(주)영남플륨 및 대양콘크리트의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인들은 콘크리트 블록제품 제조ㆍ판매업 등을 영위하는 사업자로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(개정 2008. 2. 29. 법률 제8863호, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인들<각주>1</각주>의 일반현황은 아래 <표-1>과 같다. <표-1> 피심인 일반현황 (2010. 10. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726523" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 다수공급자물품계약의 개요 3 다수공급자물품계약(Multiple Award Schedule, 이하 'MAS’라고 한다)이라 함은 수요기관<각주>2</각주>이 1억 원 이상의 물품을 구매할 경우 3개 이상<각주>3</각주>의 업체를 선정하여<각주>4</각주>조달청에 경쟁입찰을 요구하도록 하는 제도로, 엄선된 다수의 공급업체에는 납품의 기회를, 각 수요기관에는 다양한 선택의 기회를 각각 제공하면서 그 구매방법을 투명하고 효율적으로 하기 위해 2005년도에 도입되었다. 이와 같은 계약의 대상이 되는 품목은 규격이 확정되고 상용화된 물품, 단가계약이 가능한 물품, 기타 조달청장이 필요하다고 판단하는 물품 등이다. <그림-1> MAS 흐름도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726525" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) MAS 경쟁입찰 진행 절차 4 MAS 경쟁입찰은 1단계 및 2단계 절차로 진행된다. 5 1단계 절차는 아래 <그림-2> ①∼⑦에서와 같이 최초 단가를 결정하는 과정이다. 조달청은 시장조사를 통하여 물품(수요기관의 요구가 있거나 수요가 예상되는 물품 등)을 선정하고 나라장터에 물품 구매공고를 한다. 조달청은 납품을 희망하는 업체로부터 신청서를 받은 후, 해당 업체와 가격협상을 통하여 연간 단가계약을 체결함으로써 쇼핑몰단가<각주>5</각주>를 결정하고, 해당 물품을 나라장터 종합쇼핑몰에 등록한다. 6 2단계 절차는 수요기관이 조달청에 구매를 요청하거나, 직접 구매하는 단계로 진행된다. 수요기관은 1억 원 이상의 물품을 구매할 경우 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 3개 이상의 업체를 선정하여 조달청에 구매를 요청하는데 이러한 입찰 방법을 “MAS 2단계 경쟁입찰”이라 한다. <그림-2> MAS 경쟁입찰 진행 절차 개요도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726527" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) MAS 2단계 경쟁입찰 시 납품대상업체 선정방법 7 다수공급자계약 2단계 경쟁 업무처리기준」에 의거 수요기관은 납품대상업체를 선정하기 위하여 아래 <표-2>에 있는 선정방법 중 하나를 정해서 조달청에 요청하여야 한다. 또한 조달청은 수요기관이 요청한 방법으로 입찰공고를 하고, 평가기준에 맞는 1개 업체를 선정<각주>6</각주>하여 수요기관에 통보한다. <표-2> MAS 2단계 경쟁입찰 시 납품대상업체 선정방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726529" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ※ 제안금액은 종전에는 연간 단가계약 시 단가 기준 85% 이상의 금액으로 제출하도록 하였으나, 2010년 5월 이후부터 제안 당시 쇼핑몰단가(수시 인하가 가능한 금액) 기준 90% 이상의 금액으로 제출하도록 변경되었으며, 동일가격ㆍ동일인하율 발생 시 추첨하여 납품대상업체를 선정함 4) 콘크리트블록 조달업체 현황 8 2011. 3. 7. 기준 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 콘크리트블록(호안블록<각주>7</각주>등) 조달업체는 아래 <표-3>에서와 같이 전체 281개로, 경남지역에 전체의 약 7%가 분포하고 있다. 콘크리트블록 조달업체는 물품의 특성상 물류비용의 부담이 크기 때문에 근거리지역 위주로 납품을 하고 있다<각주>8</각주>. <표-3> 콘크리트블록 조달업체 현황 (2011. 3. 7. 기준, 단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726531" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 출처: 조달청 5) 이 사건 입찰내역 9 이 사건과 관련된 4건의 입찰은 2009년 4월경 수요기관인 경남 밀양시 및 함안군이 각각 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 3개 호안블록 제조업체를 선정하여 조달청에 MAS 2단계 경쟁입찰을 요구한 건(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)이다. 10 이 사건 입찰에서 경남 밀양시가 조달청을 통하여 발주한 MAS 2단계 경쟁입찰 3건(이하 '밀양시 발주 건’이라 한다)은 (주)영남플륨이, 경남 함안군이 조달청을 통하여 발주한 MAS 2단계 경쟁입찰 1건(이하 '함안군 발주 건’이라 한다)은 대양콘크리트가 납품대상업체로 선정되었다. 각각의 입찰에 대한 세부내역은 아래 <표-4>와 같다. <표-4> 이 사건 입찰 세부내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726533" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ※ 이 사건 입찰 품목(호안블록)의 규격은 1000*750*330mm로서 해당 규격은 경남지역의 경우 (주)영남플륨, 대양콘크리트만 생산하는 품목임<각주>9</각주>2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 11 피심인 (주)영남플륨 대표이사 정재홍(이하 '정재홍’이라 한다)은 2009년 4월경 이 사건 입찰에 참가하면서, 사전에 대양콘크리트 입찰담당자 진윤희(이하 '진윤희’라 한다)에게 수요기관의 지역에 따라 해당 지역 소재 업체가 낙찰예정자가 되어 제안단가를 쇼핑몰단가 보다 100원 낮게 입력한 제안요청서를 조달청에 제출하고, 소위 들러리로 참가하는 업체는 제안단가를 쇼핑몰단가 대로 입력한 제안요청서를 조달청에 제출할 것을 구두로 요청하였다. 12 그에 따라 진윤희는 2009. 4. 11. 이 사건 입찰에 참가하기 위해 (주)영남플륨 사무실을 방문하여 당시 (주)영남플륨 입찰담당자 홍정길 실장(이하 '홍정길’이라 한다)에게 정재홍이 요청한 제안단가 대로 본인 대신 입력하고 그 제안요청서를 조달청에 제출해 줄 것을 요청하였다. 13 위 행위사실은 진윤희 및 정재홍이 진술로 인정하고 있다(소갑1,2). <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726535" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726537" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 14 홍정길은 2009. 4. 11. 15시 45분경 본인의 사무실(경남 밀양시 초동면 명성리 2459)에 있는 본인 PC(이하 '홍정길 PC'라 한다)를 이용하여 (주)영남플륨의 이름으로 이 사건 입찰에 참가하면서, 정재홍의 지시에 따라 제안단가를 밀양시 발주 건은 쇼핑몰단가보다 100원 인하된 가격(28,200원)<각주>10</각주>으로, 함안군 발주 건은 쇼핑몰단가(28,300원) 대로 입력한 제안요청서(총 4건)를 조달청에 제출하였다. 15 또한 홍정길은 같은 날 15시 54분경 홍정길 PC에서 동일한 IP를 이용하여 진윤희 대신 대양콘크리트의 이름으로 이 사건 입찰에 참가하면서, 진윤희가 요청한 대로 제안단가를 밀양시 발주 건은 쇼핑몰단가(28,300원)로, 함안군 발주 건은 쇼핑몰단가 보다 100원 인하된 가격(28,200원)으로 입력한 제안요청서(총 4건)를 조달청에 제출하였다. 16 그 결과 밀양시 발주 건은 최저가를 제안한 (주)영남플륨이, 함안군 발주 건은 최저가를 제안한 대양콘크리트가 납품대상업체로 선정되었다<각주>11</각주>. 17 피심인들이 위와 같은 방법으로 이 사건 입찰에 참가한 내역은 아래 <표-5>와 같다. <표-5> 입찰 참가내역 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120726539" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ※ 출처: 수요기관 및 피심인 제출자료 나. 관련 법규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1~7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제19조 제1항 각 호 1의 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 합의를 하고, ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 하며, ④ 공정거래위원회로부터 해당 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 2) 위법성 판단 가) 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당되는지 여부 19 법 제19조 제1항 제8호의 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 결정하는 행위라 함은 낙찰예정자 또는 경락예정자를 사전에 결정하고 그 사업자가 낙찰 또는 경락받을 수 있도록 투찰여부나 투찰가격 등을 결정하는 행위 등을 의미한다(「공동행위 심사기준」 개정 2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-24호, Ⅲ.8. 참조). 20 위 2.가.에서와 같이 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하면서, 낙찰예정자 및 제안단가를 사전에 결정한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 소위 “입찰담합행위”에 해당된다고 판단된다. 나) 합의의 존재 여부 21 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 명시적인 합의 뿐 아니라 묵시적인 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다(서울고법 2001. 12. 11. 선고 2000누16830 판결). 22 또한, 법 제19조 제1항의 합의는 특정한 입찰에 참가하는 경우 입찰에 참가하는 모든 사업자가 합의할 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 부당한 공동행위가 성립한다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조). 23 따라서 피심인들의 위 2.가.의 행위는 다음과 같은 점을 감안하면 이 사건 입찰에 참가한 3개 사업자 중 피심인 2개 사업자들 사이에 합의가 있었다고 판단된다. 24 첫째, (주)영남플륨 대표이사는 2009년 4월경 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 대양콘크리트 입찰담당자에게 구두로 수요기관의 지역에 따라 해당 지역 소재 업체가 낙찰예정자가 되어 제안단가를 쇼핑몰단가 보다 100원 낮게 입력한 제안요청서를 조달청에 제출하고, 소위 들러리로 참가하는 업체는 제안단가를 쇼핑몰단가 대로 입력한 제안요청서를 조달청에 제출할 것을 구두로 요청한 점 25 둘째, 대양콘크리트 입찰담당자는 (주)영남플륨 입찰담당자에게 (주)영남플륨 대표이사가 요청한 제안단가 대로 입력한 제안요청서를 조달청에 제출해 줄 것을 요청한 점 26 셋째, (주)영남플륨 입찰담당자는 2009. 4. 11. 동일한 PC 및 IP를 이용하여 (주)영남플륨 대표이사가 지시한 제안단가 대로 입력한 (주)영남플륨의 제안요청서를 조달청에 제출하고, 바로 뒤에 대양콘크리트 입찰담당자가 요청한 제안단가 대로 입력한 대양콘크리트의 제안요청서까지 순차적으로 조달청에 제출 한 점 다) 경쟁제한성 여부 27 법 제19조 제1항 각 호의 1의 행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래 분야에서의 경쟁이 감소하여 특정 사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2002. 3. 15. 선고 99두6514 판결 참조). 28 따라서 피심인들의 위 2.가.의 행위는 다음과 같은 점을 감안하면 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 판단된다. 29 첫째, 피심인들은 품목의 규격 및 물류비용의 부담으로 인해 이 사건 입찰에 참가 가능한 업체가 피심인 2개 업체로 한정된 상황에서 낙찰예정자를 사전에 합의하여 결정하고, 정해진 낙찰예정자가 납품대상업체로 선정될 수 있도록 제안금액을 합의하여 입찰에 참가한 점 30 둘째, 피심인들은 합의가 없는 일반적인 입찰의 경우 제안단가를 쇼핑몰단가의 95∼97%(이 사건 입찰의 경우 쇼핑몰단가 보다 849∼1,415원 인하된 가격) 선에서 제안하는 것에 비해, 이 사건 입찰에서 피심인들은 각각 납품대상업체로 선정된 입찰의 경우 제안단가를 쇼핑몰단가보다 100원 인하된 가격으로 제안한 점 라) 공정거래위원회 인가여부 31 피심인들은 위 2.가.의 행위와 관련하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3) 소결 32 따라서 피심인들의 위 2.가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호(입찰담합행위)에 해당된다. 3. 피심인의 수락내용 33 피심인들은 2011. 3. 16. 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 34 피심인들의 위 2.가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.