(주)옥션의 이의신청에 대한 건

1. 이의신청의 경위 및 적법성 공정거래위원회는 신청인이 포털사이트 네이버에서 실시한 배너광고가 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8635호, 이하 '법’이라 한다) 제21조 제1항 제1호에서 규정한 허위 또는 과장된 사실을 알려 소비자를 유인 또는 거래하는 행위에 해당한다고 판단하였다. 이에 따라 법 제32조에 의거 향후 이와 같은 행위를 금지하는 한편 법을 위반하였다는 이유로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다는 사실을 신청인이 운영하는 사이버몰(http://www.auction.co.kr)의 초기화면에 팝업창으로 게재하도록 하였으며, 법 제45조에 의거 과태료 10,000,000원을 납부하도록 명령(공정거래위원회 2009. 4. 13. 의결 제2009-095호, 이하 '원심결’이라 한다)하였다. 한편, 공정거래위원회의 처분에 대한 이의신청은 법 제39조 제3항에 의거 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제53조를 준용하도록 되어 있는데, 이에 따르면 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 이의신청을 제기할 수 있도록 규정하고 있다. 신청인의 이의신청은 위 처분의 통지를 받은 날(2009. 4. 14.)부터 30일째 되는 날(2009. 5. 14.)에 이의신청서가 접수되었으므로 적법하다. 2. 원심결의 내용 신청인은 포털사이트 네이버의 초기화면 좌측 중상단에 2008. 7. 25.부터 같은 해 7. 29.까지 실제 21,800원에 판매되는 나이키 여름용 캐쥬얼 슬리퍼를 판매함에 있어 “ <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736335" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ”이라는 배너를, 2008. 8. 22.부터 같은 해 8. 24.까지 9,900원에 판매되는 나이키 제품이 없음에도 “ <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736337" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ”이라는 배너<각주>1</각주>를 설치하여 광고하였는 바, 원심결은 신청인이 위의 배너광고를 통하여 소비자에게 허위 또는 과장된 사실을 알린 것으로 인정하는 한편, 이러한 허위 또는 과장의 사실로 소비자를 유인하여 350개의 상품 및 126개의 상품을 거래한 사실이 있다는 점에서 소비자를 유인 또는 거래한 행위로 인정하여 법 제21조 제1항 제1호의 규정을 위반한 것으로 판단하였으며, 이에 대하여 <별지>의 주문과 같이 시정조치를 명하였다. 3. 신청인의 주장 및 판단 가. 공표명령은 신청인의 위반행위 내용 및 정도 등에 비하여 과중하다는 주장 관련 (1) 신청인의 주장 신청인은 아래와 같이 이 건 배너광고가 주관적 인식이나 고의가 전혀 없는 상태에서 발생한 것이고 소비자를 유인하기 위하여 허위 또는 과장된 내용을 알릴 이유가 없었던 점, 실제 소비자의 피해가 없는 점 등을 감안하면 위법성이 인정되더라도 이 건 공표명령은 위법성 및 소비자 피해의 정도에 비하여 지나치게 과중하다고 주장한다. 첫째, <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736339" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 광고의 경우, 입점업체가 서로 다른 브랜드의 상품 4개의 가격 중 최저가격인 7,900원을 기본가격으로 하는 옵션가 판매방식<각주>2</각주>으로 등록하고 광고대행사가 이를 배너광고로 축약ㆍ제작하는 과정에서 상품의 이미지와 기본가격이 불일치하여 문제가 발생하였으며, <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736341" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 광고의 경우 2008. 8. 22. 금요일 저녁부터 품절로 판매가 종료되었지만 주말기간 동안 이를 실시간으로 반영하지 못하는 시스템상의 한계로 인하여 문제가 발생한 것으로 신청인이나 광고대행사가 처음부터 소비자를 오인하게 하거나 기만할 의도나 주관적 인식하에 이루어진 것이 아니었다. 둘째, 신청인이 네이버와 같은 포털사이트에 배너광고를 지속적으로 게재하는 이유는 대 고객 평판과 이미지를 제고하기 위함으로 평판과 이미지에 치명적인 영향을 미칠 수 있는 허위 또는 과장의 광고를 할 경제적 동기가 전혀 없다<각주>3</각주>. 셋째, 오픈마켓 소비자들은 사이트 내에 해당하는 물건이 없으면 다른 곳으로 자유롭게 이동이 가능하므로 소비자 피해는 사실상 없으며, 실제로 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736343" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 의 경우 당해 상품을 구입한 소비자는 없었고, 이 건 배너광고와 관련된 프로모션이벤트 행사 전체를 통하여 발생된 해당기간의 상품 매출은 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736345" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 의 경우 46개 판매에 371,850원이며 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736347" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 의 경우 62개 판매에 1,896,590원에 불과하다<각주>4</각주>. (2) 판단 이 건 배너광고가 신청인의 주장과는 달리 아래에서 보는 바와 같이 소비자를 오인하게 할 의도 또는 주관적 인식이 없는 상태에서 발생하였다고 단정할 수 없는 등 위법성이 약하다고 볼 수 없는 점을 감안하면 원심결의 공표명령은 과중하다고 할 수 없다. 첫째, <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736349" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 배너광고의 경우, 신청인이 이 건 배너광고와 연결되는 프로모션이벤트 화면 제작시 또는 광고대행사가 배너제작시 입점업체에게 통보하는 등 사전협의가 있을 것으로 보이고 옵션가 판매방식이 인터넷쇼핑에서 많이 활용되는 판매방식임을 감안하면 배너제작 과정에서 신청인 또는 광고대행사가 나이키 상품의 실제 가격을 확인하였을 것으로 추정되는 점, 이 건 상품 중 브랜드 가치가 가장 높을 것으로 판단되는 나이키의 로고를 사용하면서 저가의 가격을 부각시키는 것이 소비자를 유인하는데 효과가 있을 것으로 충분히 추정되는 점 등을 고려하면 이 건 배너광고는 소비자를 기만할 의도 또는 주관적 인식에서 비롯된 것이라고 판단된다. 또한 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120736351" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 배너광고의 경우, 주말기간 동안에 상품 품절이 흔히 일어날 수 있는 사안임을 감안하면, 이를 실시간으로 반영하지 못한 시스템상의 문제로만 원인을 돌리는 신청인의 주장은 납득하기 어렵다. 설사 신청인의 주장과 같이 이 건 배너광고가 입점업체의 상품 등록시스템과 광고제작 시스템 상호간에 그 내용을 완전히 연동시킬 수 없었던 점에서 비롯된 광고대행사의 실수 또는 실시간으로 상품품절을 반영하지 못하는 시스템으로 인하여 발생한 문제였다면, 신청인은 이와 같은 허위의 배너광고가 발생하지 않도록 시스템을 구축ㆍ운영하여야 할 책임이 있음에도 불구하고 이를 방치한 것으로 밖에 볼 수 없고, 이 건 이외의 다른 허위ㆍ과장의 배너광고가 발생하였을 개연성과 향후에도 이와 유사한 사례가 발생할 개연성이 높다는 점에서 더욱 위법성이 약하다고 할 수 없고, 나아가 신청인의 의도와는 상관없이 예기치 않게 발생된 문제라 하더라도 위법성이 조각되는 것은 아니다. 특히 이 건 배너광고는 방문자수가 1위<각주>5</각주>인 포털사이트 네이버에 설치되어 다수의 소비자에게 노출될 가능성이 많고, 이 건 배너가 신청인의 사이버몰에 연결되어 있어 광고의 효과가 광범위하고 직접적인 점을 감안하면 그 위법성이 약하다고 할 수 없을 것이다. 둘째, 이 건과 같은 배너광고의 주 목적은 광고된 상품자체를 판매하기 위한 것이 아니라 기획행사의 소개 등을 통하여 자신의 사이버몰로 소비자를 유인하고자 하는 것인데, 온라인 쇼핑을 하는 소비자들은 가격에 민감한 소비자들로서 가격할인이나 유명 브랜드의 저가 기획행사라는 배너광고가 있는 경우 그 해당상품을 구매하기 위해서 뿐만 아니라 다른 상품을 구매하기 위해서 그 배너광고를 통하여 해당 사이버몰을 방문할 가능성이 많을 것으로 판단된다. 이런 점들을 고려하면, 신청인의 주장과는 달리 저가임을 부각시키기 위하여 사실과 다른 배너광고를 게재할 유인은 있다고 할 것이다. 셋째, 신청인의 주장과 같이 배너광고된 상품을 구매한 소비자가 없었다고 하더라도 허위의 배너광고로 인하여 45,251명<각주>6</각주>의 소비자가 신청인의 홈페이지로 유인되게 된 그 자체가 소비자 피해라고 할 수 있으며, 이러한 신청인의 행태는 소비자의 불편은 물론이거니와 전자상거래 시장의 질서를 해치는 행위에 해당하므로 그 위법성이 약하다고 볼 수 없다. 나. 공표명령은 공표명령으로서의 대상 및 요건을 충족하고 있지 않다는 주장 관련 (1) 신청인의 주장 신청인은 이 건 배너광고가 다음과 같이 위법사실의 효과가 지속되고 피해가 계속될 것임이 명백한 경우에 해당되지 아니하므로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받은 사실의 공표에 관한 운영지침(2006. 7. 19. 공정거래위원회 예규 제33호, 이하 '공표지침’이라 한다)상의 공표명령 대상 자체가 될 수 없다고 주장한다. 첫째, 이 건 허위의 배너광고가 발생한 것은 신청인의 의도적 행위가 아니라 시스템상의 문제에 따라 일회적으로 발생한 해프닝에 불과하고 문제된 기간이 매우 단기간(5일, 2.5일)이며, 신청인이 문제점 발견 즉시 중단하였을 뿐만 아니라 관련 광고 대상 상품판매도 이미 2008년도 여름에 모두 종결된 것이다. 공정거래위원회는 이의신청 절차에서 위법사실의 효과가 지속되고 피해가 계속될 것이 명백한 경우로 보기 어렵다고 판단하여 공표명령을 취소한 사례가 있다<각주>7</각주>. 둘째, 이 건 배너광고의 경우 피해가 지속될 상황에 있지도 않으며, 신청인이 시스템적인 문제점을 개선하여 다시는 동일한 문제점이 재발하지 않도록 조치하였다. 이와 관련하여 공정거래위원회는 이의신청 절차에서 법위반 행위를 자진시정 또는 해당 광고를 즉시 중지하였다는 점 등을 감안하여 공표명령을 취소한 사례가 있다<각주>8</각주>. 아울러, 신청인은 이 건 배너광고로 인하여 실질적으로 직접 피해를 입은 소비자가 존재한다고 할 수 없고, 피해자들에게 손해배상청구 등 권익구제를 위한 법적 조치가 필요한 경우에 해당하지 않음이 명백하며, 이 건 배너광고의 대상 상품 판매도 이미 종료된 지 오래되었을 뿐만 아니라, 신청인이 이러한 문제점이 재발하지 않도록 개선방안까지도 수립하여 시행중인 점을 고려하면 재발가능성 마저도 완전히 제거된 상태이어서 공표명령이 부과될 수 있는 공표지침의 세 가지 요건 중 어느 하나에도 해당되지 않는다고 주장한다. (2) 판단 원심결의 공표명령은 다음과 같은 점을 고려하면 그 필요성이 인정되고 공표지침에 반하여 이루어진 처분도 아니므로 재량권을 일탈 남용한 것으로 볼 수 없다. 첫째, 신청인이 이와 같은 문제가 재발되지 않도록 시스템을 개선하였거나 개선 중이라고는 하나, 고의 또는 중대한 과실로 이 건 배너광고에 이르게 된 배경과 개선된 시스템 또한 신청인이 오류 없이 완벽하게 구축하였다고 입증할만한 자료를 제시하지 아니하였다는 점에서 이 건 배너광고와 유사한 사례가 발생하지 않는다고 보장할 수 없다. 따라서 소비자의 권익이 침해당할 상황은 여전히 계속되고 있다고 할 수 있으므로 공표명령을 통하여 소비자에게 알릴 필요가 있다고 할 것이다. 둘째, 이 건 배너광고가 방문자수 1위인 포털사이트 네이버에서 5일 또는 2.5일에 걸쳐 이루어진 광고로서, 실제 다수의 불특정 소비자가 이를 접할 수 있는 상황이었으며 향후에도 신청인이 이와 같은 배너광고를 통하여 소비자들을 자신의 사이버몰로 유인할 수 있음을 고려하면, 장래에 있어서 허위의 배너광고로 인하여 소비자들이 유인될 가능성을 차단하기 위해서라도 공표를 통하여 소비자들에게 원심결과 같은 법위반 사실이 있었음을 알릴 필요가 있다고 할 것이다. 또한 이 건 배너광고로 인하여 신청인의 사이버몰이 저가라고 형성된 이미지가 반드시 정확한 것은 아니라는 사실을 공표를 통하여 소비자들에게 알릴 필요성이 크다. 다. 초기화면의 공표명령 게시는 지나치게 과도한 처분으로 부당하다는 주장 관련 (1) 신청인의 주장 신청인은 다음과 같이 초기화면이 차지하는 사업상의 의미를 고려할 때 이 건 공표명령이 행위의 위법성 및 소비자 피해의 정도와 전혀 부합되지 않는 과도한 처분이라고 주장한다. 첫째, 신청인의 사이버몰의 초기화면은 오프라인의 쇼핑매장에 해당하는 사업공간으로 이에 대한 일정크기의 공표명령의 게시는 그 만큼의 사업장 폐쇄를 의미한다. 즉, 이 건 공표명령은 매일 약 82억 원의 상품이 거래<각주>9</각주>되는 오프라인 사업장의 8분의 1에 해당하는 공간에 대하여 5일간의 영업정지를 발한 것과 같으며, 시정명령을 받은 사실이 게재된 팝업창에 의하여 직접적으로 발생하는 거래차단 효과<각주>10</각주>외에도 거래를 위하여 신청인의 홈페이지를 방문했다가 위 팝업창을 보고 홈페이지를 떠나는 간접적 거래기피 효과까지 감안하면 과거 공정거래위원회의 그 어떤 공표명령과도 비교할 수 없는 가혹한 제재에 해당한다. 둘째, 신청인의 사이버몰은 입점업체들의 공동의 사업공간이므로 이에 대한 공표명령의 게시는 바로 다른 입점업체들에 대한 선의의 피해로 연결된다. 이 건 공표명령은 오프라인에 비유할 때 마치 수많은 상인들이 장사하고 있는 동대문시장이나 두타 등 쇼핑몰에 대형 현수막을 걸고 위법사실을 공표하도록 하는 것과 동일한 것이다. 특히, 온라인 쇼핑시장에서의 소비자들은 단 한번의 클릭으로 아무 제한 없이 구매를 전환할 수 있다는 점에서 공표명령으로 인한 소비자들의 신청인에 대한 신뢰도 저하 및 그로 인한 소비자들의 이탈 효과는 오프라인 유통채널에서의 소비자 이탈효과와는 비교가 되지 않으며, 신청인의 마켓플레이스의 평판과 신뢰가 큰 타격을 받게 되고 그에 따라 그것을 사업공간으로 하는 입점업체들도 큰 피해를 보게 된다. 셋째, 이 건 배너광고가 이루어진 곳은 신청인의 사이버몰의 초기화면과는 상관이 없는 별개의 장소이므로 다수의 입점업체들의 사업공간인 신청인의 사이버몰의 초기화면에 공표명령을 게시하는 것은 부적절하며, 초기화면에 공표명령을 게시하도록 하기 위해서는 적어도 당해 웹사이트상에서 부당한 광고행위가 일어난 경우이어야 할 것이다. (2) 판단 원심결에서 초기화면에 공표명령을 게시토록 명령한 것은 다음과 같은 점을 고려하면, 과도한 처분이라고 볼 수 없으므로 신청인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 첫째, 신청인은 이 건 공표명령이 그 만큼의 사업장 폐쇄를 의미한다고 주장하나, 팝업창은 소비자의 클릭으로 순간에 없어지는 사실을 감안하면 팝업창의 게재가 사업장의 폐쇄 효과를 갖는다고 볼 수는 없다. 둘째, 이 건 공표명령은 위에서 살펴 본 바와 같이 신청인의 사업장 폐쇄 효과를 가져온다고 평가하기 어려울 뿐 아니라, 마찬가지로 소비자들에게 신중한 주의를 촉구하는 효과를 주는 것은 별론으로 하고, 이러한 주의 촉구 효과를 거래 기피 효과라고 할 수는 없으므로 신청인의 입점업체들에게도 직접 피해를 준다고 보기는 어렵다할 것이다. 설사 이 건 공표명령이 신청인의 이미지에 어느 정도의 손상을 주고 거래기피 효과를 유발할 수 있다고 하더라도, 그 영향은 아주 제한적일 것이라 판단되고, 공표명령의 필요성을 감안하면 불가피한 부분이라고 할 것이다. 셋째, 공표명령의 게시장소는 공표명령의 효과, 문제된 광고의 목적 등 여러 상황을 고려하여 공정거래위원회가 재량으로 결정할 수 있는 것인데, 소비자들이 이 건 공표명령을 사이버몰의 초기화면에서 팝업을 통하여 효과적으로 인지할 수 있다는 점, 이 건 배너광고가 포털사이트 네이버에서 이루어졌지만 자신의 사이버몰로 소비자를 유인하여 그 사이버몰에서 거래가 이루어지도록 하는 것이 목적으로서 그 사이버몰의 대표화면이 초기화면이라는 점 등을 감안하면 원심결의 공표명령이 사이버몰의 초기화면에 팝업의 방법으로 게시하도록 한 것은 적정하다고 할 것이다. 라. 다른 선례와 비교하여 이 건 공표명령은 과도할 뿐만 아니라 홈페이지 초기화면의 공표명령은 부적절하다는 주장 관련 (1) 신청인의 주장 신청인은 다음과 같이 다른 선례와 비교하여 이 건 공표명령은 과도하여 사이버몰의 초기화면에의 공표명령은 부적절하다고 주장한다. 첫째, 이 건과는 달리 의도적으로 소비자를 기만한 사례나 상당히 장기간 동안 허위광고를 한 사례들에 대하여도 단순 시정명령으로만 조치하고 공표명령은 내리지 않았다. 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률(이하 '전자상거래법’이라 한다) 위반 행위와 관련하여, 공정거래위원회는 사실과 다른 판매중지사유를 알리는 기만적인 방법을 사용하여 소비자의 청약철회를 방해한 (주)인터파크지마켓의 전자상거래법 위반행위에 대한 건<각주>11</각주>과 4개월 이상 장기간 동안 휴대폰을 저렴하게 구매할 수 있는 것처럼 허위광고를 한 (주)지에스홈쇼핑의 전자상거래법 위반행위에 대한 건<각주>12</각주>및 고의로 구매권유 광고전자우편을 소비자에게 발송한 후, 실제 가격은 첫 화면에 표시하지 않은 채 정상적인 가격보다 훨씬 싼 가격에 판매하는 것처럼 기만적으로 표시한 (주)용산닷컴의 전자상거래법 위반행위에 대한 건<각주>13</각주>에 대하여 단순 시정명령만 조치하였다. 둘째, 2006. 7. 12. 공표지침이 개정된 이후 전자상거래법 위반 행위와 관련하여 공표명령은 4건에 불과하고 그 중 홈페이지의 공표명령은 3건에 불과하다. 홈페이지의 공표명령이 이루어진 사례 중 2건은 소비자들의 정당한 대금환급 요구에도 불구하고 대금환급을 지연한 건으로 피심인들의 환급지연 행위로 인한 직접 피해자들이 존재하고, 시정조치에도 불구하고 피해가 계속될 것이 예상될 수 있는 사건<각주>14</각주>이었으며, 나머지 1건<각주>15</각주>은 자신의 홈페이지를 통하여 고객유치 이벤트를 실시하면서 이벤트에 참여하지 않은 소비자들에게 전자 추첨을 통하여 제주도 왕복항공권 무료이용자로 선정되었다는 내용의 휴대폰 문자 메시지를 발송한 사건으로, 고객을 유인하기 위한 기만행위가 의도적이고 적극적으로 이루어졌다는 점에서 이 건과는 위법성의 정도 및 소비자 오인 정도가 확연히 구별되는 사안이다. (2) 판단 이 건 배너광고의 경우 방문자수가 1위인 포털사이트 네이버에서 허위에 대한 주관적 인식을 가지고 실시된 광고로 보인다는 점에서, 또한 광고의 효과가 광범위하여 다수의 소비자에게 영향을 미치는 광고라는 점에서 신청인이 예로든 선례와는 또 다른 측면이 있는 점을 감안하면 초기화면의 공표명령 게시는 적절한 것이고, 재량권의 일탈 남용 등의 위법이 없으므로 신청인의 주장은 받아들이기 어렵다고 할 것이다. 또한, 신청인이 주장하는 바와 같이 전자상거래법 위반 행위와 관련하여 홈페이지의 공표명령은 3건에 불과하나, 표시ㆍ광고의 공정화에 관한 법률 관련 허위ㆍ과장의 위반행위 건에 대한 홈페이지의 공표명령은 다수<각주>16</각주>가 존재하므로 다른 선례와 비교하여 부적절하다고 볼 수 없다. 아울러 공정거래위원회의 이 건 공표명령은, 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수 등 법 시행령 제33조에서 정하고 있는 고려요소들에 비추어 기존 선례와 비교해서 균형을 상실하여 현저히 부당하다고 인정되지 아니하므로 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결론 위 3.에서 살펴본 바와 같이 신청인의 주장은 모두 이유 없어 주문과 같이 이의신청을 기각하기로 한다.