(주)지에스강남방송의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 1 피심인 주식회사 지에스강남방송(이하 법인의 명칭을 표시함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 방송법 제9조 제2항에 따라 방송통신위원회로부터 허가를 받아 서울 강남구 방송구역에서 종합유선방송사업 등을 영위하는 사업자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재 내용과 같으며, 아래 <표 2> 기재와 같이 피심인의 계열회사인 지에스울산방송<각주>1</각주>도 1개 방송구역에서 종합유선방송사업을 영위하고 있다. <표 1> 일반현황 (2009. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142693" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 <표 2> 피심인등 방송구역 현황 (2009. 12. 31. 기준, 단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142715" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 유료방송의 시장구조 및 실태 1) 다채널유료방송시장의 일반현황 가) 다채널유료방송시장(이하 '유료방송시장’이라 한다)의 개요 3 '방송법’ 제2조 및 '인터넷 멀티미디어 방송사업법’ 제2조는 아래 <표 3> 기재와 같이 방송사업을 구분하여 정의하고 있다. <표 3> 방송사업의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142737" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 4 방송시장은 지상파방송, 종합유선방송, 위성방송, 인터넷멀티미디어방송 및 프로그램 제작ㆍ공급 등을 하는 방송채널사용사업 등으로 구분되고, 2008년 말 방송통신위원회에 등록된 사업자는 490개 사이다. <그림 1> 방송사업별 사업자 수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142685" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 ** 인터넷멀티미디어방송사업자(3개사), 전광판방송사업자(34개사) 제외 5 방송시장은 일반적으로 방송사업자와 시청자간 금전적인 거래관계의 유무에 따라 무료방송시장과 유료방송시장으로 구분된다. 무료방송시장의 대표적 사업자는 지상파방송사업자가 있으며, 시청자에게 방송프로그램을 무료로 제공하는 대신 광고주와 광고방송시간을 거래한다. 6 유료방송시장의 사업자는 종합유선방송사업자(System Operator, 이하 'SO 사업자’라 한다), 위성방송사업자, 인터넷멀티미디어방송사업자(이하 'IPTV 사업자’라 한다), 유료방송사업자에게 방송프로그램을 공급하는 방송채널사용사업자(Program Provider, 이하 'PP 사업자’라 한다)로 구분되고, IPTV 사업자는 방송서비스를 제공하는 수단이나 방법 등에서 SO 사업자<각주>2</각주>나 위성방송사업자와 구별되나 시청자로부터 대가를 받고 방송서비스를 제공하는 점에서는 유료방송사업자에 해당한다. <표 4> 유료방송사업자의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142743" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142745" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>3</각주>나) 유료방송시장의 구조 7 SO 사업자 등 유료방송사업자는 PP 사업자에게 방송프로그램 사용료를 지급하고 방송프로그램을 공급받아 이를 방송채널별로 편성하여 시청자에게 송출하고 있으며, 그 대가로 시청자로부터 수신료를 징수한다. 예컨대, 유료방송사업자는 영화 방송프로그램을 공급하는 PP 사업자인 온미디어와 '방송프로그램 공급계약’을 체결하고 이 계약에 따라 유료방송사업자가 온미디어로부터 공급받은 영화 방송프로그램을 방송채널[오씨엔(OCN)채널]에 편성하고 이를 송출하여야만 시청자는 오씨엔 영화를 시청할 수 있게 되는 것이다. 8 한편, PP 사업자는 유료방송사업자로부터 방송채널사용권을 구입하여야 그 방송채널을 통하여 자신의 방송프로그램을 유료방송사업자에게 공급할 수 있고, 그 방송채널의 방송 1시간당 10분의 광고방송시간을 광고주에게 판매할 수 있는바, 이 광고방송시간 판매수익은 방송채널번호<각주>4</각주>에 따라 편차가 크기 때문에 PP 사업자는 방송채널편성권 등을 가진 유료방송사업자에 대해 거래의존도가 매우 높아, 유료방송사업자에게 종속될 수 밖에 없다. <표 5> 유료방송시장 유통구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142689" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142747" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 다) 유료방송시장의 발전과정 9 앞서 살펴본 바와 같이, 1960년대부터 난시청지역을 기반으로 RO 사업자가 지역을 분할하여 독점적으로 중계유선방송서비스를 제공하였고, 중계유선방송서비스 가입가구는 우리나라 전체가구의 약 60%에 해당하는 약 800만 가구에 이르렀다. 이와 같은 RO 사업자 독점의 유선방송시장 구조는, '종합유선방송법’이 제정ㆍ시행되고 1995년 SO 사업자가 출현하여 '종합유선방송’인 케이블TV방송을 시작함에 따라 중계유선방송사업자와 종합유선방송사업자가 상호 경쟁하는 시장구조로 변모하였다. 10 1999년 정부는, 종합유선방송산업에 대한 과도한 규제가 종합유선방송사업자와 중계유선방송사업자 간의 이원적 경쟁구조와 맞물려 종합유선방송산업의 성장에 걸림돌이 된다는 인식하에 '종합유선방송법’을 개정하여 종합유선방송산업에 대한 규제를 완화하였다. 이에 따라 SO 사업자와 PP 사업자 간의 수평 및 수직결합을 허용하고, SO 사업자에 대한 외국인 및 대기업의 소유규제도 완화되었으며, 이후 RO 사업자의 SO 사업자로 전환이 승인되면서 유선방송시장은 SO 사업자를 중심으로 재편되었다. 11 방송통신위원회<각주>5</각주>의 RO 사업자에 대한 신규 불허가, RO 사업자의 SO 사업자로의 전환정책 등을 통하여 유료방송시장에서의 RO 사업자의 영향력은 급격히 감소하였으며, RO 사업자들 중 다수가 SO 사업자에게 흡수되는 방식으로 유료방송시장에서 퇴출되기에 이르렀다. 2008년 말 108개의 RO 사업자가 사업을 계속 영위하고 있었으나, 대부분 산악지역 및 오지지역에 SO 사업자의 방송서비스를 재전송하는 소규모 사업자로 전락함에 따라 유료방송시장에서 차지하는 비중은 미미한 것으로 나타났다.<각주>6</각주><표 6> 연도별 SO 및 RO 사업자 수 추이(단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142749" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2000년 이전 정보통신산업협회, 2000년 이후 방송통신위원회 방송산업 실태조사 보고서 12 2002년 3월부터 방송을 시작한 위성방송사업자(한국디지털위성방송을 말하며 판매상품인 '스카이라이프’로 통칭되고 있다)<각주>7</각주>는 우리나라 전국을 시장으로 디지털ㆍ고화질의 다채널 방송서비스 제공, 난시청 지역(지형적인 조건으로 인하여 SO 사업자의 방송서비스 제공이 어려운 지역을 말한다)에 대한 방송서비스 제공 및 기업집단 케이티(KT)의 투자를 배경으로 한 적극적인 판매촉진 활동 등으로 유료방송시장에서의 시장점유율을 높여가고 있다. <표 7> 유료방송서비스 가입가구 추이 (단위: 천 가구, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142751" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 ** 가입가구 수는 수신시설을 설치한 TV수상기 대수를 기준으로 한다. 13 2008년 11월 상용서비스 제공을 시작한 IPTV 사업자의 경우 2009년 6월 말 가입가구는 1,687,230 가구로서 유료방송시장에서 차지하는 시장점유율은 낮은 수준이나, 지속적으로 가입가구 수가 증가하고 있어 향후 SO 사업자의 강력한 경쟁 사업자가 될 것으로 예측된다. <표 8> IPTV 사업자별 가입가구 현황(2009. 6. 30. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142753" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 라) 유료방송시장의 규모 14 2008년 말 유료방송시장 총 매출액은 29,245억 원으로 전체 방송시장 매출액(109,581억 원)의 26.7%를 차지하고 있다. 유료방송시장 내 사업자별 시장점유율 순위는 매출액 기준으로 종합유선방송(82.1%), 일반위성방송(13.2%), 위성DMB(4.1%)순으로 나타나고 있다. <표 9> 국내 방송시장 규모 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142695" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2006년~2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 15 SO 사업자의 2008년 총 매출액은 24,018억 원으로 전년대비 12.5% 증가하였으며 이는 수신료 수익, 광고 수익, 홈쇼핑 송출수수료 수익 등의 증가에 기인한다. SO 사업자의 총 매출액 구성내역을 살펴보면, 수신료 수익이 10,804억 원으로 45.0%를 차지하고 있고, 인터넷접속사업 수익 및 홈쇼핑송출수수료 수익이 각각 26.1%, 14.1%를 차지하고 있다. 16 PP 사업자의 2008년 총 매출액은 41,988억 원으로 전년대비 5.4% 증가하였는데 이중 5개 홈쇼핑 PP 사업자의 총 매출액이 21,010억 원으로 PP 사업자 총 매출액의 50.0%를 차지하고 있다. 17 PP 사업자의 총 매출액 구성내역은 아래 <그림 2>의 내용과 같고, 2008년 5개 홈쇼핑 PP 사업자의 당기순이익은 총 2,087억 원이며, 홈쇼핑 PP 사업자를 제외한 나머지 PP 사업자는 총 1,543억 원의 순손실을 입은 것으로 나타났다. <그림 2> PP 사업자의 총 매출액 구성내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142687" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 18 한편, 일반위성방송의 2008년 총 매출액은 광고수익 감소의 영향으로 전년대비 0.1% 감소한 3,870억 원으로 나타났다. 2) 유료방송시장의 구조적 특징 가) 복수종합유선방송사업자 중심으로 시장집중도 심화 19 1999년 '종합유선방송법’<각주>8</각주>의 개정으로 복수종합유선방송사업자<각주>9</각주>가 본격적으로 등장하기 시작하였다. 이후 2004년 '방송법’ 개정으로 SO 사업자의 지분에 대한 소유 한도 제한이 폐지(국내 기업인 경우)되거나 완화(외국인인 경우 지분 소유 한도가 33%에서 49%로 변경)됨에 따라 SO 사업자 간에 인수합병이 활성화되었고 이를 통하여 MSO 사업자 중심으로 시장이 재편되었다. 20 2008년 12월 말 8개 MSO 사업자가 79개 SO 사업자를 계열회사 등으로 통합 관리하고 있으며, SO 사업자 총 매출액의 82.2%를 차지하고 있다. 특히, 상위 3개 MSO 사업자의 시장점유율이 59.5%를 넘어설 정도로 시장집중도가 심화되고 있다. <표 10> MSO 사업자의 계열 SO 사업자수 현황과 시장점유율 (단위: 개, 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142697" alt="이유 14번째 이미지" ></img><각주>10</각주>* 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 나) 복수방송채널사용 사업자의 시장점유율 증가 21 2008년 말 씨제이를 비롯한 상위 5개 복수방송채널사용사업자<각주>11</각주>의 매출액 기준 시장점유율 합계는 전년도에 비하여 1.3%p 증가한 46.7%로 나타나 방송채널사용사업시장에서도 대형 MPP 사업자 중심으로 시장집중도가 심화되고 있다. <표 11> 주요 MPP 사업자의 방송채널 사용 현황과 시장점유율 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142699" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 주) 홈쇼핑 PP 사업자의 홈쇼핑방송 매출액을 제외한 금액 * 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 다) 방송프로그램 기반 확보를 위한 대규모화 22 유료방송시장이 유료방송사업자들 간에 상호 경쟁하는 환경으로 변화하면서 방송프로그램의 중요성이 증가함에 따라 SO 사업자는 PP 사업자의 지분을 보유함으로써 다른 유료방송사업자와의 경쟁에서 유리한 고지를 확보하는 한편 방송채널사용사업 자체의 수익도 추구하고 있다. 이와 같이 방송프로그램을 송출하는 SO 사업자와 방송프로그램을 공급하는 PP 사업자의 지위를 모두 가지고 사업을 겸영하는 자를 'MSP(Multiple System Provider) 사업자’라 한다. 23 주요 MSP 사업자의 2008년 매출액을 살펴보면, 씨제이가 전체 MSP 사업자의 총 매출액 중 36.3%를 차지하고 있으며, 티브로드가 15.0%로 2위를 차지하고 있고, 지에스가 12.9%로 3위를 차지하고 있다. <표 12> MSP 사업자 현황과 시장점유율 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142701" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2009년 방송산업 실태조사 보고서, 방송통신위원회 라) SO 사업자의 지역독점화 심화 24 2008년 말 현재 전국 77개 방송구역 중 55개 방송구역에서 SO 사업자가 독점적으로 사업을 영위하고 있고, 22개 방송구역에서만 복점사업자가 경쟁을 하고 있다. 22개 복점방송구역 중 상호 계열회사 관계에 있는 SO 사업자들이 사업을 영위하고 있는 6개 방송구역을 제외하면 사실상 경쟁구역은 16개 방송구역에 불과하다. 3) 현행 유료방송시장의 문제점 가) SO 사업자와 PP 사업자간 시장내 지위 불균형 심화 25 2001년 PP 사업자의 시장진입 관련 제도가 허가제에서 등록제로 변경되면서 PP 사업자의 수가 대폭 증가<각주>12</각주>함에 따라 그 동안 방송채널 장르별로 독과점 형태를 나타내었던 방송프로그램 공급부문은 완전 경쟁체제로 전환된 반면, SO 사업자 간 인수합병을 통하여 MSO 사업자의 독과점적 지위가 강화되어 SO 사업자와 PP 사업자 간의 방송채널 수급에 있어 불균형이 더욱 심화되었다. 이와 같은 구조적 요인에 따라 MSO 사업자의 PP 사업자에 대한 불공정거래행위가 빈번하게 발생할 가능성이 높아지고 있다. <표 13> MSO 사업자의 불공정거래행위 유형(사례) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142703" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>13</각주>* 2006년 4월 MSO 사업자에 대한 공정거래위원회 시정조치 요약 부분 발췌편집 나) 개별 PP 사업자의 방송채널 확보 어려움 26 SO 사업자가 운용할 수 있는 방송채널 수는 평균 아날로그방송채널 75개, 디지털방송채널 135개로 한정되어 있고, '방송법’ 상 의무편성방송채널<각주>14</각주>이 2008년 기준 17개나 되어 PP 사업자는 한정된 방송채널을 확보하기 위하여 치열한 경쟁을 할 수 밖에 없다. <표 14> 의무편성방송채널 현황(2008년 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142705" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 27 더구나 의무편성방송채널이 아닌 지상파방송채널<각주>15</각주>(2008년 기준 MBC, KBS2, SBS)과 5개 홈쇼핑 PP 사업자가 사용하는 방송채널도 사실상 편성이 고정화되어 있고, 특히 MSO 사업자의 계열회사인 PP 사업자가 사용하는 방송채널이 2008년 기준 20여개나 되어 개별 PP 사업자의 방송채널 확보가 더욱 어려워지고 있다. 다) SO 사업자의 방송채널편성권으로 인한 PP 사업자의 구조적 종속화 28 앞서 살펴본 바와 같이, PP 사업자의 매출액 중 절대적인 비중을 차지하는 광고방송시간 판매수입은 방송채널번호에 따라 편차가 크기 때문에 PP 사업자로서는 방송채널편성권을 가지고 있는 SO 사업자에 대하여 구조적으로 종속될 수 밖에 없는데, 특히 MSO 사업자의 경우 지주회사 또는 본부역할을 하는 MSO 사업자가 일괄적으로 계열회사인 SO 사업자의 방송채널 편성을 담당하고 있어, PP 사업자와의 거래관계에 있어서 단독 SO 사업자보다 훨씬 우월한 지위를 가진다. 29 물론 PP 사업자가 SO 사업자 이외에 스카이라이프나 IPTV 사업자 등과 같이 방송프로그램을 공급할 수 있는 다른 유료방송사업자가 없는 것은 아니지만, 전체 유료방송사업자의 가입가구 중 SO 사업자의 가입가구 수가 85%(2008년 기준)를 차지하고 있는 상황에서 SO 사업자의 방송채널을 통하여 방송프로그램을 송출하지 못할 경우 PP 사업자의 매출액은 급감할 수 밖에 없다. 라) MSP 및 MSO 사업자의 경쟁제한행위 30 MSP 사업자인 온미디어와 씨제이미디어가 각각 자신의 인기 방송프로그램을 다른 유료방송사업자인 스카이라이프에 공급하지 않는 상황은 스카이라이프가 출현한 2002년 이후 최근까지도 계속되었다. <표 15> 주요 MSP 사업자의 방송프로그램 공급 중단 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142707" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 자료출처: IPTV 조기정착을 통한 방송콘텐츠 사업환경 개선(2008년), 한국전자통신연구원 31 또한, MSO 사업자들이 최근 IPTV 사업자를 대상으로 경쟁제한행위를 하고 있는 것으로 보이며, 실제로 MSO 사업자들은 2008년 4월 IPTV 사업자를 대상으로 방송프로그램을 공급하려는 PP 사업자에게 “방송채널 송출을 중단하거나 60번대 이하의 비선호 방송채널을 부여 하겠다”는 입장을 전달한 바 있다.<각주>16</각주>4) 이 사건 관련 피심인의 광고방송시간 판매 개요 32 피심인은 방송프로그램의 전후에 편성할 수 있는 광고방송시간을 광고주에게 판매함으로써 광고수익을 얻고 있는데, 피심인의 주수익은 방송서비스제공에 따른 수신료 수익과 초고속인터넷 제공에 따른 인터넷서비스 수익<각주>17</각주>이며, 광고수익은 2009년 말 약 39억 원으로서 매출액의 약 6.4%를 차지하고 있다. 33 피심인이 광고주에게 판매하는 광고방송시간은 크게 두 가지 방법에 의하여 확보된다. 첫째, 피심인은 PP 사업자로부터 광고방송시간을 양수하여 광고방송시간을 확보하고 있다. PP 사업자는 '방송법’<각주>18</각주>에 의하여 시간당 평균 10분을 광고방송시간으로 사용<각주>19</각주>할 수 있는데, SO 사업자와 방송프로그램 공급계약을 체결하면서 유료방송 초기부터 관행적으로 시간당 위 10분의 광고방송시간 중 약 2분씩을 별도의 대가 없이<각주>20</각주>SO 사업자에게 양도하고 있다. <표 16> SO-PP 사업자간 프로그램공급계약서 중 광고시간 제공 조항(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142709" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 34 둘째, 피심인은 1개 지역의 방송채널을 운영하고 있어 PP 사업자와 마찬가지로 시간당 10분을 광고방송시간으로 사용할 수 있는데, 이 광고방송시간을 광고주에게 판매하고 있다. 다만, 지역 방송채널의 광고방송시간 총량은 PP 사업자로부터 양수하는 광고방송시간의 총량에 비해서는 적다. 35 한편, 피심인의 실제 광고방송시간 판매 및 광고방송 송출과정은 ①광고주와 광고계약→ ②광고주로부터 광고소재(광고테입) 수령→ ③광고삽입기에 광고소재 인코딩(광고내용 파일변환)→ ④광고송출(해당시간에 광고삽입기가 스케줄에 맞춰 자동 송출)→ ⑤광고주에게 광고송출리포트 송부(광고주가 원할 경우)의 과정을 통하여 이루어진다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) PP 사업자에 대한 광고방송시간 판매 36 피심인은, 2007년부터 2009년까지의 기간 중 자신이 확보한 광고방송시간의 일부를, 거래 중인 32개 PP 사업자에게 구입하도록 강제함으로써 해당 PP 사업자로부터 총 2,594,500천 원의 광고금액을 지급받았다. 이는 피심인의 광고방송시간 판매내역을 통하여 확인된다.<각주>21</각주>〈표 17〉 PP 사업자별 광고방송시간 구입내역(단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142711" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142713" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2) PP 사업자의 광고방송시간 구입과 PP 사업자에 대한 방송채널 편성의 연계 37 피심인은, PP 사업자와 매년 방송채널송출 계약을 갱신하면서 PP 사업자의 광고방송시간 구입여부와 연계하여 방송채널 신규편성 또는 기존 방송채널유지 여부를 결정하는 방식으로 광고방송시간을 판매하였다. 이는 피심인의 방송채널송출 계약을 맡고 있는 마케팅팀 팀장의 진술을 통하여 확인된다. <표 18> 마케팅팀 이 팀장 진술(발췌)<각주>22</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142717" alt="이유 23번째 이미지" ></img>3) PP 사업자들의 광고방송시간을 확정하여 광고대행사에 통보 38 이 사건에서 피심인은 PP 사업자별로 광고금액 등을 확정하여 이를 광고대행사에 통보하고, 광고대행사는 통보받은 내용대로 PP 사업자와 형식적으로 광고방송계약을 체결하였다. 이는 광고대행사 담당직원의 진술을 통하여 확인된다. <표 19> 광고대행사 담당직원 진술(발췌)<각주>23</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142719" alt="이유 24번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142721" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 3.(생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 법 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1과 같다. [별표1] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조제1항 관련) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 구입강제: 거래상대방이 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 39 법상 구입강제는 사업자가 거래상대방에게 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위를 대상으로 한다. 거래상대방이 사업자의 구입요청을 거부하여 불이익을 당하였거나 주위의 사정으로 보아 객관적으로 구입하지 않을 수 없는 사정이 인정되는 경우에는 구입강제가 인정된다. 40 구입강제의 위법성은 해당 행위가 거래내용의 공정성을 침해하는지 여부를 위주로 판단한다. 이때 거래내용의 공정성을 침해하는지는 ①사업자가 거래상대방에 대해 거래상 지위를 가지고 있는지 여부, ②구입강제 행위가 부당한지 여부 등으로 판단한다. 2) 위법성 요건 해당여부 가) 피심인의 거래상지위 성립여부 (1) 판단기준 41 피심인이 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 거래상대방의 입장에서 피심인이 상품 또는 용역의 구입을 요청할 경우 구입을 원하지 않더라도 이를 받아들일 수 밖에 없는지를 기준으로 하고, 피심인이 상대적으로 우월적 지위를 가지고 있거나 적어도 거래상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 가지고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것인 바, 대체거래선 확보의 용이성, 피심인에 대한 수입 의존도 등 거래당사자가 처하고 있는 시장의 상황, 거래당사자 간의 전체적 사업능력의 격차, 거래의 대상인 상품 또는 용역의 특성 등을 모두 고려하여 판단하게 된다.<각주>24</각주>(2) 거래상지위 여부 42 아래에서 살펴보는 바와 같이, 방송채널 수급불균형, SO 사업자의 방송채널편성권 보유, MSO 사업자로의 방송채널송출계약 협상창구 단일화 등의 시장상황으로 인하여 PP 사업자는 MSO 사업자와의 방송채널송출 거래에서 열등한 지위에 있고, 제작관련 고정비용이 큰 방송프로그램의 특성상 투자비용 회수를 위하여 가급적 많은 SO 사업자와 거래하여야 하는 PP 사업자로서는 기존 거래처에서 불이익을 당하더라도 다른 대체거래선으로의 전환이 용이하지 않으므로 피심인이 PP 사업자에 대하여 거래상지위를 가지고 있는 것으로 인정된다. 43 또한, 피심인이 주요 MPP 사업자 및 MSP 사업자<각주>25</각주>의 방송프로그램을 자신의 방송채널을 통하여 송출하지 않는 경우 피심인에게 발생되는 손해는 매우 제한적인 반면, MPP 사업자등의 손해는 매우 심각할 가능성이 높다. 따라서 방송채널송출 계약체결 과정에서 MSO 사업자인 피심인은 주요 MPP 사업자등에 대하여 상대적으로 우월한 지위에 있거나 적어도 거래상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있다고 인정된다. (가) 유료방송시장 특성에 따른 피심인의 거래상지위 여부 ① 방송채널 수급 불균형 44 앞에서 살펴본 바와 같이, '방송법’ 상 SO 사업자가 의무적으로 편성해야 하는 의무편성방송채널은 2008년 기준 17개이고, 의무편성방송채널은 아니지만 지상파방송을 재전송하는 방송채널 3개 및 5개 홈쇼핑방송채널을 포함할 경우 약 25개 방송채널이 사실상 편성이 고정화 되어 있어 실제로 가용할 수 있는 방송채널은 아날로그방송채널 50여개, 디지털방송채널 110여개 정도이다. 45 따라서, 2009년 12월 말 PP 사업자가 방송프로그램을 공급하고자 하는 전체 방송채널 수가 SO사업자가 편성할 수 있는 방송채널 수보다 아날로그방송채널의 경우 약 4.5배(전체 PP 사업자가 사용하고자 하는 방송채널/가용 방송채널=223/50<각주>26</각주>), 디지털방송채널의 경우 약 2.3배(전체 PP 사업자가 사용하고자 하는 방송채널/가용 방송채널=223/110) 정도 많기 때문에 PP 사업자는 SO 사업자가 편성할 수 있는 한정된 방송채널을 확보하기 위하여 치열한 경쟁을 할 수 밖에 없다. ② SO 사업자의 방송채널편성권 46 PP 사업자의 방송프로그램이 SO 사업자에 의하여 송출된다 하더라도, PP 사업자의 매출액 중 절대적인 비중을 차지하는 광고수입<각주>27</각주>은 방송채널번호에 따라 편차가 크게 나타나기 때문에 SO 사업자인 피심인이 PP 사업자에게 어떤 방송채널번호를 부여하는지 여부 등에 따라 PP 사업자의 매출액ㆍ순이익에 큰 영향을 미칠 수 있다. 이는 한국케이블TV방송협회의 문서를 통하여 확인된다. <표 20> 2009년 7월 한국케이블TV방송협회 내부문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142691" alt="이유 26번째 이미지" ></img> ③ MSO화로 인한 SO-PP 사업자간 협상력 차이의 심화 47 매년 PP 사업자와의 방송채널 송출계약 체결을 위한 협상과정에서 개별 SO 사업자별로 협상을 하는 것이 아니라 소속 SO 사업자를 지휘하는 지주회사(본사)인 MSO 사업자 중심으로 협상창구를 단일화하고 있다. 이에 따라 PP 사업자의 입장에서는 MSO 사업자와의 협상이 원활하지 않을 경우 MSO 사업자가 영업하고 있는 다수의 방송구역에서 방송채널을 확보할 수 없는 불이익이 발생할 수 있으므로 단독 SO 사업자와 협상하던 이전에 비하여 협상력의 격차가 더욱 심화되고 있다. 48 MSO 사업자인 피심인도, 매년 PP 사업자와 방송채널송출 계약을 체결함에 있어, 자신의 계열회사인 지에스울산방송과 상호 협의하여 협상을 진행하고 있다. (나) 대체거래선 확보의 용이성 여부 ① SO 사업자의 방송 지역독점에 따른 대체거래선 제약 49 피심인은 PP 사업자의 광고주들이 대부분 거주하는 서울 강남구 방송구역에서 독점적 형태를 보이고 있고, 주요 소비층들이 밀집하고 있어 광고효과가 높기 때문에 PP 사업자가 피심인의 방송구역에서 자신의 방송프로그램을 피심인의 방송채널을 통하여 송출하지 못할 경우 동일지역에서는 피심인을 대체할 정도의 유력한 대체거래선을 찾기는 사실상 불가능하다. 이는 피심인과 거래하는 PP 사업자들의 직원 진술을 통하여 확인된다. <표 21> 관련 PP 사업자 직원의 진술(발췌)<각주>28</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142723" alt="이유 27번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142725" alt="이유 28번째 이미지" ></img> ② 방송프로그램 상품특성상 기존 거래선 변경의 어려움 50 PP 사업자가 제작하는 방송프로그램은 특성상 일단 제작되면 추가적으로 복제ㆍ사용하는데 추가 비용이 거의 들지 않는다. 이에 따라 PP 사업자는 특정 방송채널을 구성할 방송프로그램들을 제작ㆍ구입하는 데는 상대적으로 많은 비용이 소요<각주>29</각주>되지만, 일단 1개의 방송채널을 통하여 송출할 수 있는 방송프로그램들이 제작되면 이러한 방송프로그램들을 다른 SO 사업자에게 추가적으로 공급함에 있어서는 복제ㆍ사용 할 수 있으므로 추가 제작비는 거의 발생하지 않고 판매ㆍ관리를 위한 일부 비용이 추가 발생할 뿐이다. 51 이와 같은 PP 사업자의 수익ㆍ비용 구조적 특성 때문에 PP 사업자와 방송채널송출계약을 체결하는 유료방송사업자의 수가 증가하는 경우 수익은 비례적으로 증가하는 반면 비용은 상대적으로 적게 발생하므로 PP 사업자의 입장에서는 유료방송사업자와의 거래 기회를 최대한 늘리는 것이 유리한 상황이다. (다) MPP 사업자등에 대한 거래관계에 상당한 영향을 미칠 수 있는지 여부 52 아래에서 살펴보는 바와 같이, 유료방송시장의 특성 및 대체거래선 확보의 어려움 등에 비추어, 피심인은 MPP 사업자등에 대하여 상대적으로 우월한 지위에 있거나 적어도 거래상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있다고 판단된다. 53 첫째, 방송채널 장르별로 MPP 사업자등이 방송프로그램을 공급하는 방송채널들 간에는 서로 치열한 경쟁관계<각주>30</각주>에 있는 만큼, 특정 MPP 사업자등이 피심인에게 방송프로그램 공급을 거절하더라도, 피심인은 다른 MPP 사업자등의 방송프로그램을 공급받아 송출할 수 있으므로 상호 대체 가능성이 있다. <표 22> 주요 MPP 사업자등의 방송채널 장르별 방송프로그램공급 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142729" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 54 둘째, 특정 방송프로그램의 송출이 중단될 경우 해당 방송프로그램에 대해서 극단적인 선호를 갖고 있는 일부 소비자는 피심인과의 시청계약을 해지할 가능성이 존재하나, 피심인은 자신의 방송구역에서 지역독점 사업자이며 IPTV나 위성방송이 아직 활성화되지 않은 상황에서 유력한 경쟁사업자가 존재하지 않는 만큼 소비자 이탈로 인한 피심인의 매출감소는 매우 제한적일 것으로 판단된다. 55 반면, MPP 사업자등은 특정 방송프로그램의 송출이 중단될 경우 피심인으로부터 받는 방송프로그램 사용수익 뿐만 아니라 시청자 수 감소로 인하여 매출액 비중이 높은 광고수익이 감소되므로 피심인에 비하여 손해가 클 것으로 판단된다. <표 23> 주요 MPP 사업자등 부문별 매출 현황 (2008. 12. 31.기준, 단위: 개, 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142731" alt="이유 30번째 이미지" ></img> ※ 출처: 2009년 방송산업실태 조사보고서(운영채널 현황), 2008년 각사 감사보고서(수익현황) 1) 씨제이미디어의 5개 계열사가 운영하는 5개 방송채널 미포함: 챔프비전(챔프), 씨제이엔지씨코리아(내셔널지오그래픽), 인터내셔널미디어지니어스(중화TV), 엠넷미디어(Mnet), KMTV(KM) 2) 3개 계열사가 운영하는 3개 방송채널 미포함: 온미디어(투니버스), 온게임네트워크(온게임넷), 바둑텔레비전(바둑TV) 3) 1개 계열사가 운영하는 1개 방송채널 미포함: MBCESS스포츠(MBC ESPN) 4) 2개 계열사가 운영하는 2개 방송채널 미포함: SBS스포츠(SBS스포츠), SBS골프(SBS골프) 나) 부당한 구입강제 행위에 해당하는지 여부 (1) 판단기준 56 법상 구입강제는 사업자가 거래상대방에게 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위를 대상으로 한다. 여기서 '구입하도록 강제하는 행위’라 함은 거래상대방이 구입하지 않을 수 없는 객관적인 상황을 만들어 내는 것을 포함한다.<각주>31</각주>57 또한, 구입강제 행위가 부당한지 여부는 당해 행위를 한 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해업종에서의 통상적인 거래관행, 구입강제로 인한 거래상대방의 피해 발생 여부, 관계법령 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.<각주>32</각주>(2) 부당성 판단 58 아래에서 살펴보는 바와 같이, 피심인이 PP 사업자와의 매년 방송채널 송출 계약을 갱신하기 위한 협상과정에서 방송채널유지 또는 신규ㆍ추가 편성을 해 줄지 여부를 PP 사업자의 광고방송시간 구입과 연계하여 결정함으로써 PP 사업자로 하여금 피심인의 광고방송시간 구입요구를 거절하는 것이 사실상 불가능하게 하였다는 점에서 피심인의 행위는 거래상지위를 이용하여 구입할 의사가 없는 상품을 구입하도록 강제한 행위로 볼 수 있으며, 이러한 피심인의 행위로 인하여 PP 사업자로 하여금 불필요한 광고비용을 지불하게 하였으므로 피심인의 행위는 정상적인 거래관행에도 어긋나는 부당한 행위라 할 것이다. (가) 구입의사가 없는 상품을 구입하도록 강제하였는지 여부 59 다음과 같은 점 등을 고려할 때, 피심인은 자신의 거래상지위를 이용하여 PP 사업자에게 구입할 의사가 없는 상품인 광고방송시간을 구입하도록 강제한 것으로 판단된다. ① 광고방송시간 판매와 방송채널편성의 연계 60 피심인은 일반적으로 광고방송시간의 판매업무를 피심인의 내부 조직인 광고팀에서 담당하게 하고 있는 반면, PP 사업자를 대상으로 하는 광고방송시간의 판매업무에 대해서는 PP 사업자와 방송채널송출 계약을 체결하는 마케팅팀에서 실질적으로 담당하면서 광고방송시간 판매와 방송채널편성을 연계하였다. 이는 피심인 직원의 진술 및 내부문서 등을 통하여 확인된다. 61 첫째, 피심인의 마케팅팀 이 팀장 진술<각주>33</각주>을 살펴보면, 피심인은 PP 사업자에게 방송채널 신규 및 추가 편성을 해줄지 여부를 PP 사업자의 광고방송시간 구입과 연계하여 결정하였는바, 이러한 피심인의 영업방식으로 인하여 PP 사업자는 자신의 방송프로그램을 송출할 방송채널이 신규 또는 추가로 편성되게 하기 위해서는 피심인의 광고방송시간을 구입하여야만 하는 것으로 인식하고 있었다고 보여 진다. <표 24> 마케팅팀 이 팀장 진술(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142733" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 62 둘째, 피심인의 내부자료인 '아날로그PP 채널 평가 리스트<각주>34</각주>’를 살펴보면, 피심인은 PP 사업자의 광고방송시간 구입여부를 PP 사업자에 대한 방송채널편성과 관련된 평가항목의 하나로 반영하고 있다. <표 25> PP 사업자별 아날로그 방송채널 평가 리스트 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142735" alt="이유 32번째 이미지" ></img> ② 광고방송시간 구입거절의 어려움 63 PP 사업자는 자신의 방송프로그램을 송출할 방송채널을 유지하거나 신규ㆍ추가 편성되게 하는 것이 사업활동의 핵심인바, 방송채널편성권을 보유하고 있는 SO 사업자가 방송채널편성과 연계하여 광고방송시간 구입을 요구하는 경우 이러한 요구를 거절한다면 사실상 기존 방송채널을 유지하거나 신규ㆍ추가로 방송채널이 편성되는 것이 불가능한 것으로 인식하고 있다. 이는 PP 사업자의 직원 진술을 통하여 확인된다. <표 26> 관련 PP 사업자의 직원 진술(발췌)<각주>35</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142739" alt="이유 33번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121142741" alt="이유 34번째 이미지" ></img> ③ 광고수익 목표달성을 위한 광고방송시간 강제판매 64 피심인은 내부적으로 광고수익 목표달성을 위하여 PP 사업자에게 광고방송시간 구입을 강제하였다. 이는 피심인 마케팅팀 팀장의 진술<각주>36</각주>및 내부문서인 '2008년 사업계획<각주>37</각주>’ 등을 통하여 확인된다. ④ PP 사업자들의 광고방송에 대한 비정상적인 송출 65 2008년부터 2009년까지 기간동안 피심인의 광고방송시간 총 판매액은 8,556백만 원이고, 그 중 PP 사업자들에 대한 광고방송시간 판매액은 1,638백만 원으로 광고방송시간 총 판매액에서 차지하는 비중은 19% 정도이다. 이와 같이 총 광고방송시간의 19%에 해당하는 광고방송시간에 대해서는 PP 사업자의 광고방송을 송출하여야 함에도 불구하고 이를 이행하지 않았다. 피심인의 내부자료인 2008. 1. 4.부터 2009. 11. 11.까지의 광고현황자료<각주>38</각주>를 확인한 결과 지역 상점, 행사와 관련한 광고방송을 대부분 송출한 것으로 나타났다. 66 피심인은 이에 대하여 PP 사업자의 광고방송은 일반광고방송과 달리 디지털 방송에서만 송출<각주>39</각주>하였기 때문에 광고현황자료에는 나타나지 않은 것이라고 주장한다.