(주)우인건설산업 및 태화건설(주)의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인 주식회사 우인건설산업(이하 '우인’이라 한다) 및 피심인 태화건설 주식회사<각주>1</각주>(이하 '태화’라 한다)는 건축, 일반토목공사, 문화재 수리 등의 사업을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(개정 2009. 3. 25. 법률 제9554호, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 나. 일반현황 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730567" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인들 제출자료 다. 시장구조 및 실태 (1) 문화재 수리업의 개요 (가) 문화재 수리란 지정 문화재<각주>2</각주>및 가지정 문화재<각주>3</각주>와 함께 전통문화를 구현ㆍ형성하고 있는 주위의 시설물 또는 조경을 보수ㆍ복원ㆍ정비 및 손상방지를 위한 조치를 말한다. (나) 문화재 수리업을 하려는 자는 '문화재 수리 등에 관한 법률’ 제14조의 규정에 따라 대통령령으로 정하는 '기술능력, 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다) 및 시설’ 등의 등록요건을 갖추어 주된 영업소의 소재지를 관할하는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 문화재 수리업자로 등록하려는 자는 '문화재 보호법 시행령’ 제17조 제1항의 규정에 따라 수리기능자와 상시 근무하는 수리기술자를 보유하여야 하고, 같은 법 시행령 제17조 제2항의 규정에 따라 보수단청업자, 실측ㆍ설계업자, 조경업자, 실측ㆍ감리업자, 박제 및 표본제작업자로 등록하려는 자는 아래 <표 2>의 내용과 같이 별도의 요구자격 하나를 갖추어야 한다. <표 2> 문화재 수리기술 구분에 따른 별도의 요구 자격 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730573" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (2) 문화재 수리업 시장현황 (가) 경상북도의 2009년 문화재보수 관련예산은 아래 <표 3>의 내용과 같이 109,404백만 원으로 최근 5년 동안 약 2.4배 증가하였다. <표 3> 경상북도 문화재관리 예산 현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730575" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 경상북도 문화재과 (나) 2009년 11월 현재 전국적으로 318개 업체가 문화재 수리업자로 등록되어 있으며, 아래 <표 4>의 내용과 같이 경상북도에는 전국에서 가장 많은 72개 업체가 분포되어 있다. <표 4> 문화재수리업자 등록현황 (단위: 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730577" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: '2009년 문화재수리업자 등록현황’, 2009년 11월, 문화재청 (다) 경상북도의 문화재 수리업자는 아래 <표 5>의 내용과 같이 최근 6년간 업체수가 3배 증가하였고, 보수단청업자는 최근 6년간의 업체수가 2배 이상 증가하여 경쟁이 심해지고 있다. <표 5> 연도별 경상북도의 문화재수리업자 및 보수단청업자 수 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730579" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: '수리업자 등록현황(2003~2009)<각주>4</각주>’, 문화재청 (라) 2009년 11월 현재 경상북도 보수단청업자의 지역적 분포는 아래 <표 6>의 내용과 같이 안동, 경주 지역에 전체의 50%가 등록되어 있으며 영양군은 2개, 영덕군은 1개 업체가 각 등록되어 있다. <표 6> 경상북도의 보수단청업자 분포 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730581" alt="이유 6번째 이미지" ></img> *자료출처: '2009년 문화재수리업자 등록현황’, 2009년 11월, 문화재청 (3) 이 사건 입찰 관련 개요 경상북도 영양군 및 영덕군은 '지방자치단체 수의계약 운영요령’(2006. 2. 7. 개정 행정자치부 예규 제204호)<각주>5</각주>에 따라 이 사건 관련 문화재 보수 입찰 건에 대하여 입찰참가자격을 영양군 및 영덕군 안에 주된 영업소를 둔 업체로 제한하였다. 한편, 우인은 2006. 7. 25. 경상북도 영주시에서 영덕군으로 영업소재지를 이전하여 결과적으로 그 당시에는 영덕군에는 우인, 영양군에는 태화 각 1개 업체만 문화재 보수사업을 영위하게 되었다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 합의 우인의 '○○○ 부장 확인서’ 및 태화의 '○○○ 부장 확인서’ 등에 의하면, 피심인들은 아래와 같이 경상북도 영덕군 및 영양군이 발주하는 문화재보수공사 지역제한입찰에서 낙찰예정자와 투찰가격을 합의한 것을 인정하고 있다. 첫째, 2006. 9. 10. 경상북도 영양군에서 지역제한입찰방식으로 발주한 '석천서당 보수사업(2차)’의 예정가격<각주>6</각주>이 높게 결정되었으며, 우인은 낙찰하한선 미만으로 탈락하고 태화가 낙찰되었다. 이에 따라, 2006년 10월 말경 우인의 ○○○ 부장과 태화의 ○○○ 부장은 유선 상 논의를 통하여 지역제한입찰에서의 가격경쟁은 피심인들에게 도움이 되지 아니하므로, 피심인들의 영업소재지에 따라 우인은 경상북도 영덕군에서 발주하는 공사를, 태화는 경상북도 영양군에서 발주하는 공사를 각 낙찰받기로 하였다. 또한, 우인의 ○○○ 부장과 태화의 ○○○ 부장은 위와 같은 합의에 따라 낙찰예정업체는 기초금액(통상 '공사예정금액’ 이다) 대비 약 90%에서 92% 정도로 투찰하여 낙찰 받고, 들러리업체는 기초금액 대비 92% 이상 투찰하여 탈락하기로 하였다. 둘째, 피심인들은 입찰 건별로 개별적인 연락이나 합의를 하지는 않았으나, '숙운정 보수사업’, '곡강고택 보수사업’, '영해 입천정 보수사업’ 및 '난고종가 정침보수사업’ 등 투찰자의 실수로 상대방의 영업소재지에서 발주된 사업을 낙찰 받은 4건의 경우, 개별적으로 연락하여 이와 같은 결과가 추후에는 발생하지 않도록 논의하였다. (2) 실행 피심인들은 위 2. 가. (1)의 합의에 따라 경상북도 영양군 및 영덕군에서 2006년 10월부터 2009년 4월<각주>7</각주>까지 발주된 25건의 문화재보수 입찰에 참여하여 아래 <표7>에서 보는 바와 같이, 우인은 '도곡 충효당 보수사업’ 등 14건을, 태화는 '수송정 보수사업’ 등 11건을 각 낙찰 받은 사실이 있다. 다만, 2009. 3. 6. 경상북도 영양군이 발주한 '원리 주곡고택 보수사업’의 경우 예외적으로 우인의 ○○○ 부장이 투찰 이전에 태화의 조만수 부장에게 유선으로 연락하여 우인의 당시 수주 물량이 적으므로 영양군에서 발주하는 입찰임에도 불구하고 우인이 낙찰될 수 있도록 협조 요청을 하였으며, 이에 태화의 ○○○ 부장이 동의하여 위 합의와 달리, 영업소재지와 상관 없는 우인이 낙찰 받았다<각주>8</각주>. <표 7> 피심인들의 입찰내역<각주>9</각주>(단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730583" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 (가) 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (나) 법 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조). (2) 위법요건에 해당되는지 여부 (가) 합의의 여부 위 2. 가.의 행위사실에서 보는 바와 같이, 피심인들이 경상북도 영덕군 및 영양군이 발주하는 문화재보수공사 입찰에서 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하고 합의한 내용대로 입찰에 참여한 사실을 인정하고 있으므로 합의의 존재가 인정된다. (나) 부당한 경쟁제한성의 여부 위 2. 다. (1)의 위법성 성립요건에 비추어 보면, 피심인들만 참여할 수 있는 문화재보수공사 지역제한입찰에서 피심인들의 합의로 인하여 투찰률이 90～92% 수준으로 결정되어 해당 입찰시장에서 가격경쟁을 감소시켰으므로 경쟁제한성이 인정된다. (3) 소결 위와 같이 살펴본 바, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰에 있어 낙찰자 및 투찰가격을 결정하는 행위에 해당된다. 3. 과징금 부과 가. 과징금부과 여부 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 가격을 결정 또는 제한하는 행위에 해당되어 법 제22조 및 제55조의3, 같은 법 시행령 제9조 및 제61조, '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2008. 11. 10. 개정, 공정거래위원회 고시 제2008-18호, 이하 '과징금고시’라 한다.) Ⅲ. 1. 나. (1)<각주>10</각주>및 Ⅲ. 2. 다. (1)<각주>11</각주>의 규정에 의하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 (가) 관련매출액 이 사건은 입찰담합 건으로서 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)의 규정에 따라 낙찰이 된 경우에는 계약금액을 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액<각주>12</각주>이 된다. <표 8> 피심인들의 관련매출액 산정 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730585" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (나) 부과기준율 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율 수준에서 적용하여야 하는 바, 이 사건 관련 입찰계약금액이 소액수의계약<각주>13</각주>에 해당하는 점 등을 감안하여 7%를 부과기준율로 한다. (다) 기본과징금 산정 낙찰자인 피심인에 대해서는 관련 매출액에 해당 부과기준율 7%를 곱한 금액을 기본과징금으로 하고, 입찰에서 탈락한 피심인에 대해서는 낙찰자 기본과징금에서 2분의 1 감액한 금액<각주>14</각주>을 기본과징금으로 한다. 이에 따라 산정된 기본과징금은 아래 <표 10>의 내용과 같다. <표 9> 기본과징금 산정내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730587" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 피심인들의 기본과징금 합계액 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730569" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (라) 의무적 조정과징금 및 임의적 조정과징금 산정 피심인들의 경우 의무적 및 임의적 조정사유가 없어 위의 기본과징금과 동일한 금액을 의무적 조정과징금 및 임의적 조정과징금으로 산정한다. (마) 부과과징금 결정 부과과징금은 피심인들의 입찰계약금액이 소액수의계약에 해당하는 소액이고, 입찰계약금액에 비하여 임의적 조정과징금이 과중하다고 판단되는 점 등을 고려하여 임의적 조정과징금의 50%를 감경하여 아래 <표 11>의 내용과 같이 결정한다. 한편, 법 제22조 및 법 시행령 제9조<각주>15</각주>에 의하여 부과과징금은 입찰담합의 경우 관련매출액(계약금액)에 100분의 10을 초과하여 과징금을 부과할 수 없도록 되어 있다. <표 11> 피심인들의 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730571" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 부과과징금을 결정함에 있어서 일백만 원 단위 미만의 금액은 절사한다. 4. 결론 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.