 내용으로 하는 '물품구매계약’(이하 “이 사건 계약”이라 한다.)을 2008. 6. 16. 체결하였다. 4) 한국ESRI의 직원은 2008. 6. 13. ESRI 본사에 이마린로직스가 소프트웨어의 구입을 요청하면 자신에게 즉시 알려달라고 요청하는 내용의 이메일을 발송하였다. 5) 이마린로직스는 2008. 6. 19. 부터 2008. 6. 29. 까지 국외의 ESRI 제품 공급회사를 통해 제품을 공급받으려고 하였으나, 위 공급사들은 ESRI사의 제품은 해당지역의 공급업체, 즉 피심인으로부터 구입하여야 한다는 이유로 이마린로직스의 구매요청을 거부하였다. 6) 이마린로직스는 2008. 6. 17. 부터 2008. 6. 26. 까지 수차례의 면담을 통해 피심인에게 ESRI사의 소프트웨어 공급을 요청하였으나, 피심인은 공급가격 여하에 관계없이 합리적인 이유를 제시하지 않은 채 내부방침이라는 이유로 소프트웨어 공급을 거절하였다. 7) 이마린로직스는 ESRI사 소프트웨어를 국방부에 납품할 수 없어 이 사건 계약을 이행할 수 없게 되자, 2008. 7. 1. 국방부에 계약해지 통보를 하였다. 8) 국방부는 2008. 7. 15. 재입찰을 실시하여 <표-5>와 같이 피심인이 낙찰자로 선정되었다. <표-5> 재입찰 결과 내역 (단위 : 천 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120732621" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 9) 국방부는 2009. 2. 17. 이마린로직스가 정당한 사유없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따라 4개월간 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자제재처분을 하였다. 나. 관련 법규정 법 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지) ①시장지배적사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위(이하 “남용행위”라 한다)를 하여서는 아니된다. 1. ~ 2. (생략) 3. 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위 4. ~ 5. (생략) ② 남용행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정할 수 있다. 법 시행령 제5조(남용행위의 유형 또는 기준) ③법 제3조의2(시장지배적지위의 남용금지) 제1항 제3호의 규정에 의한 다른 사업자의 사업활동에 대한 부당한 방해는 직접 또는 간접으로 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 함으로써 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하는 경우로 한다. 1. ~ 3. (생략) 4. 제1호 내지 제3호외의 부당한 방법으로 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하는 행위로서 공정거래위원회가 고시하는 행위 시장지배적지위남용행위 심사기준(개정 2002.5.16 공정거래위원회 고시 제2002-6호) Ⅳ. 시장지배적지위 남용행위의 세부 유형 및 기준 3. 다른 사업자의 사업활동에 대한 부당한 방해행위(법 제3조의2제1항제3호) 직접 또는 간접적으로 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 함으로써 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하는 경우(영 제5조제3항) 가. ~ 다. (생략) 라. 이외에 다음과 같은 행위로서 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하는 행위(영 제5조제3항제4호) (1) 부당하게 특정사업자에 대하여 거래를 거절하거나 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현저히 제한하는 행위 (2) ~ (6) (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 법 제3조의2 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제5조 제3항 제4호 규정의 시장지배적지위의 남용행위에 해당되기 위해서는 ①사업자가 관련 시장에서 시장지배적지위를 가지고 있어야 하고, ②시장지배적지위를 가진 사업자가 부당하게 특정사업자에 대하여 거래를 거절하거나 거래하는 상품 또는 용역의 수량이나 내용을 현저히 제한하는 행위를 하여야 하고, ③이러한 행위가 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하는 경우에 해당되어야 한다. 2) 위법요건에 해당되는 지 여부 가) 시장지배적사업자인지 여부 (1) 관련시장의 획정 관련시장의 범위는 거래대상 상품의 특성, 거래지역, 거래단계, 거래상대방, 거래대상 상품의 수요ㆍ공급 대체성 등에 따라 구분된다. 이 사건 입찰의 발주처가 ESRI사의 소프트웨어를 세부규격요건에 사실상 반영한 결과, ESRI사 소프트웨어 없이는 이 사건 계약을 이행하는 것은 불가능하므로 상품시장은 ESRI사 소프트웨어 시장으로 획정한다. 또한 ESRI사 소프트웨어는 피심인이 국내 독점판매권을 가지고 있어 피심인을 통하지 않고는 ESRI사 소프트웨어를 공급받을 수 없으므로 본 건 지리적 시장은 국내시장으로 획정한다. (2) 시장지배적지위 인정 피심인은 ESRI사로부터 소프트웨어를 독점적으로 수입하여 국내에 공급하고 있으므로 피심인은 국내 ESRI사 소프트웨어 시장의 100%를 점유한 시장지배적사업자에 해당한다. 나) 부당한 거래거절인지 여부 거래거절행위의 외형이 존재함은 위 행위사실 2. 가. 에서 본 바와 같고, 거래거절 행위의 부당성은 다음과 같은 점에서 인정된다. 첫째, 이 사건 계약의 이행을 위해서는 피심인이 한국 내 독점 판매권을 가지고 있는 ESRI사의 소프트웨어가 필수적으로 요구되는 점, 피심인으로부터 상기 소프트웨어를 공급받지 않고는 동 계약을 이행하기 어렵고 종국에 가서는 계약 불이행을 이유로 국방부로부터 계약해지 및 부정당업체 제재 처분을 받을 수 밖에 없는 점을 볼 때, 동 소프트웨어는 이마린로직스의 사업영위에 있어 필수적인 제품이다. 둘째, 피심인은 ESRI사의 소프트웨어가 요구되는 공공기관의 입찰시장에서 독점사업자의 지위에 있다고 볼 수 있으며, 이마린로직스로서는 피심인이 거래를 거절할 경우, 대체거래선을 찾는 것이 불가능하다. 셋째, 피심인은 이 사건 계약이 해지된 이후 재실시된 입찰에서 입찰에 다시 참여하여 낙찰된 점을 볼 때, 피심인은 경쟁사업자인 신고인을 배제하고 자신이 낙찰자로 선정되기 위한 의도, 즉 ESRI사 소프트웨어 시장에서 시장지배적 사업자인 피심인이 자신의 경쟁사업자를 배제하여 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도ㆍ목적으로 거래거절이 행해졌고, 그 결과 ESRI사 소프트웨어가 요구되는 입찰에서의 경쟁을 실질적으로 제한하였다고 인정된다. 피심인의 거래거절행위로 인해 재실시된 입찰에서 피심인은 기존 입찰에서 이마린로직스의 낙찰 가격(1,139,800천 원)보다 높은 가격(1,249,000천 원)으로 투찰하여 계약함으로써 그 차액만큼의 국가 예산이 더 소요되는 사회적 비용이 발생하는 등의 폐해가 나타났다. 넷째, 피심인은 소프트웨어를 공급하지 않은 사유로 이마린로직스가 피심인의 협력업체로 등록되어 있지 않은 점, 이마린로직스가 이 사건 입찰 관련 사업을 진행하기에는 규모가 영세한 점 등을 들고 있으나, 피심인이 비협력업체 또는 이마린로직스와 비슷하거나 더 작은 규모의 사업자에게도 소프트웨어를 공급한 사례가 있는 점, 이 건 입찰 관련 사업수행능력과 소프트웨어 판매와는 별개의 사안인 점, 위 행위사실 가. 6)에서 적시한 바와 같이 내부사정이라는 이유만으로 공급을 거절한 점 등을 감안하면 피심인의 거래거절에 합리적인 사유가 있다고 볼 수 없다. 다섯째, 피심인과 이마린로직스는 이 사건 입찰과 관련하여 경쟁사업자 관계에 있는바, 이마린로직스가 입찰 이전에 피심인에게 미리 ESRI사 소프트웨어를 공급해 줄 수 있는지 여부를 문의하는 것이 사실상 불가능하고, 최저가격으로 투찰한 사업자가 낙찰자로 선정되는 입찰에서 입찰참가자들이 사전에 소프트웨어에 대한 가격 등을 협의하는 것 자체가 담합의 소지로 여겨질 수 있는 점을 볼 때, 이마린로직스가 입찰 참가 이전에 소프트웨어 공급과 관련하여 피심인과 공급가능 여부 및 공급가격 수준을 협의하는 것은 사실상 불가능한 것으로 판단되므로, 낙찰자로 선정된 이후에 피심인에게 소프트웨어의 공급을 요청한 것이 정상적인 거래관행에 벗어났다고 보기 어렵다. 한편, 피심인이 ESRI사 소프트웨어의 독점판매권을 가지고 있는바, ESRI사 소프트웨어가 포함되는 구매 입찰에서 피심인이 타사업자의 ESRI사 소프트웨어 공급요청에 대하여 합리적인 이유없이 공급을 거절한다면, 결과적으로 ESRI사 소프트웨어가 포함되는 입찰계약에서는 피심인만이 낙찰자가 되는 경쟁제한적인 결과가 초래될 우려가 있다. 또한, 피심인이 ESRI사 소프트웨어 독점판매권을 소유함으로써 누리는 이익은 동 소프트웨어를 판매하면서 얻게 되는 판매마진에 있다고 할 것이지, ESRI사 소프트웨어가 포함된 구매입찰에서 입찰계약의 독점을 의미한다고도 볼 수 없다. 다) 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하였는지 여부 피심인의 거래거절행위로 인하여 이마린로직스는 이 사건 계약을 이행하지 못하게 되었고, 이로 인해 계약보증금 손실 및 국방부로부터 부정당업자 제재 처분을 받은 점, 이 사건 입찰규모가 약 13억 원이고 이마린로직스의 2008년도 매출액이 약 22억 원이라는 점을 감안하면, 피심인의 거래거절로 인하여 이마린로직스의 사업활동이 현저히 곤란하게 되었다고 판단된다. 3) 소결 위의 사실을 종합하여 볼 때 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조의2 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제5조 제3항 제4호, 시장지배적지위남용행위의 심사기준 Ⅳ. 3. 라. (1)에 해당한다. 3. 피심인의 수락내용 피심인이 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결 론 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 제3조의2 제1항 제3호에 해당하므로 법 제5조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.