(주)용담 및 (주)성해의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 용담, 주식회사 성해(이하 각 피심인을 지칭함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 축산물 육가공업, 판매업 등을 영위하는 자들로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2011. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871985" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 학교급식 및 식자재 조달 개요 3 학교급식은 학교 안에 급식시설을 갖추고 학교에서 직접 운영하는 방식의 '직영급식’과 급식시설을 갖추지 못한 학교가 도시락 업체 등에 위탁하는 방식의 '위탁급식’ 등 두 가지 유형으로 구분할 수 있다. 그러나 2006년 6월 위탁급식을 실시하던 학교에서 연쇄적으로 식중독 사고가 발생한 것을 계기로 학교급식법이 전면 개정되어 기존에 위탁급식을 실시하던 학교들이 점차 직영급식 체제로 전환하였다. 4 직영급식의 경우 각 학교가 경쟁입찰 또는 수의계약 등의 방식으로 일정한 시설요건을 갖춘 학교급식재료 납품업자<각주>1</각주>를 통해 필요한 식자재를 조달한다. 급식 식자재는 축산물(육류), 우유, 농산물, 수산물, 공산품 등으로 분류되는데, 학교급식용 식자재의 경우 각 학교마다 품목군별로 분리 발주하여 납품업자를 선정하는 것이 보통이다.5 학교급식용 식자재의 통상적인 유통경로는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 학교급식 식자재 유통경로 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872007" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 여수지역 학교급식 식자재 유통시장 현황 가) 시장의 규모 6 2011년 5월 현재 여수지역의 89개 초ㆍ중ㆍ고 학교(특수학교 제외)가 모두 학교급식을 실시하고 있으며, 2010년 기준 입찰시장 규모는 136억 원 정도이다. <표 3> 여수지역 학교급식 현황 (단위 : 개, 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872011" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전라남도 여수교육지원청(교육지원과) 나) 학교급식재료 구매방법 7 아래 <표 4>에서 보는 바와 같이, 여수지역 대부분의 학교는 학교급식재료의 안정성과 품질 제고 등을 위하여 공개경쟁입찰보다는 수의계약 또는 지명경쟁입찰방식을 많이 활용하고 있다. <표 4> 여수지역 학교급식 식재료 구매 현황 (2010년 기준, 단위: 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872013" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전라남도 여수교육지원청(교육지원과) 다) 납품업체 선정 절차 8 지명경쟁입찰 방식으로 납품업체를 정하는 학교들은 매년 12월 중순경 '학교급식재료 납품 적격업체 선정공고’를 통하여 업체들로부터 제안서를 제출받아 서면심사 및 현장방문평가 등을 거쳐 적격업체를 선정하고 있다. 각급 학교는 품목별로 2개 이상의 적격업체를 선정하고 있으며, 적격업체로 선정되면 1년간 해당 학교가 실시하는 지명경쟁입찰에 참여할 수 있다. 적격업체가 입찰에 불참하여 2개 이상의 입찰업체가 없는 경우에는 수의계약으로 납품업체를 결정할 수 있다. 9 학교급식재료 납품업체 선정 절차는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 학교급식재료 납품업체 선정 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872015" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872017" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 전라남도 여수교육지원청(교육지원과) 라) 납품업체 현황 10 2011년 5월 기준 여수지역 각급 학교의 식재료 납품 적격업체로 선정된 업체는 모두 64개이며, 품목군별 현황은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 여수지역 학교급식 식재료 납품업체 현황 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872019" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 1」기타는 우유, 김치, 물 등을 납품하는 업체임 * 자료출처: 전라남도여수교육지원청(교육지원과) 라. 이 사건 입찰의 개요 11 이 사건 입찰의 발주자인 여수지역 10개 초ㆍ중학교[무선초등학교<각주>2</각주>, 율촌초, 여수진남초(이하 '진남초’라 한다), 쌍봉초, 여도초, 여수문수초(이하 '문수초’라 한다), 율촌중, 여도중, 여천중, 여선중]는 2010년 2월부터 2011년 1월까지 피심인들을 당해 학교의 2010년도 학교급식 식재료 구매 입찰참가 적격업체로 선정하고, 2010년 2월부터 2011년 1월까지 학교별로 9～10회에 걸쳐 피심인들만 참가할 수 있는 지명경쟁입찰 방식으로 학교급식 식재료 구매입찰을 실시하였다.12 이 사건 입찰은 국가종합전자조달시스템을 통하여 실시되었고, 각 입찰 건의 기초금액은 2천만 원 미만으로서 예정가격 대비 90%이상의 가격을 투찰한 자 중 최저가로 투찰한 자를 낙찰자로 결정하는 제한적 최저가 방식을 적용하였다. 13 그 결과 피심인들은 2010년 2월부터 2011년 1월까지 10개 학교가 실시한 총 94건의 입찰에 참여하였으며, 이 중 용담이 50건, 성해가 44건을 각각 낙찰 받았다. 학교별, 피심인별 계약금액 및 건수 현황은 아래 <표 7> 과 같다. <표 7> 10개 학교 계약금액(건수) 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872021" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (단위: 원, 건) 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 합의 14 피심인 용담의 대표이사 이○국과 성해의 팀장 박○택<각주>3</각주>은 2010년 2월 중순경 휴대전화를 통해 이 사건 관련 10개 초ㆍ중학교의 2010년도 학교급식 식재료(축산물) 구매 입찰에 참여함에 있어서 투찰금액을 입찰기초금액의 92% 수준으로 하고, 각 학교별 낙찰 예정자는 다른 학교의 입찰결과를 참고<각주>4</각주>하여 결정하기로 합의하였다.15 이러한 사실은 2010. 5. 20. 작성 이○국 및 박○택의 확인서, 2011. 6. 29. 작성 이○국의 진술서, 2011. 4. 26. 작성 김○희(용담의 팀장)의 확인서 등 피심인 관련자들의 진술에 의하여 확인된다. <표 8> 2010. 5. 20. 작성 이○국 및 박○택의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872023" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 2011. 6. 29. 작성 이○국의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871987" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 2011. 4. 26. 작성 김○희의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871989" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 합의의 실행 가) 낙찰예정자 및 투찰금액 결정 16 피심인 용담의 팀장 김○희와 성해의 팀장 송○순은 각각 이○국 및 박○택으로 부터 지시를 받아 2010년 2월 중순경 전화로 접촉하여 이 사건 관련 10개 학교를 납품시 이동경로를 고려하여 2개 조<각주>5</각주>로 나누었으며, 그 이후 2010년 2월부터 2011년 1월까지 매월 전화로 협의하여 각 학교의 낙찰예정자를 미리 결정하였다.<각주>6</각주>입찰 참여시 낙찰예정자의 투찰금액은 입찰기초금액의 92% 수준으로 결정되었으며, 납품거리가 먼 율촌초, 율촌중 등과 입찰기초금액이 소액인 일부 입찰 건에 대하여는 별도로 협의하여 일시적으로 투찰금액을 더 높게 정하는 경우도 있었다.17 이러한 사실은 2011. 6. 29. 작성 이○국의 진술서, 2011. 4. 26. 작성 김○희의 확인서, 2011. 9. 2. 작성 김○희, 송○순의 진술서, 2011. 6. 29. 작성 송○순의 확인서 등의 증거자료들에 의하여 확인된다. <표 11> 2011. 9. 2. 작성 김○희의 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871991" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 입찰 참여 및 결과 18 피심인들은 자신들이 합의한 대로 2010년 2월부터 2011년 1월까지 이 사건 관련 10개 학교의 급식 식재료 납품업체 선정을 위한 입찰에 참여하여 각각 자신이 낙찰받기로 한 학교에 대하여는 입찰기초금액의 92% 내외로 투찰하여 낙찰 받고, 형식적으로 참여하기로 한 학교에 대하여는 낙찰예정자의 투찰금액보다 약 1～2% 정도 높게 투찰하여 탈락한 사실이 있다. 19 이와 같이 피심인들이 합의를 실행한 사실은 아래 <표 12> 및 <표 13>의 피심인 관련자들의 진술, <표 14>의 10개 학교의 월별 낙찰자 현황, <표 15>의 10개 학교의 입찰결과 등을 통해 확인할 수 있다. <표 12> 2011. 9. 2. 작성 김○희의 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871993" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 2011. 9. 2. 작성 송○순의 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871995" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 14> 10개 학교의 월별 낙찰자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871997" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 10개 학교의 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871999" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>7</각주>(단위: 원, %) 자료출처: 국가종합전자조달시스템(나라장터) * 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. ? 6. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ①법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 ② “합의”가 존재하고, ③ 그 합의가 “부당하게 경쟁을 제한하는 효과”가 있어야 하며, ④ 그 행위에 대해 공정거래위원회로부터 인가받은 사실이 없어야 한다. 2) 위법성 요건 해당 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당하는지 여부 21 법 제19조 제1항 제8호의 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰 가격 등을 협의하는 행위를 말한다. 22 살피건대, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 사건 입찰의 낙찰자 및 투찰가격을 결정하기 위한 것이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당한다. 나) 합의의 존재 여부 23 법 제19조의 “합의”란 복수의 사업자들 사이에 “의사의 합치”를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 24 살피건대, 피심인들은 이 사건 입찰에 참가함에 있어 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액을 결정하고 낙찰예정자로 정해진 피심인이 낙찰받을 수 있도록 다른 피심인은 형식적으로 입찰에 참가한 사실이 각 피심인의 대표이사 등 관련자의 진술, 10개 학교의 입찰 결과 등 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 간의 합의가 성립되었다고 할 것이다. 다) 경쟁제한성 여부 25 경쟁제한성이란 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우를 말하며, 이는 당해 행위와 관련된 상품의 특성, 고객의 제품선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>8</각주>다만, 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백한 공동행위에 대하여는 구체적인 시장상황 등에 대한 심사 없이 부당한 공동행위로 인정할 수 있다.26 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 아래 사항들을 고려할 때 당해 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였음이 인정된다. 27 첫째, 이 사건 관련 10개 학교가 피심인들 만을 입찰참가 적격업체로 선정함에 따라 이들 학교가 실시한 입찰에 참가할 수 있는 사업자가 피심인들로 한정된 상황이었음을 고려할 때 피심인들은 관련 학교들이 실시한 입찰에 상당한 영향을 미칠 수 있는 능력이 있다. 둘째, 피심인들이 사전에 낙찰예정자 및 투찰금액을 합의하여 결정하고 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 다른 피심인이 형식적으로 입찰에 참가함으로써 당해 입찰에서 경쟁이 실질적으로 소멸되었다. 셋째, 피심인들간의 경쟁이 소멸됨에 따라 독자적인 판단으로 투찰하였을 경우에 비하여 낙찰가격이 높아지는 등<각주>9</각주>경쟁제한 효과가 명백하게 예상되는 반면에, 어떠한 효율성 증대 효과도 발생한다고 볼 수 없다.라) 공정거래위원회의 인가 여부 28 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3) 소결 29 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 입찰에 있어 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 결정하는 행위로서 법 제19조 제1항 제8호에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들이 여수지역 10개 학교들의 학교급식 식자재 구매 입찰과 관련하여 사전에 낙찰예정자와 투찰금액에 대하여 합의하고 이를 실행한 행위는 해당 입찰시장에서 경쟁을 제한하는 효과가 크다고 인정되므로 향후에 이와 같은 행위가 재발되지 아니하도록 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것을 말한다) 제21조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것을 말한다) 제61조 관련 별표 2, '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것 및 2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것 중 피심인에게 불리하지 아니한 사항을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다)에 의거하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 31 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 입찰담합에 해당하고 낙찰 받은 대로 모두 계약이 체결되었으므로 이 사건 입찰의 계약금액 합계를 각 피심인의 관련매출액<각주>10</각주>으로 한다.<표 16> 피심인별 관련매출액<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122872001" alt="이유 17번째 이미지" ></img>(단위 : 천 원) 나) 부과기준율 32 피심인들의 위 2. 가.의 행위가 낙찰예정자 및 투찰금액을 사전에 결정하는 입찰담합에 해당하는 점, 행위의 성격상 경쟁제한 효과가 발생하는 것이 명백하고 효율성 증대효과는 없는 것으로 보이는 점 등을 감안하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 7∼10%의 부과기준율을 적용하되, 이 사건 각 입찰의 규모가 평균 1천만 원 미만으로 소규모인 점 등을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰받지 못한 경우에는 산정기준을 2분의 1로 감액한다.<각주>12</각주>이와 같이 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 17>과 같다.