(주)엘지하우시스와 (주)코스모앤컴퍼니의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 엘지하우시스와 주식회사 코스모앤컴퍼니는 각각 플라스틱 창호 제조업을, 상품 종합 도매업을 영위하는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당한다.<각주>1</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반 현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693239" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE 자료 참조 (2018. 12. 31. 기준) 나. 시장 구조 및 실태 1) 창호 시장 상황 및 거래구조 3 국내 창호시장의 주요 사업자로는 엘지하우시스, 주식회사 ○○○, 주식회사 △△△, □□□ 등이 있다. 창호 시장은 크게 '시판 시장’과 '특판 시장’으로 분류할 수 있다. '시판 시장’은 대리점 등을 통해 개별 건축업자 또는 소비자에게 제품을 판매하는 B2C 시장<각주>2</각주>으로 주로 주택의 개보수와 소형주택 공사와 관련된 시장이다. 4 한편, '특판 시장’은 건설사 등을 상대로 하는 B2B 시장으로 아파트 등 공동주택 공사와 관련된 시장이다. '특판 시장’은 고객 유형에 따라 ① 건설사와의 직접 거래와 ② 재건축ㆍ재개발 조합과의 직접 거래로 분류될 수 있다. 5 이 중 재건축ㆍ재개발 조합과의 직접 거래의 경우, 먼저 재건축ㆍ재개발 조합원들이 시공하고자 하는 창호브랜드를 특정하면, 이후 그 조합은 해당 브랜드 제품을 공급하는 사업자, 예컨대 창호 제조업체 또는 대리점 등을 대상으로 입찰을 진행하게 된다. 2) 엘지하우시스 본사와 대리점 간 관계 6 엘지하우시스 본사와 대리점은 별개의 독립된 영업 주체로서 재건축ㆍ재개발 조합을 대상으로 각자 독자적으로 영업을 펼치고 있다. 7 재건축ㆍ재개발 조합이 엘지하우시스 제품을 취급하는 업체만으로 입찰자격을 제한할 경우, 엘지하우시스 본사와 대리점들은 해당 조합이 정한 입찰참가자격의 충족 여부, 낙찰가능성 등을 고려하여 입찰 참가 여부를 결정한다. 다만 다른 조건에 큰 차이가 없다면 일반적으로는 입찰가격이 낙찰자 결정의 중요한 기준이 된다. 다. 이 사건 입찰현황 8 이 사건 입찰은 흑석3 재정비촉진구역 주택재개발정비사업조합<각주>3</각주>이 정비구역상 공동주택 26개동 합계 1,772세대 및 상가 24호를 건축함에 있어 그 창호를 시공하는 업체 선정을 위해 발주한 것으로서, 그 입찰방식은 최저가 제한경쟁입찰<각주>4</각주>이었다. 구체적인 입찰 일정은 ① 2018. 1. 5. 입찰공고, ② 2018. 1. 9. 현장설명회, ③ 2018. 1. 15. 평형별 견적단가 제출, ④ 2018. 1. 31. 입찰가격 상세내역 제출, ⑤ 2018. 2. 6. 낙찰자 선정 등의 순으로 진행되었다. 9 이 사건 입찰에는 피심인 2개 사업자만 참가하였으며 그 중 더 낮은 가격으로 투찰한 엘지하우시스(투찰가격: 약 125억 원)가 낙찰자로 선정되었다. <표2> 이 사건 입찰 결과(2018. 2. 6.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693241" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가세 제외) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 10 피심인들은 흑석 3구역 조합이 2018. 1. 5. 공고한 이 사건 입찰에서 사전에 엘지하우시스를 낙찰예정자로 합의하고 실제 이 합의를 실행한 사실이 인정된다. 2) 구체적 행위사실 가) 낙찰자 합의 11 2018. 1. 초순 경 엘지하우시스 김△△ 책임은 이 사건 입찰을 낙찰받기 위해 코스모앤컴퍼니 서○○ 과장에게 유선으로 연락하여 들러리 요청을 하였다. 이에 서○○ 과장은 같은 팀 이△△ 팀장에게 그 통화 내용을 보고하였고, 이△△ 팀장으로부터 협조해 주라는 지시를 받은 후, 엘지하우시스 김△△ 책임의 들러리 요청을 수락하였다. 나) 합의 실행 12 코스모앤컴퍼니 서○○ 과장은 엘지하우시스 김△△ 책임이 제공한 평균단가를 참고하여 2018. 1. 12. 평형별 견적단가를 흑석 3구역 조합에 제출하였고, 엘지하우시스 김△△ 책임도 입찰마감일인 2018. 1. 15. 평형별 견적단가를 제출하였다. 13 이후 흑석 3구역 조합의 총무이사가 2018. 1. 29. 엘지하우시스 김△△ 책임에게 이미 제출한 평형별 견적단가의 상세내역을 요청하였고, 김△△ 책임은 2018. 1. 30. 오전 조합에 직접 방문하여 그 상세내역(총액: 12,500,395천 원)을 제출하였다. 같은 날 코스모앤컴퍼니가 상세내역을 제출하지 않았다는 상황을 청취하게 된 김△△ 책임은 아래 <그림1>과 같이 2018. 1. 31. 오전 코스모앤컴퍼니 서○○ 과장에게 전자우편으로 엘지하우시스의 상세내역을 송부하였다. <그림1> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693243" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 김△△ 책임이 서○○ 과장에게 보낸 전자우편 (소갑 제1-3호증) 14 코스모앤컴퍼니 서○○ 과장은 송부 받은 상세내역을 바탕으로 엘지하우시스의 각 세부단가에 101,000원 등을 더하여 산출한 코스모앤컴퍼니의 상세내역을 작성하여 아래 <그림2>, <그림3>과 같이 2018. 1. 31. 오후 회사 동료인 강○○ 대리에게 송부하였다. <그림2> 서○○ 과장이 강○○ 대리에게 보낸 전자우편 (소갑 제1-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693245" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <그림3> 서○○ 과장이 강○○ 대리에게 보낸 상세내역 (소갑 제1-4호증)<각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693235" alt="이유 5번째 이미지" ></img>15 강○○ 대리는 2018. 1. 31. 오후 송부 받은 상세내역을 수정 및 편집하여 코스모앤컴퍼니의 상세내역(총액: 13,495,849천 원)을 흑석 3구역 조합에 제출한 후, 엘지하우시스 김△△ 책임에게 휴대전화로 아래 <그림4>와 같이 그 제출 사실을 알렸다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693237" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <그림4> 김△△ 책임의 휴대전화 문자 내용 발췌 (소갑 제1-7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693247" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 다) 실행 결과 16 흑석 3구역 조합은 2018. 2. 6. 조합 총회를 통해 최저가격을 제시한 엘지하우시스를 시스템창호 시공사업자로 선정하였고, 2018. 2. 8. 엘지하우시스와 발코니 시스템창호 공사계약을 체결하였다. 3) 근거 17 이와 같은 사실은 코스모앤컴퍼니 입찰견적서 및 입찰참여 확인서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>6</각주>), 엘지하우시스 입찰견적서(소갑 제 1-2호증), 엘지하우시스 김△△ 책임이 코스모앤컴퍼니 서○○ 과장에게 보낸 전자우편(견적서포함)(소갑 제1-3호증), 코스모앤컴퍼니 서○○ 과장이 강○○ 대리에게 보낸 전자우편(견적서포함)(소갑 제1-4호증), 코스모앤컴퍼니 견적서 상세내역(소갑 제1-5호증), 엘지하우시스 견적서 상세내역(소갑 제 1-6호증), 코스모앤컴퍼니 강○○ 대리가 엘지하우시스 김△△ 책임에게 보낸 문자메시지(소갑 제1-7호증), 김△△ 진술조서(소갑 제2-1호증 및 제2-5호증), 서○○ 진술조서(소갑 제2-2호증 및 제2-4호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’) (시행 2017. 10. 31. 법률 제15014호) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (시행 2017. 12. 12. 대통령령 제28471호) 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>8</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 2. 가.에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 대하여 엘지하우시스를 낙찰예정자로 미리 정하고, 엘지하우시스가 코스모앤컴퍼니에 들러리 참여를 요청하고 전자메일을 통해 평형별 견적단가 등을 알려주어 그 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 행위는 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 27 특히 피심인들의 공동행위는 낙찰예정자인 엘지하우시스가 실질적인 경쟁 없이 입찰에 참여하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써, 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰의 취지를 무력화시켰다. 나아가 이러한 공동행위는 엘지하우시스가 안정적으로 높게 투찰하여 비교적 높은 금액으로 낙찰 받는 결과를 초래하였다. 28 3) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>11</각주>에 따라 과징금을 부과한다.