(주)여주도시개발의 부당한 광고행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 부동산 개발 및 공급업을 영위하는 자로서 표시ㆍ광고의 공정화에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제3호의 규정에 의한 사업자에 해당되며, 이 사건 토지 분양물의 광고비용을 부담하는 등 광고 주체에 해당되므로 이 사건 광고에 책임이 있는 자이다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위 : 백만 원, 명, 2010. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725315" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 전원주택의 개요 3 전원주택이란 일반적으로 도심을 벗어나 자연환경이 풍부한 지역에 건설되는 저밀, 저층의 도시근교주택을 지칭하며, 크게 수요자가 상시 거주 목적으로 구입하는 생활주택과 주말거주용으로 마련하는 보조주택으로 구분된다. 2) 전원주택 시장동향 4 전원주택시장은 1994년 국토이용관리법 개정과 1999년 토지거래허가제 폐지로 준농림 임야 및 농지 취득이 보다 용이해짐에 따라 활성화되는 계기가 되었으며, 최근 주5일제 근무로 인한 여가시간의 증가, 탈도시 분위기가 확산되면서 전원주택에 대한 수요가 급속히 늘어나고 있다. 5 이에 따라 수요자들이 경제적인 여유에 맞게 전원주택을 구매하거나 토지를 구매하여 직접 건축에 참여하는 분위기가 확산되어, 전원주택을 건축하여 공급하는 전원주택시장과 소규모의 부동산공급업자들을 중심으로 대지나 단지형태로 개발해 놓은 택지를 거래하거나, 부동산중개사업자를 통해 형질변경을 요하는 농지나 임야를 거래하는 전원주택지 시장이 형성되고 있다. 6 전원주택지의 경우 최근 전원주택의 용도가 생활주택으로 전환되면서 교통ㆍ교육ㆍ유통 등 도시기반시설이 구비되어 있는 곳으로서 주로 경기, 강원도 일원을 중심으로 분양이 활발하게 이루어지고 있다. 7 한편, 전원주택지 시장에서 가장 활발히 거래되는 토지는 용도<각주>1</각주>별로 볼 때 전원주택이나 근린생활시설 등을 건축할 수 있는 관리지역이며, 농림지역의 경우 농가주택<각주>2</각주>의 범위 내에서 건축을 할 수 있으므로 전원주택 건축이 원칙적으로 불가능하지만 농가주택과 전원주택의 경계가 모호하고, 이를 규제할 수 있는 기준이 명확하지 않아 농가주택을 활용하거나 혹은 이를 가장하여 전원주택을 건설하는 경우도 있는 것으로 알려져 있다. 8 이에 따라 일부 토지공급사업자들이 개발행위 허가 없이는 주택건축이 되지 않는 농림지역의 토지를 사들여 관할 관청으로부터 토지분할 및 형질 변경 허가를 받지 않은 상황에서 단일 번지의 토지를 수십 수백필지로 가분할<각주>3</각주>하여 분양한 후, 전원주택 건축을 위한 인ㆍ허가 약속을 지키지 않은 채 시간을 지연시키거나 부도를 내는 등 소비자 피해가 발생하는 경우도 많아지고 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 9 피심인은 2010. 10. 2. ~ 2010. 12. 4. 기간 동안 4개 중앙일간지를 통하여 이 사건 토지 분양을 위한 광고를 다음 <그림 1>과 같은 내용으로 <표 2>와 같이 게재한 사실이 있다. <그림 1> 피심인이 4개 중앙일간지를 통해 광고한 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725311" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2호증) <표 2> 광고 게재 내용 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725317" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제2호증) 10 이 사건 토지에 대한 피심인의 광고내용을 세부적으로 '전원주택지’, '교통여건’, '제3기 신도시 후보지’로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 1) '전원주택지’관련 광고내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725319" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) '철도 및 고속도로의 완공ㆍ개통시기 등 교통여건’ 관련 광고내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725321" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) '3기 신도시 후보지’ 관련 광고내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725323" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 11 한편, 피심인은 2009년부터 <그림 2>와 같이 대부분 농림지역인 이 사건 토지를 백필지 이상 가분할하여 광고 등을 통해 분양해 왔으며, 2010년 말 기준으로 <표 3>과 같이 총 분양면적의 85%가 분양되었다. <그림 2> 용도지역 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725313" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ※ 피심인 분양토지 : 여주군 산북면 백자리 산6번지, 하품리 산1번지 <표 3> 분양 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725325" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 부동산등기부등본(소갑 제3호증) 및 토지이용규제정보시스템 자료(소갑 제4호증) 나. 관련 법규정 표시ㆍ광고의 공정화에 관한 법률 제3조(부당한 표시ㆍ광고행위의 금지) ① 사업자등은 소비자를 속이거나 소비자로 하여금 잘못 알게 할 우려가 있는 표시ㆍ광고행위로서 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있는 다음 각호의 행위를 하거나 다른 사업자 등으로 하여금 이를 행하게 하여서는 아니 된다. 1. 허위ㆍ과장의 표시ㆍ광고 2. ~ 4. (생략) ② 생략 표시ㆍ광고의 공정화에 관한 법률 시행령 제3조(부당한 표시ㆍ광고의 내용) ① 법 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 허위ㆍ과장의 표시ㆍ광고는 사실과 다르게 표시ㆍ광고하거나 사실을 지나치게 부풀려 표시ㆍ광고하는 것으로 한다. ② ~ ④ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 12 법 제3조 제1항 제1호에서 규정한 허위ㆍ과장의 표시ㆍ광고라 함은 사실과 다르게 광고하거나, 사실을 지나치게 부풀려 표시ㆍ광고하여 소비자를 속이거나 소비자로 하여금 잘못 알게 할 우려가 있는 표시ㆍ광고로서 공정한 거래 질서를 저해할 우려가 있는 표시ㆍ광고를 말한다. 13 따라서 허위ㆍ과장의 표시ㆍ광고행위가 성립하기 위해서는 표시ㆍ광고 내용의 허위ㆍ과장성, 소비자 오인성 및 공정거래 저해성이 인정되어야 한다. 14 광고행위의 허위ㆍ과장 여부는 소비자가 상품을 선택할 때 표시ㆍ광고 내용의 중요도, 표시ㆍ광고내용의 법적ㆍ사실적 실현 가능성, 실현된 정도 및 내용, 광고주체의 의도 등을 고려하여 판단함이 타당하다. 15 한편, 표시ㆍ광고가 소비자를 속이거나 소비자로 하여금 잘못 알게 할 우려가 있는지의 여부는 보통의 주의력을 가진 일반 소비자가 당해 표시ㆍ광고를 받아들이는 전체적ㆍ궁극적 인상을 기준으로 하여 객관적으로 판단한다(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두6965 판결). 16 또한 부당광고행위 해당 여부에 대한 판단은 광고 그 자체로 유발된 소비자 오인성의 우려 여부를 판단하는 것이므로 설사 소비자가 건축현장 방문이나 추후 계약과정에서 확인된 사실 등을 통하여 오인된 인식을 바로잡을 가능성이 있다고 하더라도 광고의 오인성에 영향을 미치는 것은 아니다. (대법원 2001.7.10. 선고 2000두10577 판결) 17 표시ㆍ광고의 공정거래 저해성은 당해 표시ㆍ광고가 소비자들의 구매선택의 고려 요인으로 작용하여 합리적인 소비선택을 방해함으로써 공정거래질서를 저해할 우려가 있는지 여부로 판단한다. 2) 위법성 요건 해당여부 가) '전원주택지’관련 광고 행위 (1) 허위ㆍ과장성 여부 18 이 사건 토지는 주택건축이 불가능한 단일 번지의 임야이기 때문에 피심인이 다수에게 주택지로 분양하기 위해서는 토지분할 및 산지전용 허가기준에 따라 허가권자(여주군)로부터 토지분할허가 및 산지전용허가를 받아야 함에도 이를 받은 사실이 없다. 19 또한, 이 사건 토지 중 80%이상<각주>4</각주>이 임업용보전산지<각주>5</각주>인 농림지역으로서 주택을 건축하기 위해서는 농림어업인에 한해 농가주택 건축을 목적으로 관할 관청으로부터 산지전용허가를 받아야만 가능한 상황이다. 20 실제 이 사건토지에 대한 토지분할 및 산지전용 허가권 등을 갖고 있는 여주군에서도 위와 같은 문제로 인해 피심인이 전원주택지라고 광고한 것이 부당하다고 보아 우리 위원회에 통보한 사실이 있다. 21 따라서 주택건축을 위한 허가관청의 허가 여부가 확정되지 않았고 분양 토지 중 농림어업인에 한해서만 주택건축이 가능한 농림지역이 대부분임에도 불구하고 마치 분양 토지 전부가 일반인(비농림어업인)이 주택을 건축할 수 있는 전원주택지인 것처럼 광고한 피심인의 행위는 허위ㆍ과장성이 인정된다. (2) 소비자오인성 여부 22 통상 토지 분양과 관련하여 분양물의 용도는 국토의 계획 및 이용에 관한 용도지역, 관할 관청의 토지형질변경허가서(산지의 경우 산지전용허가서) 등을 통해 확인이 가능하나 보통의 소비자들은 이를 잘 알지 못하거나 굳이 별도 확인절차를 거치지 않고 사업자가 광고한 내용을 신뢰하고 그대로 받아들이는 것이 일반적일 것이다. 23 특히, 이 사건의 경우 중앙일간지를 통해 전원주택지라는 내용을 대대적으로 광고하면서 분양대상 토지 용도나 법령에 따른 건축제한 내용 등을 별도로 밝히지 않고 있어 보통의 주의력을 가진 소비자들이 이 사건 광고를 접하는 경우 일반인 누구라도 주택건축이 가능한 전원주택지를 분양하는 것으로 오인하거나 오인할 우려가 있다고 판단된다. (3) 공정거래 저해성 여부 24 주5일근무제 정착에 따른 여가시간의 증가, 소득수준의 향상 및 복잡한 도시에서 벗어나 전원생활을 희망하는 사람들의 증가로 인해 토지구매시 전원주택부지로의 활용가능여부는 소비자들의 중요한 고려요소라고 볼 수 있으며 실제 이 사건 토지 분양을 위한 광고에서도 중점 강조된 내용이기도 하다. 25 따라서 피심인의 광고는 소비자들이 구매할 토지를 선택함에 있어 중대한 영향을 끼칠 수 있는 위 요소에 대하여 사실과 다르게 또는 사실을 지나치게 부풀려 표현하는 방법으로 소비자의 합리적인 선택을 방해함으로써 시장에서의 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있는 것으로 인정된다. (4) 피심인 주장에 대한 검토 (가) 피심인 주장내용 26 피심인은 '인접 지번 전원주택단지 전경 사진’, '인접 지번 산지전용 허가증’ 및 '이 사건 토지의 6m진입 도로 관련 토지사용승락서’를 근거로, 이 사건 토지와 유사한 조건을 갖춘 인접 지번에 전원주택단지가 조성되어 있고, 산지전용을 위한 요건인 진입도로가 갖추어져 있어 산지전용허가를 통해 전원주택지로 활용가능하다고 판단하여 광고한 것이라고 주장하고 있다. (나) 검토결과 27 이 사건 토지의 경우 광고당시 전원주택지로 활용하기 위한 토지분할허가 및 산지전용허가를 받은 사실이 없는 점, 6m 진출입도로가 존재한다 하더라도, 백필지 이상 가분할된 상태에서는 진출입 도로를 이용할 수 있는 필지가 제한적이라는 점, 산지전용허가는 산림상태, 토사의 유출ㆍ붕괴 등 재해발생여부, 산지의 형태, 보호할 가치가 있는 산림 해당 여부 등을 고려하여 판단하고 있어 인접지역의 산지전용허가 사례가 있다고 하여 이 사건 토지에 대해 산지전용 허가를 받을 것이라고 단정할 수 없다는 점, 그리고 실제 이 사건 토지의 토지분할 및 산지전용 허가기관인 여주군에서 이 사건을 통보하였다는 점을 고려할 때 피심인의 주장은 인정할 수 없다. (4) 소결 28 피심인의 '전원주택지’관련 광고는 허위ㆍ과장성, 소비자 오인성, 공정거래 저해성 등 위법 광고 요건을 모두 갖춘 것으로 판단되는 바, 법 제3조 제1항 제1호에 규정된 허위ㆍ과장의 광고로 판단된다. 나) '철도 및 고속도로 등 교통여건’ 관련 광고 행위 (1) 허위ㆍ과장성 여부 (가) '성남~여주 간 복선전철은 2011년 개통을 앞두고 있고’ 관련 29 국토해양부 고시 제2010-837호 (2010. 11. 24)에 따르면'성남~여주 간 복선전철 건설사업’의 경우 당초 사업시행기간이 2008. 1. 22. ~ 2010. 12. 31.에서 2008. 1. 22. ~ 2015. 12. 31.로 변경되었다(소갑 제5호증). 30 따라서 피심인이 '성남~여주 간 복선전철 건설사업’의 사업시행기간이 변경 고시되어 완공예정일이 2015. 12. 31.임에도 불구하고 2010. 11. 27., 2010. 12. 4.에도 성남~여주 간 복선전철이 2011년에 완공ㆍ개통되는 것처럼 계속 광고한 행위는 허위ㆍ과장성이 인정된다. (나) '여주를 관통하는 광주~원주 제2영동고속도로는 지난해 착공, 2013년 완공 예정’ 관련 31 국토해양부 고시 제2010-129호(2010. 2. 25)에 따르면 '광주~원주 제2영동고속도로’는 착공일로부터 60개월을 공사기간으로 민간투자사업 실시계획이 승인되었으며(소갑 제6호증), 피심인이 광고한 2010. 10. 2. ~ 2010. 12. 4.의 기간 중에는 착공일자나 완공일자가 확정되지 않았음에도 2009년 착공, 2013년 완공ㆍ개통되는 것처럼 광고한 행위는 허위ㆍ과장성이 인정된다. (다) '여주ㆍ충주ㆍ문경을 잇는 중부내륙철도는 2014년 개통을 앞두고 있다’ 관련 32 국토해양부가 2009. 5. 19 발표한 철도 기본계획 고시 보도자료(소갑 제7호증)에 의하면 중부내륙철도의 구간은 이천ㆍ충주ㆍ문경이며, 공사기간은 이천~충주 구간이 2016년, 충주~문경 구간이 2021년으로 예정되어 있다. 33 따라서 광고기간 동안 중부내륙철도의 구간 및 공사기간에 대한 별도의 변경계획고시가 없었음에도 불구하고 중부내륙철도의 구간에 여주가 포함되고 2014년 개통을 앞두고 있는 것처럼 광고한 행위는 허위ㆍ과장성이 인정된다. (2) 소비자 오인성 여부 34 일반소비자들은 특정지역의 철도, 도로와 같은 교통여건의 개발계획 등에 대해서는 정보의 사실관계를 알기 어렵거나 확인하기 곤란한 경우가 많아 사업자가 광고를 통해 제공한 정보를 우선 신뢰하고 그대로 받아들이는 것이 일반적일 것이다. 35 따라서, 보통의 주의력을 가진 소비자들이 이 사건 광고를 접하는 경우 여주에 중부내륙철도의 개통이 예정되어 있으며, 제2영동고속도로와 성남~여주 간 복선전철이 실제보다 앞당겨 완공이나 개통되는 것으로 오인하거나 오인할 우려가 있다고 판단된다. (3) 공정거래 저해성 여부 36 생활주택으로서 전원주택거주를 고려하고 있는 소비자에게는 현재 또는 전원주택 입주시점의 교통여건이 전원주택지를 구매함에 있어 중요한 고려 요소로 작용할 것이다. 37 따라서, 고속도로, 철도 등 예정시설의 개통 또는 완공시기를 실제보다 앞당기거나 노선구간에 포함되지 않았음에도 불구하고 마치 포함되는 것처럼 광고한 피심인의 행위는 소비자의 합리적인 구매선택을 방해함으로써 시장에서 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있다고 판단된다. (4) 소결 38 피심인의 '철도 및 고속도로 등 교통여건’관련 광고는 허위ㆍ과장성, 소비자 오인성, 공정거래 저해성 등 위법 광고 요건을 모두 갖춘 것으로 판단되는 바, 법 제3조 제1항 제1호에 규정된 허위ㆍ과장의 광고로 판단된다. 다) '제3기 신도시<각주>6</각주>후보지’ 관련 광고 행위 (1) 허위ㆍ과장성 여부 39 제3기 신도시 사업 추진과 관련하여 연합뉴스 등 일부 언론에서 보도(2006. 10. 27.)가 나온 사실은 있으나, 주무부처인 국토해양부에서 보도해명자료(2006. 12. 2.)를 통해 3기 신도시 사업에 대해 검토된 바 없음을 공식 확인한 사실이 있다(소갑 제8호증). 40 실제 피심인의 최초 광고시점을 기준으로 국토해양부가 추진했거나 추진 중인 신도시 택지개발사업에는 80 ~ 90년대 추진한 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 신도시를 대상으로 했던 '1기 신도시’ 개발사업과, 현재 판교, 위례, 동탄1, 동탄2, 광교, 김포한강, 파주 운정, 양주 회천ㆍ옥천, 검단, 고덕국제화, 아산, 대전도안을 대상으로 한 '2기 신도시’ 개발사업이 있으며, '제3기 신도시’ 개발사업은 전혀 존재하지 않는다(소갑 제9호증). 41 따라서 피심인이 예정되거나 확정된 사실이 아님에도 불구하고 이 사건 토지 소재지인 여주에 제3기 신도시 등 개발계획이 추진되는 것처럼 광고한 행위는 허위ㆍ과장성이 인정된다. (2) 소비자오인성 여부 42 일반 소비자들로서는 신도시와 같은 도시개발계획에 대해 사실관계를 알기 어렵거나 확인하기 곤란한 경우가 많아 사업자가 광고를 통해 제공한 정보를 우선 신뢰하고 그대로 받아들이는 것이 일반적일 것이다. 43 따라서 이 사건 토지 소재지인 여주군이 보통의 주의력을 가진 소비자들이 여주군이 제3기 신도시 후보지로 떠오른다고 분양ㆍ광고한 이 사건 광고를 접하는 경우 제3기 신도시 사업이 진행될 예정이고 여주군이 그 신도시의 후보지가 되는 것으로 오인하거나 오인할 우려가 있다고 판단된다. (3) 공정거래 저해성 여부 44 토지분양과 관련하여 해당 지역이 제3기 신도시 후보지와 같은 개발계획이 있는지 여부는 토지의 투자가치 등을 감안했을 때 소비자들에게 있어 구매선택 시 중요한 고려요소라고 볼 수 있다. 45 따라서 제3기 신도시 후보지로 확정되거나 예정된 사실이 없음에도 마치 제3기 신도시 후보지로 예정된 것처럼 광고한 행위는 소비자의 합리적인 선택을 방해함으로써 시장에서의 공정한 거래질서를 저해할 우려가 있는 것으로 판단된다. (4) 피심인 주장에 대한 검토 (가) 피심인 주장내용 46 피심인은 신문기사(2006. 10. 27.)를 근거로 여주군이 제3기 신도시 후보지로 떠오르고 있는 사실을 광고한 것이라고 주장하고 있다. (나) 검토결과 47 피심인이 제출한 신문기사는 국토해양부가 보도자료(2006. 12. 2.)를 통해 해명하면서 '제3기 신도시’와 같은 택지개발사업을 추가로 개발하는 방안은 검토하고 있지 않다는 사실을 공식 발표까지 하였다는 점에서 당해 기사의 내용을 그대로 인용하여 광고하였다는 피심인의 주장은 인정하기 어렵다. (5) 소결 48 피심인의 '제3기 신도시 후보지’관련 광고는 허위ㆍ과장성, 소비자 오인성, 공정거래 저해성 등 위법 광고 요건을 모두 갖춘 것으로 판단되는 바, 법 제3조 제1항 제1호에 규정된 허위ㆍ과장의 광고로 인정된다. 3. 피심인의 수락내용 49 피심인은 2011. 8. 12. 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석없이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 50 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조 제1항 제1호에 위반되므로, 법 제7조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.