(주)티브로드 지에스디방송의 시장지배적지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인은 방송법 제9조 제3항에 의거 방송위원회의 추천을 거쳐 정보통신부장관으로부터 허가를 받아 종합유선방송사업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에 규정되어 있는 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위 : 백만원, 2006년말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745193" alt="이유 1번째 이미지" ></img> 다. 시장구조 (1) 유료방송시장 구조 및 실태 유료방송시장은 유선 및 위성방송 프로그램을 방송채널에 공급하거나 시청자에게 송출하는 산업으로 채널을 공급하는 사업자인 종합유선방송사업자 및 위성방송사업자와 이들이 공급하는 채널을 이용하여 콘텐츠를 제공하는 방송채널사용사업자(PP : Program Provider : 이하 'PP'라 한다)로 구성되어 있다. 종합유선방송사업자는 현재 전국 77개 방송구역에서 119개 사업자가 영업중이며 방송구역별로 독과점적 지위를 행사하고 있으며, 위성방송사업자는 방송구역에 제한없이 방송하는 사업자로서 현재 주식회사 한국디지털위성방송이 유일하다. 2005년 12월 현재 유료방송서비스에 가입한 가구는 1,413만 가구이며, 이중 종합유선방송에 가입한 가구수가 1,208만명으로 전체 가입가구의 84.7%를 차지하고 있다. 특히 종합유선방송시장은 방송위원회의 엠에스오(MSO :Multiple System Operator, 이하 'MSO'라 한다) 허용 이후 시장집중 현상이 심화되었는데 다음 <표 2>에서 보는 바와 같이 8개 MSO가 전체 종합유선방송시장을 2005년 매출액 기준으로 78.1%를 점유하고 있어 2004년 72.8%에 비하여 시장지배력이 더욱 강화되었다. <표 2> 주요 MSO 현황 및 시장점유율 (단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745195" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료 출처 : 2006년도 방송산업 실태조사 보고서(2005년 12월말 기준) 반면에 PP는 2005년 12월 현재 173개의 사업자가 있으며, 종합유선방송을 겸영하거나, 지상파 계열의 PP 등 소수의 사업자를 제외하고는 대부분이 영세한 규모이다. (2) 티브이 홈쇼핑(이하 'TV 홈쇼핑’ 이라 한다) 시장의 현황 종합유선방송을 통해 상품에 대한 정보를 제공하고 전화로 주문을 받아 제품을 판매하는 TV홈쇼핑 사업자는 전문홈쇼핑사업자와 인포머셜(Informacial) 사업자로 구분된다. 전문홈쇼핑사업자는 방송법에 따라 방송채널사용사업을 승인받은 사업자로서 아래 <표 3>과 같이 현재 5개사가 있다. 한편, 인포머셜 사업자는 방송용 테이프를 사전에 광고심의자율기구에서 심의 받은 후 케이블 TV 프로그램공급자 등에게 광고시간을 구매하여 영업하는 사업자로서 대다수가 규모가 작은 중소업체로 200여개 업체가 영업 중인 것으로 추정된다. <표 3> 5개 전문홈쇼핑사업자 현황 (2005년말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745197" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (3) 종합유선방송사업자와 TV홈쇼핑사업자와의 관계 과거에는 홈쇼핑사업자들도 일반 PP와 같이 종합유선방송사업자로부터 사용료를 받고 프로그램을 송출해 왔으나, 종합유선방송에서 상품판매에 따른 수익의 일부를 요구하기 시작하면서 홈쇼핑사업자들 역시 채널 확보를 위해 종합유선방송사업자에게 송출수수료를 지급하며 시청가구수를 늘리기 시작하였다. 현재 5개 홈쇼핑사업자들은 전국의 종합유선방송사업자의 시청가구에 모두 송출되고 있으며 종합유선방송사업자의 채널편성에 따라 매출액이 상당히 차이 나고 있다. 특히 2000년부터 종합유선방송사업자가 채널편성권을 가지면서 지상파 사이의 채널(S급 채널) 또는 지상파 인접 채널(A급 채널)에 송출하기 위해 5개 홈쇼핑사업자가 경쟁을 하고 있는 상황이다. 이러한 홈쇼핑의 특성상 종합유선방송사업자의 송출기반이 없으면 홈쇼핑 매출이 발생하지 못하기 때문에 종합유선방송사업자와의 관계를 긴밀하게 유지하여야만 하는 거래상의 특성을 가진다. 2. 시장지배적 지위남용행위 중 사업활동 방해행위의 성립 가. 행위사실 피심인은 우리홈쇼핑과 프로그램 송출계약(2005. 1. 1.～2006. 12. 31.)을 체결하고 거래하던 중 2006. 2월부터 같은 해 3월까지 주식회사 티브로드 강서방송(이하 '(주)티브로드 강서방송’이라 한다)과 해드앤드(Head-End)통합<각주>1</각주>을 실시한 사실이 있다. 이에 따라 방송사업자별로 각각 다르게 송출하여 오던 TV 홈쇼핑사업자의 채널을 해드앤드 통합을 실시한 종합유선방송사업자간에 동일하게 조정하여야 하는 상황이 발생하였고 피심인은 2006. 3월중 채널 변경을 위한 협상과정에서 우리홈쇼핑에게 송출수수료 인상을 요구하였으나, 우리홈쇼핑이 이에 응하지 아니하자 다음 <표 4> 및 <표 5>에서 보는 바와 같이 채널을 변경하여 배정한 사실이 있다. <표 4> 해드앤드 통합 이후 우리홈쇼핑 채널번호 변경 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745199" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 해드앤드 통합 이후 피심인 채널 변동내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745201" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나. 관련 시장의 획정 법 제2조 제8호에 의하면 관련 시장인 일정한 거래분야라 함은 거래의 객체별ㆍ단계별 또는 지역별로 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 분야를 말하는 바, 거래 대상이나 거래 단계별로 구분되는 관련 상품 시장과 거래지역으로 구분되는 관련 지리적 시장으로 구분된다. 본 건의 경우 유료방송시장의 거래구조는 위 1. 다. (1)에서 살펴본 바와 같이 TV 홈쇼핑 사업자 등 PP 사업자가 프로그램을 공급하는 단계와 종합유선방송사업자나 위성방송사업자가 공급받은 프로그램을 송출하는 단계로 구분될 수 있으며 프로그램 공급 시장은 프로그램 제작 및 공급, 프로그램 사용료 수입 등이 주요 거래 내용인 반면, 프로그램 송출 시장은 채널편성 및 프로그램 송출, 프로그램 송출수수료 수입, 수신료 수입 등이 주요 거래 내용으로서 양자가 별도의 특성을 가지고 있다는 점을 고려할 때 본 건 채널변경과 관련된 상품 시장은 프로그램 송출 시장으로 획정한다. 또한, 본 건 관련 지리적 시장은 각 종합유선방송사업자들이 일정한 거래구역안에서 지역독점권을 가지고 있고, 유선방송사업을 하기 위해서는 방송위원회의 추천을 거쳐 정보통신부장관의 허가를 받아야 하는 법적 진입장벽이 존재한다는 점을 고려할 때 각 개별 종합유선방송사업자의 방송구역으로 획정한다. 다. 위법성 판단 법 제3조의2 제1항 제3호는 시장지배적 사업자가 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위를 금지하고, 같은 법 시행령 제5조 제3항 제4호 및 「시장지배적 지위남용행위의 심사기준」Ⅳ. 3. 라. (3)은 이를 구체화하여 금지유형으로 시장지배적 사업자가 '부당하게 거래상대방에 대하여 불이익이 되는 거래 또는 행위를 강제하는 행위’를 규정하고 있다. 피심인의 행위가 위 규정에 해당하기 위해서는 첫째, 피심인이 시장지배적 지위가 있어야 하고 둘째, 부당하게 거래상대방에 대하여 불이익이 되는 거래 또는 행위를 강제하여야 하며 셋째, 피심인의 부당한 행위가 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하여야 한다. (1) 시장지배적 사업자 여부 법 제2조 제7호에 의하면 '시장지배적 사업자’란 일정한 거래분야의 공급자나 수요자로서 단독으로 또는 다른 사업자와 함께 상품이나 용역의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타의 거래조건을 결정ㆍ유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자를 말하는데 이에 해당하는지 여부는 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모, 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 피심인은 방송권역인 서울 강서구에서 가입가구수 기준으로 시장점유율 합계가 77.5% 이상인 사업자로서 법 제4조에서 규정하고 있는 시장지배적 사업자 추정요건에 해당되며, 피심인은 방송법 제9조 제3항에 의거 방송위원회의 추천을 거쳐 정보통신부장관으로부터 허가를 받아 해당 방송권역에서 방송을 할 수 있는 독과점적인 지역영업권을 가진 종합유선방송사업자로서 다른 사업자가 이 시장에 참여하는데 법상 진입장벽이 있다는 점을 고려할 때 시장지배적 사업자에 해당된다. 또한, TV홈쇼핑사업자인 우리홈쇼핑은 상품이나 용역의 판매를 위해 피심인의 방송시설을 이용할 수 밖에 없는 거래구조라는 점을 고려할 때 피심인이 제시하는 어떠한 조건이라도 수용할 수 밖에 없으므로 피심인은 우리홈쇼핑에 대해 부당한 거래조건을 강제할 수 있는 지위에 있다. (2) 부당하게 거래상대방에게 불이익이 되는 거래 또는 행위를 강제하였는지 여부 해드앤드 통합에 의해 불가피하게 채널을 변경할 필요성은 인정되나, 계약기간 중의 채널 변경의 경우 최대한 계약자의 의사를 존중하여 상호 협의하여 채널을 변경하는 것이 일반적이라 할 것이다. 그러나, 피심인은 이러한 거래관행을 무시하고 우리홈쇼핑에 대해서만 일방적으로 비선호 채널로 변경하였는데 이러한 사실은 해드앤드 통합에 따른 채널배정 및 송출수수료 협상 과정 및 해드앤드 통합 후 채널 변경 결과에서 확인되고 있다. 해드앤드 통합에 따른 채널변경 및 송출수수료 협상과정을 살펴보면 상호간의 협의에 의해 보다 합리적으로 채널을 배정할 수 있음에도 불구하고 단순히 우리홈쇼핑이 송출수수료 인상에 동의하지 않는다는 이유만으로 일방적으로 우리홈쇼핑의 채널을 비선호 채널로 변경하였다. 이러한 사실은 피심인이 계약기간 중에 실시한 해드앤드 통합으로 인한 우리홈쇼핑 채널 변경시 상호 협의에 의해 선호도 높은 14, 15, 17번 채널을 배정할 수 있음에도 우리홈쇼핑보다 인기도가 낮은 팍스코리아, 온스타일, 디티앤 등을 위 채널에 신규로 배정한 행위에서 확인되고 있다. 또한, 해드앤드 통합 후 채널 변경 결과를 보아도 피심인은 우리홈쇼핑을 제외한 4개 TV 홈쇼핑업자에 대해서는 해드앤드 통합 전에 운영되던 채널의 등급을 존중하여 상위 등급의 채널과 하위등급의 채널이 경합할 경우 해드앤드 통합 후에 상위등급의 채널을 배정하였다.<각주>2</각주>결국, 피심인의 일방적인 채널 변경에 의해 우리홈쇼핑의 매출액이 다음 <표 6>에서 보는 바와 같이 급격히 감소하는 불이익이 발생하였는데, 이러한 피심인의 행위는 부당하게 거래상대방에게 불이익이 되는 거래를 강요한 행위라 할 것이다. <표 6> 피심인의 방송구역내 우리홈쇼핑 매출액 변동내역 (기간 : 2006년1월～9월, 단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745203" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 채널변경일 : 2006. 4. 7. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745191" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 우리홈쇼핑 제출자료 * 주 : 우리홈쇼핑을 비롯한 TV홈쇼핑사업자는 TV시청자들에게 노출빈도가 높은 채널 사용여부에 따라 이들 사업자의 매출액이 크게 변함 (3) 다른 사업자의 사업활동을 방해하였는지 여부 사업활동 방해란 다른 사업자의 사업활동을 어렵게 하는 경우를 말하는데 이를 판단함에 있어 다른 사업자의 생산ㆍ재무ㆍ판매활동을 종합적으로 고려하되 사업활동이 어려워질 우려가 있는 경우를 포함한다. 피심인의 송출채널 변경행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 우리홈쇼핑의 사업활동을 어렵게 하거나 어렵게 할 우려가 있는 것으로 판단된다. 첫째, 채널 변경으로 인해 우리홈쇼핑의 채널에 익숙한 고정고객 또는 잠재고객의 이탈가능성이 커져 장래 매출액이 지속적으로 감소할 우려가 있다는 점이다. 둘째, 불리한 채널 변경의 결과 우리홈쇼핑과 협력업체의 신뢰관계가 악화됨으로써 우수협력업체의 이탈가능성이 있으며 새로운 우수협력업체를 유치하는데에 어려움이 증가할 가능성이 있다는 점이다. 셋째, TV홈쇼핑 시장에서 타 TV홈쇼핑 사업자에 비해 우리홈쇼핑의 경쟁 조건을 악화시킴으로써 TV홈쇼핑시장에서의 사업자간 경쟁이 저해될 우려가 있다는 점이다. (4) 판단 위의 사실을 종합하여 볼 때 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조의2 제1항 제3호 및 같은 법 시행령 제5조 제3항 제4호, 시장지배적지위남용행위의심사기준 Ⅳ. 3. 라. (3)에 해당한다. 3. 과징금 부과 가. 과징금 산정의 기초 '과징금 산정의 기준이 되는 고시’는 피심인의 송출채널 변경행위가 2006. 4월부터 같은 해 12월까지 이루어졌으므로 2005. 7. 13. 개정된「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(2005. 7.13. 공정거래위원회 고시 제2005-15호, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용한다. 과징금 산정의 기준 금액이 되는 '관련 매출액’은 위반사업자가 위반기간 동안 판매 또는 매입한 관련 상품의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며 동 건의 경우 피심인이 우리홈쇼핑에게 징수한 송출수수료를 관련매출액으로 하며 법 위반 기간 동안 관련매출액은 459,000천원이다. 나. 과징금액의 결정 '기본과징금’은 관련매출액에 위반행위의 중대성에 따라 정해지는 부과기준율을 곱하여 산정되는 바, 피심인의 법 위반행위의 내용과 정도에 따라 산정되는 점수가 매우중대한 위반행위에 해당되므로 부과기준율 2.0%를 적용하여, 기본과징금을 9,180천원으로 산정한다. '의무적 조정과징금’은 위반행위의 기간, 위반행위의 회수, 획득한 부당이익의 규모 등의 사유에 의하여 기본과징금을 조정할 수 있으나, 피심인의 법 위반행위에 대해서는 해당 사항이 없다. '임의적 조정과징금’은 법 위반 행위자가 가지는 요소에 의하여 과징금을 조정하는 과정이나, 피심인의 법 위반 행위에 대해서는 해당 사항이 없다. 다. 과징금액 백만원 미만을 절사하여 피심인의 최종 부과과징금을 9백만원으로 결정한다. 4. 결론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제3조의2 제1항 제3호에 해당하므로 법 제5조 및 제6조에 의거하여 주문과 같이 의결한다.