(주)포스코 발주 광양제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰 관련 8개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 세방 주식회사, 주식회사 유성티엔에스, 씨제이대한통운 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 동방, 서강기업 주식회사, 주식회사 로덱스, 주식회사 동진엘엔에스, 주식회사 대영통운(이하 각각 '세방’, '유성’, '씨제이’, '동방’, '서강’, '로덱스’, '동진’, '대영’이라 하고, 피심인들을 모두 지칭할 경우에는 '피심인 8개사’라 한다)은 화물 운송 업무를 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인 8개사의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693563" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 포스코 광양제철소 생산 철강제품 육로운송 시장 개요 가) 철강제품 육로운송의 개념 3 철강제품 육로운송은 '화물자동차 운수사업법’ 상 화물자동차 운송사업으로서 화물자동차를 사용하여 철강제품을 유상으로 운송하는 것을 의미한다. 4 화물자동차 운송사업자들이 운송업을 영위하는 방식은 크게 세 가지로 구분된다. 첫째, 운송사업자가 화물차를 직접 보유하고 있는 운전기사를 고용하는 '직영방식’이다. 둘째, 운전기사가 화물차를 소유하지만 차량번호판은 사업자명의로 발급되어 각 운전기사들이 운송사업자에 일정한 '지입료’를 부담하면서 운송사업자에게 사실상 소속되어 물류운송을 하고 그에 대한 대가를 받는 '지입 방식'이다. 셋째, 필요에 따라 화물차를 소유한 운전기사와 운송용역 위탁 계약을 체결하는 '용역위탁 방식’이다. 5 대부분의 화물자동차 운송사업자들은 직영 방식보다는 비교적 비용 부담이 적은 지입 방식과 용역위탁 방식을 통해 운송 업무를 수행하고 있다. 피심인 8개사도 대부분의 경우 지입 방식이나 용역위탁 방식을 통해 화물운송 업무를 수행하고 있다. 나) 포스코의 광양제철소 생산 철강제품 운송 시장 개요 6 주식회사 포스코(이하 '포스코’라 한다)는 전남 광양시에 소재한 광양제철소에서 철광석을 가공하여 시장 수요에 따라 냉연코일<각주>3</각주>과 후판<각주>4</각주>등의 철강제품을 만들어 육로운송을 통해 전국에 공급하고 있다. 7 운송 대상인 냉연코일, 후판 등의 철강제품은 대부분 중량물(重量物) 또는 초중량물(超重量物)이므로 이를 운송하기 위해서는 전문적인 장비, 시설, 인력, 기술이 필요하다. 25톤 화물자동차, 특수차량 등의 전용 차량, 옥내 창고와 옥외 저장ㆍ보관 시설 등이 이에 해당한다. 포스코는 2000년 이전까지만 하더라도 운송품질 향상 등을 위해 운송사에게 인프라 확충을 유도하고 이를 지원하기도 하였다. 2) 포스코의 광양제철소 생산 철강제품 운송 용역 입찰 특성 8 포스코는 2001년 상반기까지는 수의계약을 통해 목적지별로 운송사업자를 선정하였으나, 2001년 하반기 운송 물량<각주>5</각주>부터 운송사업자 선정방식을 포스코가 자격을 부여한 업체들이 입찰에 참여하여 경쟁하는 지명경쟁입찰 방식으로 전환하였다. 2001년 최초 입찰 시부터 2008년 입찰까지는 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강 5개사가 포스코로부터 입찰 자격을 부여받았으며, 2009년에는 로덱스가 추가되었고, 2016년에는 동진과 대영이 추가되어, 2018년에는 피심인 8개사가 이 사건 공동행위 관련 입찰 참가 자격을 부여 받아 철강제품 운송 용역에 참가하였다. 9 입찰에 참여하는 운송사업자는 운송구간별<각주>6</각주>기존 수행단가와 포스코가 입찰 전에 공개하는 예상물량 등을 감안하여 투찰가격을 정하여 응찰한다. 입찰에 참여한 사업자 중 운송구간별로 최저가 또는 적정 가격을 제시한 업체가 낙찰사가 된다. 구체적인 입찰방식 내지 낙찰사 선정방식은 <표 2>의 내용과 같다. <표 2> 이 사건 공동행위 대상 철강제품 입찰방식 연혁 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693585" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 개요 가) 합의배경 10 포스코는 그간 수의계약 방식으로 용역수행자를 선정해 온 광양제철소 철강제품 육로운송 사업자 선정 방식을 2001년 하반기 운송 용역부터 경영혁신 차원에서 경쟁입찰 방식으로 바꾸기로 결정하였다. 이를 위해 포스코는 2000년 9월경부터 해당 육로운송을 수행하고 있던 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강(이하 '피심인 5개사’라 한다)에 용역수행자 선정방식 변경에 대해 설명하고 자료를 배포하였다. 또한, 2001년 1월경부터는 기존 수의계약 상대방인 피심인 5개사의 담당자들을 대상으로 하여 입찰에 관한 설명회를 개최하였다. 11 피심인 5개사는 포스코의 경쟁입찰 도입 방침에 대해 모두 반대하는 입장이었다. 그간 포스코의 요청에 따라 운송 인프라(보관창고 및 하치장 등)를 지속적으로 확충하였고, 차량, 상ㆍ하차 장비 등을 보유하고 있어 일정한 운송물량을 확보하지 못하게 될 경우 유휴시설이 발생하여 피심인들에게 손해가 발생하며, 협력업체들에게도 피해가 야기될 수 있기 때문이었다. 12 이에 피심인 5개사는 안정적인 물량확보 및 가격하락 방지를 위해 수의계약 당시 수행하던 운송구간을 상호 존중하고 침범하지 않도록 합의<각주>12</각주>할 유인이 발생하였다. <표 3> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693613" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>13</각주>나) 합의개요 13 피심인 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강, 로덱스<각주>14</각주>, 동진<각주>15</각주>, 대영<각주>16</각주>은 2001년 상반기부터 2018년까지<각주>17</각주>총 19회에 걸쳐 포스코가 실시한 광양제철소 생산 철강제품에 대한 육로운송 용역 입찰에서 사전에 물량을 배분하고, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의한 후 입찰에 참가하였다. <표 4> 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693639" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>18</각주><각주>19</각주>다) 기본합의 14 2001년부터 2018년까지 모든 합의에 일관되게 적용되는 원칙은 각 업체별로 기존에 운송하는 구간을 유지하자는 것이었다. 2001년 경쟁입찰이 도입되기 이전에 피심인 5개사는 특정 운송구간<각주>20</각주>의 운송 업무를 장기간 수행함에 따라, 업무노하우 등의 축적으로 해당 구간에 대한 선호가 발생하였다. 2001년 경쟁입찰이 도입된 이후에도 피심인 5개사는 기존 운송구간을 유지하기를 원하였다. 이에 따라 피심인은 자신의 기존 운송구간을 최대한 유지하자는 기본합의 하에 세부적인 운송구간 조정을 통해 운송구간별 낙찰자를 정하였다. 15 합의참여사가 추가된 2009년과 2016년 이후에도 기존 주력 운송구간을 최대한 유지하자는 것에 대해서는 변화가 발생하지 않았고, 일부 운송예정물량이 적은 운송구간에 대한 조정을 통해, 합의참여사 추가에 대응하였다. <표 5> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693643" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 구체적 행위사실 및 근거 가) 2001년부터 2008년까지의 운송 용역 입찰 (1) 합의 내용 16 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강 피심인 5개사는 2001년 5월부터 2008년 7월까지 실시된 10차례의 입찰에서 수 차례의 모임을 통하여 기존의 주요 운송구간을 유지하는 것을 기본으로 하여 사전에 물량배분, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. 17 포스코는 입찰 전 입찰설명회를 실시하였고, 입찰실시 약 일주일 전에 입찰이 실시되는 운송구간별 예상물량을 피심인 5개사에 공개하였다. 피심인 5개사의 지사장 또는 대표자 모임에서 피심인별 물량배분 비율과 투찰요율 수준에 대한 합의를 하였다. 2001년의 물량배분 비율은 2001년 이전 수의계약 기간인 2000년 1월부터 2000년 12월까지 운송용역 총 금액에서 피심인 5개사가 차지하는 비중을 기준으로 정해졌다. 2001년에 합의한 물량배분 비율은 세방 30%, 유성 24%, 씨제이 17%, 동방 16%, 서강 13%로 2008년까지 동일하게 유지되었다. <표 6> 물량배분 비율 합의내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693645" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) 18 운송구간별 낙찰예정사, 투찰금액 등 세부적인 사안은 피심인 5개사의 실무자간 협의를 통해 이루어졌다. 피심인 5개사 담당자들은 물량배분 비율, 기존 수행사업자 등을 고려하여 운송구간별로 낙찰예정자를 합의하고, 나머지 4개사는 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 운송구간별로 낙찰예정자가 정해진 후, 피심인 5개사 담당자들은 유가 변동 등을 감안하여 합의 시점에 적용되고 있는 기존 계약단가를 기준으로 투찰요율을 인상, 동결 및 인하할지 여부에 대하여 협의하였다. 운송구간별 낙찰예정자의 투찰금액을 정한 후, 들러리사는 낙찰예정자보다 높게 투찰하도록 합의하였다. 이때, 피심인 5개사는 엑셀자료 등을 만들어 운송구간별 투찰가격 등을 공유하였다. <표 7> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693647" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 피심인 5개사는 2001년부터 2005년까지는 합의 이행을 담보하기 위해 전자입찰 시 타 사의 직원을 교차 파견하여, 각 사가 합의대로 투찰하는지 확인하였다. 2006년부터 2008년까지는 투찰을 완료한 후 입찰이 종료되기 전에 해당 투찰내역을 복사하여 업체들 간 상호검증을 하였다. <표 8> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693649" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 20 피심인 5개사는 2001년 5월 입찰부터 2008년 7월에 실시된 입찰까지 총 10차례 입찰에서, 합의된 바에 따라 투찰하였다. 즉, 물량배분에 따라 낙찰예정사로 정해진 운송구간에서는 합의대로 투찰하여 낙찰받고, 낙찰예정사를 제외한 나머지 사업자들은 모두 들러리로 참여하여, 낙찰예정사보다 높은 금액으로 투찰하였다. 그 결과 합의 내용과 같이 낙찰사 및 낙찰가격이 정해졌다. 구체적인 입찰결과는 <별지 1>의 내용과 같다. (3) 근거 21 이러한 사실은 입찰결과(소갑 제3호증), 실지급액 관련 자료(소갑 제5호증), 서강 제출자료(소갑 제14호증), 동방 제출자료(소갑 제15호증), 유성 제출자료(소갑 제16호증), 씨제이 제출자료(소갑 제17호증), 서강 현장조사시 징구자료(소갑 제20호증), 서강 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제25호증), 서강 OOO 진술조서(소갑 제26호증), 유성 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제27호증), 유성 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제28호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제30호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제38호증), 서강 OOO 확인서(소갑 제47호증) 등을 통하여 확인된다. 나) 2009년부터 2015년까지의 운송 용역 입찰 (1) 2009년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 22 포스코는 감사를 통해 운송 용역 입찰에서 담합 등 불공정행위가 발생한다는 것을 인식하고, 이를 해소하기 위해 입찰제도를 변경하였다. 우선, 경쟁을 활성화하기 위해 로덱스에 입찰참가자격을 부여하였다. 또한, 기존의 전자입찰 방식에서, 포스코 강남사무소에서 포스코 담당자의 입회하에 입찰 참여사들 담당자가 운송구간별 투찰가격을 포스코에 제출하는 현장입찰 방식으로 입찰방식을 변경하였다. <그림 1> 포스코 '운송사 사장단 간담회’ 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693651" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 포스코의 '운송사 사장단 간담회’ 자료(소갑 제58호증) 23 기존 피심인 5개사는 신규로 입찰에 참여하는 로덱스가 합의에 참여하지 않고 경쟁입찰에 참여하는 경우 가격이 하락하고, 안정적인 물량확보에 어려움을 겪을 것을 우려하여 로덱스를 이 사건 공동행위에 참여시켰다. 이에 따라, 기존 피심인 5개사와 로덱스(이하 '피심인 6개사’라 한다)는 2001년부터 2008년까지 코일기타류 전체 물량에 대한 물량배분 합의 시 적용했던 기존의 물량배분 비율(세방 30%, 유성 24%, 씨제이 17%, 동방 16%, 서강 13%)을 변경시킬 필요가 있었다. 피심인 6개사는 기존의 물량배분 비율의 10%씩을 로덱스에게 양보하였고, 그 결과 세방 27%, 유성 21.6%, 씨제이 15.3%, 동방 14.4%, 서강 11.7%, 로덱스 10%로 물량배분 비율을 합의하였다. <표 9> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693565" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 24 피심인 6개사는 당초에는 기존과 같이 운송구간별로 낙찰예정자를 합의하였다. 그러나, 포스코는 기존에 각 세부 운송구간별로 실시해 오던 입찰을 17개의 권역으로 통폐합하여 입찰을 실시하기로 결정하였다. 이에 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강, 로덱스의 순서로 1번 입찰레인은 세방이, 2번 입찰레인은 유성이, 3번 입찰레인은 씨제이가, 4번 입찰레인은 동방이, 5번 입찰레인은 서강이, 6번 입찰레인은 로덱스 순서로 17번 입찰레인까지 낙찰예정자를 합의하였다. 25 피심인 6개사는 1차 입찰시 합의대로 투찰하였으나 4번 입찰레인<각주>21</각주>을 제외하고 모두 유찰되었다. 2차 입찰시에도 권역별 입찰레인이 다시 조정ㆍ변경됨에 따라 피심인 6개사가 이에 대한 대응에 실패하면서 합의대로 입찰이 실행되지 않았다. 3차 입찰 시에는 저가 투찰한 씨제이가 대부분의 입찰레인에서 낙찰을 받을 수 있었다. 입찰 종료 이후에 포스코와 피심인 6개사는 협의를 통해 입찰레인을 교환ㆍ조정하였고, 그 결과 <표 10>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다.<각주>22</각주><표 10> 업체별 물량배분 실행 결과(2009년)(단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693567" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) <그림 2> 2009년 입찰내용 및 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693569" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) (2) 2010년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 26 2010년에는 2009년의 권역별 입찰에서 2009년 이전의 세부 운송구간별 입찰로 회귀하였다. 다만, 2009년과 마찬가지로 포스코의 강남사무소에서 현장입찰 방식으로 이루어졌다. 27 2010년 6월경 실시된 포스코의 입찰설명회 이후 피심인 6개사 담당자들은 광양 소재 유성 사무실과 식당 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 로덱스는 합의 과정에서 자신의 지분율을 인상해줄 것을 강하게 요청하였다. 이에 따라 피심인 6개사는 로덱스의 지분율을 3%p 인상하기로 결정하였고, 이에 따라 세방 26%, 유성 20.8%, 씨제이 14.8%, 동방 13.9%, 서강 11.5%, 로덱스 13%로 물량배분 비율을 합의하였다. <표 11> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693571" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 28 피심인 6개사 담당자들은 2009년 이전 입찰에서와 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 낙찰예정사 이외의 5개사는 모든 입찰에 들러리로 참여하기로 하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. <표 12> 관련 합의내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693573" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처: 서강 제출자료(소갑 제14호증) 29 하지만, 실제 입찰에서는 합의내용에 만족하지 않은 세방과 로덱스가 업체간 합의를 이용하여 다른 피심인이 낙찰받기로 한 운송구간을 저가로 투찰하여 낙찰 받았다. 입찰 종료 후에 물량배분 비율을 기준으로 피심인 6개사 간 협의를 통해 입찰레인을 교환ㆍ조정하였고, 그 결과 <표 14>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다. 조정된 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 13> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693575" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 14> 업체별 물량배분 실행 결과(2010년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693577" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) (3) 2011년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 30 2011년 포스코는 코일기타류 운송 용역 사업자 선정 과정에 수의계약을 도입하였다. 이에 따라 포스코는 운송 물량 중 40%는 수의계약을 통해 사업자를 선정하였고, 50%는 이전과 같이 경쟁입찰 방식으로 사업자를 선정하였다<각주>23</각주>. 또한, 2011년부터 포스코는 입찰 참여사가 1개사라도 투찰가격이 기준가격 이하인 경우 낙찰을 받을 수 있도록 입찰방식을 변경하였다. 31 2011년 6월 23일 실시된 포스코의 입찰설명회 이후 피심인 6개사 담당자들은 서울 강남 포스코 센터 인근에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 세방 22%, 유성 20.4%, 씨제이 15.2%, 동방 13.6%, 서강 12%, 로덱스 16.8%로 물량배분 비율을 합의하였다. 그간 코일기타류 물량에 대하여 합의를 해 온 것을 고려하여, 물량배분 비율에 대한 합의에 <그림 3>에서 볼 수 있듯이, 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 3> 2011년 물량배분 비율 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693579" alt="이유 17번째 이미지" ></img> * 자료출처: 유성 제출자료(소갑 제16호증) <그림 4> 2011년 입찰 합의서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693581" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처: 서강 제출자료(소갑 제14호증) 32 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 또한, 입찰 참여사가 1개인 경우에도 낙찰을 받을 수 있게 됨에 따라 피심인 6개사는 선택적으로 들러리를 서기로 하였다.<각주>24</각주>피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 33 피심인 6개사가 합의된 바에 따라 투찰한 결과, 실제 입찰 결과 물량배분 비율은 <표 15>의 내용과 같이 정해졌다.<각주>25</각주>구체적인 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 15> 업체별 물량배분 실행 결과(2011년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693583" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) (4) 2012년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 34 포스코는 2011년과 같이 운송 물량 중 40%는 수의계약을 통해 사업자를 선정하였고, 50%는 경쟁입찰 방식으로 사업자를 선정하였다. 당초 6월에 입찰설명회를 개최한 후, 6월 말에 입찰을 실시할 예정이었으나, 화물연대 파업으로 인해 입찰이 8월 8일로 연기되었다. 35 피심인 6개사 담당자들은 8월 5일부터 8월 8일까지 동방 사무실, 전남 광양의 유성식당, 서울 토즈 회의실과 컬리넌 호텔 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 세방 22.5%, 유성 19.6%, 씨제이 14%, 동방 13.9%, 서강 12%, 로덱스 18%로 물량배분 비율을 합의하였다. 2011년과 같이 물량배분 비율에 대한 합의에 <그림 5>에서 볼 수 있듯이, 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 5> 2012년 물량배분 비율 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693587" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 자료출처: 유성 제출자료(소갑 제16호증) <그림 6> 2012년 입찰 합의서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693591" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 자료출처: 유성 제출자료(소갑 제16호증) 36 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 또한, 피심인 6개사는 2011년과 같이 선택적으로 들러리를 서기로 하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 37 피심인 6개사가 합의된 바에 따라 투찰한 결과, 실제 입찰 결과 물량배분 비율은 <표 16>의 내용과 같이 정해졌다.<각주>26</각주><표 16> 업체별 물량배분 실행 결과(2012년)(단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693597" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) (5) 2013년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 38 포스코는 2013년에 운송 물량 중 수의계약의 비중을 늘렸다. 수의계약 비중을 40%에서 65%로 확대한 결과 경쟁입찰의 비중은 50%에서 25%로 감소하였다<각주>27</각주>. 39 피심인 6개사 담당자들은 2013년 6월 16일부터 6월 20일까지<각주>28</각주>동방 및 유성 사무실, 서울 토즈 회의실과 컬리넌 호텔 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 2012년과 동일하게 세방 22.5%, 유성 19.6%, 씨제이 14%, 동방 13.9%, 서강 12%, 로덱스 18%로 물량배분 비율을 합의하였다. 또한 물량배분 비율에 대한 합의에 <그림 7>에서 볼 수 있듯이, 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 7> 2013년 물량배분 비율 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693599" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 자료출처: 유성 제출자료(소갑 제16호증) 40 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율을 합의하고, 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 41 피심인 6개사는 대부분 합의된 바에 따라 투찰하였으나, 로덱스는 유성이 낙찰예정사로 정해진 일부 구간에 대해 저가 투찰하여 낙찰사가 되었다.<각주>29</각주>나머지 구간의 경우에는 합의에 따라 투찰하였다. 그 결과 실제 입찰 결과 물량배분 비율은 <표 17>의 내용과 같이 정해졌다. 구체적인 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 17> 업체별 물량배분 실행 결과(2013년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693601" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) <표 18> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693603" alt="이유 25번째 이미지" ></img> (6) 2015년 운송 용역 입찰 합의 및 실행<각주>30</각주>42 포스코는 2015년에는 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 60%로, 경쟁입찰의 비중을 30%로 조정하였다.<각주>31</각주>또한, 2015년부터 무작위 선정 예정가격 이하로 입찰한 자 중 최저가격 투찰사를 낙찰사로 선정하는 최저 유효단가 낙찰방식으로 입찰방법을 변경하였다. 43 피심인 6개사 담당자들은 2015년 9월 3일부터 9월 9일까지<각주>32</각주>서강 사무실, 전남 광양의 영일관, 서울 컬리넌 호텔 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 세방 17.8%, 유성 17.1%, 씨제이 15.4%, 동방 14.2%, 서강 10.9%, 로덱스 24.6%로 물량배분 비율을 합의하였다. 또한 물량배분 비율에 대한 합의에 <그림 8>에서 볼 수 있듯이, 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 8> 2015년 물량배분 비율 합의자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693605" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제15호증) 44 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 45 피심인 유성, 씨제이, 동방, 서강, 로덱스는 합의에 따라 투찰하였으나, 세방은 업체 간 합의를 이용하여 다른 피심인이 낙찰받기로 한 운송구간의 상당수를 저가로 투찰하여 낙찰 받았다. 입찰 종료 후에 물량배분 비율을 기준으로 피심인 6개사 간 협의를 통해 입찰레인을 교환ㆍ조정하였고, 그 결과 <표 19>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다. 조정된 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 19> 업체별 물량배분 실행 결과(2015년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693607" alt="이유 27번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 및 유성 제출자료(소갑 제15호증 및 제16호증) <표 20> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693609" alt="이유 28번째 이미지" ></img> (7) 근거 46 이러한 사실은 입찰공고문(소갑 제1호증), 입찰유의서(소갑 제2호증), 입찰결과(소갑 제3호증), 계약서(소갑 제4호증), 실지급액 관련 자료(소갑 제5호증), 서강 제출자료(소갑 제14호증), 동방 제출자료(소갑 제15호증), 유성 제출자료(소갑 제16호증), 씨제이 제출자료(소갑 제17호증), 로덱스 제출자료(소갑 제18호증), 서강 현장조사시 징구자료(소갑 제20호증), 유성 현장조사시 징구자료(소갑 제21호증), 로덱스 현장조사시 징구자료(소갑 제22호증), 서강 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제25호증), 서강 OOO 진술조서(소갑 제26호증), 유성 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제27호증), 유성 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제28호증), 로덱스 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제29호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제30호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제31호증), 씨제이 OOO 확인서(소갑 제34호증), 씨제이 OOO 자술서(소갑 제35호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제38호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제39호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제40호증), 동방 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제41호증), 서강 OOO 확인서(소갑 제47호증), 동방 OOO 자술서(소갑 제50호증), 유성 OOO 자술서(소갑 제51호증), 포스코 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제52호증), 로덱스 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제54호증), 포스코의 '운송사 사장단 간담회’ 자료(소갑 제58호증), 유성 OOO 진술조서(소갑 제59호증), 유성 OOO 진술조서(소갑 제60호증), 자료제출 요청에 대한 회신(소갑 제61호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제62호증) 등을 통하여 확인된다. 다) 2016년부터 2018년까지의 운송 용역 입찰 (1) 2016년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 47 포스코는 2016년부터 지명경쟁입찰사에 기존 피심인 6개사에 더해 동진과 대영을 추가시켰다. 또한 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 55%로, 경쟁입찰의 비중을 40%로 조정하였다.<각주>33</각주>입찰방식은 2015년과 같이 최저 유효단가 낙찰방식으로 행해졌다. 48 기존 피심인 6개사는 안정적인 물량 확보와 가격하락 방지를 위하여 동진과 대영을 합의에 참여하도록 하였다. 피심인 8개사 담당자들은 2016년 5월 24일부터 6월 9일까지<각주>34</각주>서강 사무실, 전남 광양의 영일관, 삼합본가, 서울 컬리넌 호텔 등에서 모임을 갖고, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다<각주>35</각주>. 2016년부터는 물량배분 비율에 대한 합의를 생략하고 기존에 수행하던 운송구간을 중심으로 업체별 낙찰받을 운송구간(물량배분)에 대한 합의를 하였다. 합의대상이 기존 운송구간 유지를 전제로 업체별 낙찰구간과 투찰요율을 정하는 것으로 간소화됨에 따라 지사장 내지 임원 수준에서 모든 합의가 이루어지고 실무자들은 이를 단순히 실행하는 역할을 하였다. <표 21> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693611" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 49 피심인 8개사는 합의된 바에 따라 투찰하였다. 그 결과, 합의에 따라 낙찰사가 정해졌다. 구체적인 입찰결과는 <별지 3>의 내용과 같다. <그림 9> 운송계약 결과 보고내용(2016년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693615" alt="이유 30번째 이미지" ></img> * 자료출처: 서강 제출자료(소갑 제20호증) (2) 2017년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 50 포스코는 2016년과 같이 피심인 8개사에 코일기타류 운송 용역 입찰에 대한 참가 자격을 부여했다. 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 60%로, 경쟁입찰의 비중을 40%로 조정하였다. 입찰방식은 전과 같이 최저 유효단가 낙찰방식으로 행해졌다. 51 포스코는 2017년부터는 기존에 수의계약으로 용역 수행자를 결정했던 보세운송<각주>36</각주>에서도 경쟁입찰을 도입하였다. 포스코는 동진과 대영을 제외한 피심인 6개사에 입찰참가 자격을 부여하였다. 유효단가 범위 내에서 투찰가격이 낮은 순으로 업체별 순위에 따라 물량을 결정하는 방식<각주>37</각주>으로 입찰이 실시되었다. 52 대영<각주>38</각주>을 제외한 피심인 7개사 담당자들은 2017년 6월 13일부터 6월 15일까지<각주>39</각주>서강 사무실, 전남 광양의 영일관, 서울 컬리넌 호텔 등에서 모임을 갖고, 코일기타류 운송 용역 입찰에 대해 운송구간별로 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 기존에 수행하던 운송구간을 중심으로 업체별 낙찰받을 운송구간(물량배분)에 대한 합의를 하였다. 피심인 7개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. <표 22> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693617" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 53 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강, 로덱스 담당자들은 보세운송에 대한 합의를 코일기타류에 대한 합의와 동시에 진행하였다. 피심인 6개사 담당자는 사다리타기를 통해 낙찰 순서를 정하였다. 그 결과 1순위 세방, 2순위 씨제이, 3순위 서강, 4순위 동방, 5순위 로덱스, 6순위 유성으로 낙찰 순번이 정하여졌다. 1순위 투찰가격의 경우 입찰 전 적용되던 보세운송 단가 대비 1.9% 인상된 4,161,059,329원으로 합의하였으며, 2순위부터 5순위까지는 그보다 높은 가격으로 투찰하기로 하였다. 54 피심인 8개사는 코일기타류의 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 그 결과, 합의에 따라 낙찰사가 정해졌다. 구체적인 입찰결과는 <별지 3>의 내용과 같다. 55 또한, 동진과 대영을 제외한 피심인 6개사는 보세 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 이에 따라 세방(1순위), 씨제이(2순위), 서강(3순위), 동방(4순위, 로덱스(5순위)까지 보세 운송 용역 입찰의 낙찰사가 될 수 있었다. (3) 2018년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 56 포스코는 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 70%로, 경쟁입찰의 비중을 30%로 조정하였다. 입찰방식은 전과 같이 최저 유효단가 낙찰방식으로 행해졌다. 57 포스코는 보세 운송에 대해 경쟁입찰의 비율을 30%, 수의계약의 비율을 70%로 조정하였다. 투찰가격이 낮은 3개 업체가 각각 15%(1순위), 10%(2순위), 5%(3순위)의 물량의 운송을 담당하는 방식으로 입찰방식을 변경하였다. 58 2017년과는 달리 대영도 코일 기타류 운송 용역 입찰 관련 합의에 다시 참여하였다. 피심인 8개사 담당자들은 2018년 5월 16일부터 5월 30일까지<각주>40</각주>서강 사무실, 전남 광양의 영일관, 서울 컬리넌 호텔 등에서 모임을 갖고, 코일기타류 운송 용역 입찰에 대해 운송구간 별로 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 기존에 수행하던 운송구간을 중심으로 업체별 낙찰받을 운송구간(물량배분)에 대한 합의를 하였다. 피심인 8개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 59 세방, 유성, 씨제이, 동방, 서강, 로덱스 담당자들은 보세운송에 대한 합의를 코일기타류에 대한 합의와 동시에 진행하였다. 피심인 6개사 담당자는 2017년 낙찰순서의 역순으로 1순위 유성, 2순위 로덱스, 3순위 동방의 순서로 낙찰받기로 합의하였다. 1순위 투찰가격의 경우 입찰 전 적용되던 보세운송 단가 대비 5.5% 인상된 4,161,059,329원으로 합의하였으며, 2순위와 3순위는 그보다 높은 가격으로 투찰하기로 하였다. <표 23> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693619" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 60 피심인 8개사는 코일기타류의 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 즉, 운송구간별로 낙찰예정사로 정해진 운송구간에서는 합의대로 투찰하여 낙찰받고, 들러리사의 경우 낙찰예정사보다 높은 금액으로 투찰하였다. 그 결과, 합의에 따라 낙찰사가 정해졌다. 구체적인 입찰결과는 <별지 3>의 내용과 같다. 61 또한, 동진과 대영을 제외한 피심인 6개사는 보세 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 이에 따라 유성(1순위), 로덱스(2순위), 동방(3순위)이 보세 운송 용역 입찰의 낙찰사가 될 수 있었다. (4) 근거 62 이러한 사실은 입찰공고문(소갑 제1호증), 입찰유의서(소갑 제2호증), 입찰결과(소갑 제3호증), 계약서(소갑 제4호증), 실지급액 관련 자료(소갑 제5호증), 서강 제출자료(소갑 제14호증), 동방 제출자료(소갑 제15호증), 유성 제출자료(소갑 제16호증), 씨제이 제출자료(소갑 제17호증), 로덱스 제출자료(소갑 제18호증), 서강 현장조사시 징구자료(소갑 제20호증), 유성 현장조사시 징구자료(소갑 제21호증), 로덱스 현장조사시 징구자료(소갑 제22호증), 동진 OOO/OOO 공동진술조서(소갑 제23호증), 대영 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제24호증), 서강 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제25호증), 서강 OOO 진술조서(소갑 제26호증), 유성 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제27호증), 유성 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제28호증), 로덱스 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제29호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제30호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제31호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제32호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제33호증), 씨제이 OOO 자술서(소갑 제36호증), 동방 OOO 확인서(소갑 제37호증), 동방 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제41호증), 서강 OOO 확인서(소갑 제47호증), 로덱스 OOO 확인서(소갑 제48호증), 유성 OOO 자술서(소갑 제51호증), 로덱스 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제54호증), 로덱스 OOO 확인서(소갑 제55호증), 자료제출 요청에 대한 회신의 건(소갑 제56호증), 유성 OOO 진술조서(소갑 제59호증), 자료제출 요청에 대한 회신(소갑 제61호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제62호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 2. (생 략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 63 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 64 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>41</각주>65 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 66 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’란 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 또는 가동률, 가동시간, 원료구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산, 출고, 수송을 제한하는 행위를 포함한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 67 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 68 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 69 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>42</각주>70 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>43</각주>다) 하나의 공동행위 71 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>44</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 72 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 8개사는 2001년부터 2018년까지의 포스코 발주 광양제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰<각주>45</각주>에서 합의모임 등을 통해 물량배분 비율<각주>46</각주>및 운송구간을 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다. 2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 73 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 8개사는 2001년부터 2018년까지의 포스코 발주 광양제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰에서 사전에 낙찰예정사를 정하였다. 각 입찰에서 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높은 가격을 제출하는 등의 방법으로 응찰한 결과, 낙찰예정사가 낙찰사가 되는데 기여하였다. 이를 볼 때, 피심인 8개사는 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 74 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 75 이 사건에서 피심인 8개사는 사전에 물량배분 비율에 대한 합의를 하고, 운송구간을 배분하여 운송구간별 낙찰예정사를 정하고, 투찰가격 등을 합의하고 실행하였다. 피심인 8개사는 입찰과정에서 물량확보를 위한 경쟁을 회피하였다. 또한, 낙찰예정사 및 들러리사는 투찰가격을 공유하였고, 이를 통해 들러리사는 낙찰예정사가 투찰한 가격보다 높은 가격으로 투찰하였는바, 이는 가격경쟁을 회피하는 행위에 해당한다. 76 한편, 피심인 8개사는 안정적인 물량확보와 수익을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 77 따라서, 이 사건 공동행위는 포스코 발주 광양제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 78 합의 대상 용역이 철강제품 운송 용역으로 동일하다는 점, 합의참여자도 큰 변화 없이 유지된 점<각주>47</각주>, 2001년부터 2018년까지 합의 모임을 통해 포스코 발주 철강제품 운송 용역 입찰에서 사전에 운송구간을 배분하고, 운송구간 별로 투찰가격을 공유하는 식으로 이 사건 공동행위를 지속한 점, 각 입찰에서 안정적인 물량확보와 수익을 확보하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 공동행위가 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 79 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 세방의 주장에 대한 판단 80 피심인 세방은 다음과 같은 이유로 2010년에 이 사건 공동행위에 참여하지 않았다고 주장한다. 첫째, 세방이 2010년 합의모임에 참석했다는 명확한 증거는 존재하지 않는다. 다른 피심인이 2010년 합의에 참여했다고 주장하는 OOO는 2010년 입찰 업무에서 배제되어 있는 상태였기 때문에 2010년 합의에 참여하지 않았다. 둘째, 2010년 세방은 공격적으로 투찰하여, 기존에 타사가 수행하던 물량을 상당부분 낙찰받았다는 점에서 공동행위에 참여하지 않았다고 판단하는 것이 타당하다. 81 살피건대, 피심인 세방의 위 주장은 다음과 같은 점에서 이유 없다. 첫째, 세방을 제외한 모든 피심인은 세방이 합의 과정에서 참여한 것으로 진술하고 있다. <표 24> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122693621" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 82 둘째, 2010년 물량배분 비율을 정하기 위한 모임에서 피심인들은 세방이 2010년 전체 물량의 26%를 배정<각주>48</각주>받는 것으로 합의하였다. 이는 피심인 중 가장 큰 물량배분 비율임을 고려할 때, 세방이 합의에 참여하지 않았다고 보기는 어렵다. 83 셋째, 입찰 실시 후 피심인들 간 실시한 물량 조정과정에서는 세방이 참여하였고, 물량배분 합의를 중심으로 운송구간 조정이 이루어졌다는 점에서 세방이 물량배분 합의에도 참여했다고 보는 것이 타당하다. 마. 피심인 씨제이의 주장에 대한 판단 84 피심인 씨제이는 다음과 같은 이유로 이 사건 공동행위가 ① 2001년도부터 2008년도까지의 공동행위, ② 2009년도부터 2013년도까지의 공동행위, ③ 2015년도부터 2018년도의 공동행위로 구분된다고 주장한다. 85 첫째, 2009년에 포스코가 입찰제도를 변경함에 따라 합의내용과 방식에 근본적인 변화가 발생하였다. 포스코가 권역별 운송구간을 대상으로 입찰을 실시함에 따라 기존 개별 운송구간에 대한 낙찰예정사 합의에서 권역별 운송구간에 대한 합의로 변화하였고, 이마저도 제대로 실행되지 못하였다. 또한, 로덱스가 새롭게 참여함에 따라 그 동안 안정적으로 유지해온 물량배분 비율에 변화가 발생하였다. 따라서, 2008년도까지의 공동행위와 2009년의 공동행위를 별개의 공동행위로 보는 것이 타당하다. 86 둘째, 2014년에는 모든 운송 용역이 수의계약을 통해 낙찰사가 정해짐에 따라, 피심인들의 합의가 존재하지 않았다. 따라서, 2013년의 종전 합의와 2015년의 후속합의 간의 의사의 단일성과 실행행위의 연속성이 인정되지 않는 바, 2015년부터 2018년부터의 합의를 별개의 공동행위로 보는 것이 타당하다. 87 살피건대, 피심인 씨제이의 위 주장은 다음과 같은 점에서 이유 없다. 단순히 입찰형태와 합의내용이 일부 변화하였다고 해서 공동행위가 구분되는 것은 아니다. 2001년 이후 피심인들은 안정적인 물량 확보와 낙찰가격 하락 방지라는 목적을 가지고 합의를 하였으며, 그와 같은 단일한 의사와 공동의 목적이 2018년까지 지속되었다. 88 피심인 씨제이는 합의 내용과 방식에 변화가 있었다고 주장하나, 이는 발주처인 포스코의 입찰 방식 변경 및 추가 입찰자 선정 등에 대응하는 과정에서 발생한 것에 불과하며, 이 과정에서도 안정적으로 수행물량을 유지하자는 기본적인 의사의 합치는 계속 유지되었다. 아울러 2001년부터 2018년까지 일관되게 입찰 전 회동하여 사전에 운송구간별 물량을 배분하고, 낙찰예정사와 투찰가격을 정하는 합의의 기본 방식 또한 변화하지 않았다. 89 2014년에 합의가 이루어지지 않은 것은 포스코가 입찰을 실시하지 않았기 때문에 합의의 필요성이 없었던 것에 불과하고, 입찰이 재개된 2015년에는 2013년 합의와 마찬가지로 안정적인 물량확보 및 낙찰가격 하락 방지를 위해 합의가 지속되었다는 점에서 2015년의 합의와 이전 합의 간의 근본적인 차이는 존재하지 않는다. 3. 처분 가. 시정조치 90 피심인 8개사의 위 제2. 가.항의 행위는 이미 종료되었으나, 피심인 8개사의 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 91 피심인 8개사의 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>49</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>50</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 92 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 93 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 본다. 다만, 2009년과 2012년도의 경우, 보존기한 도과 등으로 입찰자료가 존재하지 않아 관련매출액 산정이 곤란하므로 정액과징금을 부과한다. 94 또한, 2011년, 2013년, 2015년의 경우<각주>51</각주>, 피심인 6개사는 물량배분 비율에 대한 합의 시 입찰부분 뿐만 아니라 수의계약부분까지 포함하여 합의를 하였으므로, 이 기간 동안 수의계약으로 발생한 실제 매출액도 관련매출액에 포함시킨다.