(주)케이티디에스의 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 당사자 적격성 1 피심인 주식회사 케이티디에스(이하 '주식회사’ 용어는 ㈜로 표기한다)는 소프트웨어 자문 및 개발ㆍ공급을 업으로 하는 중소기업자<각주>1</각주>가 아닌 사업자로서, 중소기업자인 (주)****컨설팅 등 43개 사업자에게 정보시스템개발 등 용역을 위탁한 자이므로 '하도급거래 공정화에 관한 법률’(이하 '하도급법’이라 한다) 제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 원사업자에 해당한다. 2 (주)****컨설팅 등 43개 사업자는 정보시스템개발 등을 업으로 하는 중소기업자로서, 피심인으로부터 정보시스템개발 등의 용역을 위탁받은 자이므로, 하도급법 제2조 제3항의 규정에 의한 수급사업자에 해당한다. 나. 당사자 일반현황 3 피심인 및 이 사건 수급사업자들의 일반현황은 아래 <표 1> 및 <표 2>와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711879" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료 출처: 피심인 제출자료 <표 2> 수급사업자들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711881" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료 출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) SI산업의 정의 4 SI(System Integration, 시스템 통합ㆍ구축) 산업<각주>2</각주>이란 각종 시스템 자원(소프트웨어, 하드웨어, 네트워크 등)을 개발ㆍ조달하여 기업 등이 필요로 하는 정보시스템(Information System)을 구축해 주는 서비스 산업을 의미한다(협의의 SI산업). 그러나 업계<각주>3</각주>에서는 기업 또는 공공기관이 필요로 하는 정보시스템에 관한 설계ㆍ기획에서부터 개발과 구축, 운영까지의 전 과정을 통합적으로 제공하는 서비스 관련 산업 전체를 SI산업(광의의 SI산업)이라 칭하는 것이 일반적이다. 2) SI 산업의 하도급거래 가) SI 산업의 하도급거래 구조 5 SI산업은 일반적으로 대기업에서 분사(分社)하여 모기업의 지원 아래 전반적인 IT 서비스 업무를 포괄적으로 수행하는 '종합 SI 사업자’가 모기업 발주사업 또는 공공발주사업의 원사업자가 되어, 자신이 위탁받은 과업의 전부 또는 일부를 컨설팅이나 하드웨어 시스템 공급 및 설치, 소프트웨어 개발 또는 시스템 유지보수 등의 각 영역을 특화하고 있는 '전문 시스템통합(SI) 사업자’ 및 하드웨어 개발자(또는 벤더), 패키지 소프트웨어 개발자(또는 벤더), 전문 컨설팅 업체에게 위탁하는 방식으로 거래가 이루어진다. 6 일반적으로 입찰에 필요한 제안서 작성 및 부문별 작업은 수급사업자가 수행하고 대기업 계열 SI社는 주로 영업과 PM(Project Management)을 수행한다. 이를 정리해보면 아래 <그림 1>과 같다. 7 이와 같은 거래구조에서 주로 원사업자로서 과업을 수행하는 대기업 계열 SI社는 계열 그룹사의 SI 및 SM(System Maintenance) 서비스 등을 배타적으로 수행하는 것이 일반적이며, 이러한 그룹 내 시장(Captive Market)<각주>4</각주>의 물량이 SI 사업자의 주요 매출 기반으로 작용함<각주>5</각주>으로써 경기 변동 등으로 인해 시장규모가 영향을 받는 상황에서도 안정적인 수주물량을 확보하는 동시에 특정 분야에서 서비스 노하우(know-how)를 축적할 수 있는 기회를 확보하게 된다. 또한 이들 업체들은 그룹 내 시장(Captive Market)에서 얻은 안정적인 수익을 기반으로 공공시장 등 경쟁이 이루어지는 그룹외부시장에서 저가로 입찰할 수 있게 되어 공공시장의 발주물량도 상당부분 대기업 계열 SI社가 원사업자로 과업을 수행하는 것이 일반적<각주>6</각주>이다. 다만, 수주를 예상하여 발주를 하였으나, 예상과 달리 수주에 실패하거나 당초 예상한 만큼 물량을 수주하지 못할 경우 수급사업자에 대한 입고지시가 늦어지는 경우가 발생하기도 하며, 수급사업자도 이런 상황을 감안하여 제조를 늦게 하는 경우도 있다. <그림 1> 국내 SI산업의 하도급거래 구조 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711877" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 8 이와 같은 구조는 원사업자인 대기업 계열 SI社들의 시장지배력을 강화시키며, 수급사업자들은 최소한의 사업 기회를 확보하기 위하여 원사업자의 무리한 요구를 수용할 수 밖에 없으며 거래단절 우려로 인해 불공정 하도급거래에 대한 신고도 기피하는 경향이 매우 강하다. 나) 하도급거래의 특이성 9 또한 SI시장의 위탁거래는 건설위탁<각주>7</각주>과는 달리 하도급 거래단계의 제한이 없기 때문에 1, 2차 하도급 이하 4, 5, 6차 하도급도 가능하며, 자신이 위탁받은 과업의 전부를 다시 수급사업자에게 위탁할 수도 있다<각주>8</각주>. 이와 같은 구조로 인해 중소SI社 입장에서는 대형SI사의 결정에 따라 거래조건이 매우 불리한 4, 5, 6차 하도급사로 사업에 참여하게 될 수 밖에 없다. 이러한 하도급거래의 특이성도 원사업자의 우월적 지위를 공고화시키는 한 요인으로 작용한다. <그림 2> SI산업의 하도급거래의 특이성 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711883" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 서면 미발급 및 지연발급 행위 1) 행위사실 10 피심인은 아래 <표 3>과 같이 2010년 4월부터 2012년 4월까지의 기간 동안 (주)****컨설팅 등 19개 수급사업자들에게 SW시스템 개발 등 총 22건의 용역을 위탁하면서 하도급계약 내용 등이 기재된 서면을 수급사업자들이 용역을 완료한 후(계약종료일 이후)에 발급한 사실이 있다. <표 3> 피심인의 하도급거래 관련서면 미발급내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711885" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 11 또한, 피심인은 아래 <표 4>와 같이 2010년 1월부터 2013년 4월까지의 기간 동안 (주)큐앤피플 등 27개 수급사업자에게 SW시스템 개발 등 총 47건의 용역을 위탁하면서 하도급계약 내용 등이 기재된 서면을 계약시작일 이후에 발급한 사실이 있다. <표 4> 피심인의 하도급거래 관련서류 지연교부 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711887" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률(2009. 4. 1. 법률 제9616호로 개정된 것) 제3조(서면의 발급 및 서류의 보존) ①원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우에 정당한 사유가 없으면 제2항의 사항을 적은 서면(전자거래법 제2조제1호의 규정에 의한 전자문서를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 다음 각 호의 구분에 따른 기한까지 수급사업자에게 발급하여야 한다. 1. ～ 3. (생략) 4. 용역위탁의 경우 : 수급사업자가 계약이 체결된 용역수행행위를 시작하기 전 ② 제1항의 서면에는 하도급대금과 그 지급방법 등 하도급계약의 내용 및 제16조의2 제1항에 따른 원재료의 가격변동에 따른 하도급대금의 조정요건, 방법 및 절차 등 대통령령으로 정하는 사항을 적고 원사업자와 수급사업자가 서명(전자서명법 제2조제3호의 규정에 의한 공인전자서명을 포함한다) 또는 기명날인하여야 한다. ③ (생략) 하도급거래 공정화에 관한 법률(2010. 1. 25. 법률 제9971호로 개정된 것) 제3조(서면의 발급 및 서류의 보존) ①원사업자는 수급사업자에게 제조 등의 위탁을 하는 경우에는 제2항의 사항을 적은 서면(전자거래법 제2조제1호의 규정에 의한 전자문서를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 다음 각 호의 구분에 따른 기한까지 수급사업자에게 발급하여야 한다. 1. 제조위탁의 경우 : 수급사업자가 물품 납품을 위한 작업을 시작하기 전 2. 수리위탁의 경우 : 수급사업자가 계약이 체결된 수리행위를 시작하기 전 3. 건설위탁의 경우 : 수급사업자가 계약 공사를 착공하기 전 4. 용역위탁의 경우 : 수급사업자가 계약이 체결된 용역수행행위를 시작하기 전 ② 제1항의 서면에는 하도급대금과 그 지급방법 등 하도급계약의 내용 및 제16조의2 제1항에 따른 원재료의 가격변동에 따른 하도급대금의 조정요건, 방법 및 절차 등 대통령령으로 정하는 사항을 적고 원사업자와 수급사업자가 서명(전자서명법 제2조제3호의 규정에 의한 공인전자서명을 포함한다) 또는 기명날인하여야 한다. ③ ∼ ⑧ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 12 하도급법 제3조 제1항에 의하면 원사업자는 수급사업자에게 용역의 위탁을 하는 경우 같은 법 제3조 제2항 및 같은 법 시행령 제3조에서 정하고 있는 서면기재사항을 적은 서면을 수급사업자가 계약이 체결된 용역수행행위를 시작하기 전까지 수급사업자에게 발급하여야 하며, 동 기간내에 해당 서면을 수급사업자에게 발급하지 아니하는 경우 하도급법 위반에 해당한다. 나) 위법성 요건 해당여부 13 위 가. 1)에서 보는 바와 같이 피심인이 (주)****컨설팅 등 19개 수급사업자에게 SW시스템개발 등 총 22건의 용역을 위탁하면서 계약종료일 이후에 서면을 발급한 행위 및 (주)**피플 등 27개 수급사업자에게 SW시스템개발 등 총 47건의 용역을 위탁하면서 계약시작일 이후에 서면을 발급한 행위는 하도급법 제3조 제1항의 규정을 위반한 행위이다. 4) 피심인 주장 및 그에 대한 검토 14 이와 관련하여 피심인은 발주자와 피심인 간의 계약(이하 '원계약’이라 한다) 체결이 지연됨에 따라 피심인과 수급사업자 간의 계약(이하 '본계약’이라 한다) 체결도 지연된 것이며, 본계약 체결 이전에 본계약 체결시까지 유효하고 본계약서에 준하는 '사업수행합의서’(이하 '합의서’라 한다)를 작성하여 수급사업자에게 교부하였으므로 하도급법 위반에 해당하지 아니한다고 주장한다. 15 살피건대 피심인이 수급사업자들에게 발급한 합의서는 법정기재사항을 대부분 누락한 서면으로서 다음과 같은 점에서 하도급법 제3조의 서면으로 인정하기 어려우므로 피심인의 주장은 이유없다. 16 첫째, 합의서에는 법정기재사항 중 납품장소 및 시기, 목적물 등의 검사의 방법 및 시기, 하도급대금의 지급방법 및 지급기일, 원재료 등 가격변동 등에 따른 하도급대금 조정에 관한 사항이 누락되어 있다. 17 둘째, 기재된 내용 중 목적물의 내용의 경우 '사용자 요구 적기 반영, 안정적 유지보수’ 등으로만 기재되어 있어 그 내용이 특정되어 있지 않고, 하도급대금은 '2MM<각주>9</각주>’ 등으로 기재되어 있는데, 이것만으로는 하도급대금 산정 자체가 불가능<각주>10</각주>하다는 점에서 실질적으로 목적물의 내용과 하도급대금을 기재하고 다른 내용을 누락한 것과 같은 불완전한 서면으로 인정하기도 어렵다. 18 셋째, 피심인은 발주자와의 원계약 미체결을 법정기재사항 누락 내지 불충분의 정당한 사유라고 주장하나, 해당 하도급거래 대부분이 계속적 거래관계를 유지해온 사업이라는 점 등에 비추어 볼 때 최소한 하도급관련 서면의 핵심사항인 위탁대상 및 그 대가에 대한 사항을 구체화할 수 있었음에도 불구하고 그러하지 못하였으므로 그 정당성을 인정하기 어렵다. 19 이에 더하여 피심인은 하도급대금 지급전까지 서면을 교부한 경우는 서면 지연교부로 보아야 한다고 주장하나, 하도급법상 서면 지연교부가 성립되기 위해서는 하도급거래가 종료<각주>11</각주>되기 전에 서면을 교부한 경우를 의미한다 할 것이므로, 피심인이 하도급거래 종료일 이후 하도급대금 지급일 전에 서면을 교부한 행위는 하도급법상 서면 미발급에 해당하므로 피심인의 위 주장은 이유 없다. 나. 발주자로부터 계약금액을 조정 받은 사유 등 미통지행위 1) 행위사실 20 피심인은 2010년 8월부터 2012년 1월까지의 기간 동안 (주)텔레** 등 8개 수급사업자들에게 '2010년 ICIS 요금분야 기능개선’ 등 12건을 용역 위탁한 후, 아래 <표 5>와 같이 발주자로부터 계약금액을 조정받았음에도 불구하고 조정받은 날부터 15일 이내에 조정받은 사유와 내용을 해당 수급사업자들에게 통지하지 아니한 사실이 있다. <표 5> 발주자로부터 계약금액을 조정받은 사유 등 미통지 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711889" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 관련 법규정 하도급거래 공정화에 관한 법률(2010. 1. 25. 법률 제9971호로 개정된 것) 제16조(설계변경 등에 따른 하도급대금의 조정) ①원사업자는 제조 등의 위탁을 한 후에 다음 각 호의 경우에 모두 해당하는 때에는 그가 발주자로부터 증액받은 계약금액의 내용과 비율에 따라 하도급대금을 증액하여야 한다. 다만, 원사업자가 발주자로부터 계약금액을 감액받은 경우에는 그 내용과 비율에 따라 하도급대금을 감액할 수 있다. 1. 설계변경 또는 경제상황의 변동 등을 이유로 계약금액이 증액되는 경우 2. 제1호와 같은 이유로 목적물 등의 완성 또는 완료에 추가비용이 들 경우 ② 제1항에 따라 하도급대금을 증액 또는 감액할 경우, 원사업자는 발주자로부터 계약금액을 증액 또는 감액을 받은 날로부터 15일 이내에 발주자로부터 증액 또는 감액받은 사유와 내용을 해당 수급사업자에게 통지하여야 한다. 다만, 발주자가 그 사유와 내용을 해당 수급사업자에게 직접 통지한 경우에는 그러하지 아니하다. ③ ∼ ④ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 21 하도급법 제16조 제2항에 의하면 원사업자가 발주자로부터 설계변경 등에 따른 계약금액을 조정받아 그 조정받은 내용과 비율에 따라 하도급대금을 조정할 경우, 원사업자는 발주자로부터 계약금액을 조정받은 날부터 15일 이내에 계약금액을 조정 받은 사유와 내용을 관련 수급사업자에게 통지하여야 하며, 그러하지 아니하는 경우 하도급법 위반에 해당한다. 나) 위법성 요건 해당여부 22 위 나. 1)에서 보는 바와 같이 피심인은 발주자로부터 설계변경을 이유로 계약금액을 조정받았으므로 15일 이내에 관련 수급사업자에게 계약금액을 조정받은 사유와 내용을 통지하여야 함에도 불구하고 수급사업자에게 계약금액을 조정받은 사유와 내용을 통지하지 아니하였으므로, 피심인의 위와 같은 행위는 하도급법 제16조 제2항의 규정을 위반한 행위이다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 23 피심인의 위 하도급거래에 관한 서면 미발급 및 지연교부행위, 그리고 발주자로부터 계약금액을 조정 받은 사유 등의 미통지행위와 관련하여, 향후 당해 위반행위와 동일 또는 유사한 위반행위가 반복될 우려가 있으므로 재발방지를 위하여 향후 금지명령을 한다. 24 아울러 피심인의 서면 미발급 행위는 위반행위가 중대하고 파급효과가 큰 경우에 해당한다고 판단되므로 하도급법 제25조의3, 같은 법 시행령 제13조 및 [별표 2], '하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시’(이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 25 과징금을 부과하는 데 있어 2010. 6. 30. ∼ 2010. 12. 31.까지의 행위에 대하여는 과징금고시 제2009-12호를, 2011. 1. 1. ∼ 2012. 6. 25까지의 행위에 대하여는 과징금고시 제2010-13호를 적용한다. 26 다만, 서면 미발급행위 중 개별 하도급거래의 하도급금액이 5천만 원 이하인 계약 건에 대하여는 과징금고시 Ⅲ. 2. 나. (1)의 단서 규정에 따라 과징금 부과대상에서 제외한다. 나. 과징금 산정 1) 기본과징금의 산정 가) 산정방법 27 기본과징금은 하도급법 제25조의3 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 관련〔별표 2〕과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배의 금액에 위반행위 부과점수에 따른 과징금 부과율을 곱하여 산정한다. 나) 하도급대금의 산정 28 과징금 부과기준에 의하면 하도급대금은 당해 하도급거래에 있어서 계약금액으로 하도록 규정하고 있으며, 피심인의 위반행위 전체 기간은 2010. 6. 30. ∼ 2012. 6. 25.이고, 각 위반행위 발생기간별 하도급대금은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 위반 기간별 하도급대금 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711891" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 다) 기본과징금의 산정 29 과징금 부과기준에 따라 산정된 법위반 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 산정한 기본과징금액은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 기본과징금 산정 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711893" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>12</각주>2) 조정과징금의 산정 30 피심인은 사건심사 착수보고 전에 서면발급하였으므로 미발급행위에 대하여 자진시정하였다 할 것이고, 공정거래위원회가 정한 “대ㆍ중소기업간 상생협력을 위한 바람직한 계약체결 가이드라인”, “협력업체 선정ㆍ운용 가이드 라인” 및 “하도급거래 내부 심의위원회 설치ㆍ운용 가이드라인”을 사용하고 있는 경우에 해당하므로 위 기본과징금에서 100분의 50<각주>13</각주>을 감경 한다 <표 8> 조정과징금 산정 내역 (단위: 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711895" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 31 산정된 조정과징금에서 더 이상 조정사유가 없으므로 부과과징금은 조정과징금을 그대로 유지하기로 하되, 백만 원 미만을 절사한 25,000천 원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 32 피심인의 위 2.의 행위는 하도급법 제3조 제1항, 같은 법 제16조 제2항의 규정에 위반되므로 시정조치에 대해서는 하도급법 제25조 제1항의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 하도급법 제25조의3 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.