(주)포스코 발주 광양제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 서강기업 주식회사, 주식회사 동화(이하 각각 '동방’, '서강’, '동화’라고 하고, 피심인들을 모두 지칭할 경우에는 '피심인 3개사’라 한다)는 화물 운송 업무를 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인 3개사의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인 3개사 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761457" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 3개사 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 포스코 광양제철소 생산 후판제품 육로운송 시장 개요 3 주식회사 포스코(이하 '포스코’라 한다)는 전남 광양시에 소재한 광양제철소에서 철광석을 가공하여 시장 수요에 따라 냉연코일,<각주>2</각주>후판<각주>3</각주>등의 철강제품을 만들어 육로운송을 통해 전국에 공급하고 있다. <그림 1> 철강제품 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761479" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 이 사건 관련 운송 대상인 후판은 대부분 중량물(重量物)이므로 이를 운송하기 위해서는 전문적인 장비, 시설, 인력, 기술이 필요하다. 25톤 화물자동차, 특수차량 등의 전용 차량, 옥내 창고와 옥외 저장ㆍ보관 시설 등이 이에 해당한다. 2) 포스코의 광양제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰 특성 5 포스코는 2009년부터 2015년도까지 각 운송구간별 후판제품의 운송사업자를 수의계약 방식으로 선정하였다. 하지만, 포스코는 2016년 하반기부터 후판제품 운송구간의 일부에 대하여 경쟁입찰을 실시하였다.<각주>4</각주>6 포스코의 후판제품 운송용역 입찰은 지명경쟁입찰 방식으로 진행되었다. 포스코에 의해 입찰 참여업체로 지정된 업체가 후판제품 운송용역 입찰에 참여할 수 있는 것이다. 포스코는 2016년부터 2018년까지 동방, 서강, 동화를 입찰 참여업체로 지정하였으며, 이에 따라 피심인 3개사만이 입찰에 참여할 수 있었다. 7 포스코는 후판제품 운송용역 입찰을 내수공로 운송과 임가공 운송을 구분하여 실시하였다.<각주>5</각주>내수공로 운송은 포스코에서 완성된 후판제품을 광양제철소에서 수요처로 직접 운송하는 것을 의미한다. 따라서, 운송구간별로 입찰이 실시되어 해당 구간의 낙찰사가 운송을 담당하였다. 8 광양제철소에서 생산된 후판제품은 인근 공장에서 2차 가공되기도 하는데, 임가공 운송은 이와 같이 2차 가공된 후판제품을 인근 공장에서 수요처로 운송하는 것을 의미한다. 임가공 제품은 전체 후판제품 운송물량의 5% 내외에 불과하기 때문에 1개사가 운송을 전담하여 실시하였다. 9 포스코는 이러한 입찰에서 예정가격 이하로서, 낙찰하한율(예정가격의 95%) 이상으로 입찰한 업체 중 최저가격으로 투찰한 업체를 낙찰사로 선정하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의배경 10 포스코는 그간 수의계약 방식으로 용역수행자를 선정해 온 광양제철소 후판제품 육로운송 사업자 선정 방식을 2016년 하반기 운송용역부터 일부 구간에 대하여 경쟁입찰 방식으로 바꾸기로 결정하였다. 이를 위해 포스코는 종래 수의계약을 통하여 후판제품 운송을 담당하고 있던 동방, 서강, 동화를 지명경쟁 입찰사로 지정하였다. 11 당시 피심인 3개사는 후판제품 관련 운송 인프라(보관창고 및 하치장 등)를 구축하고 있었고, 차량, 상ㆍ하차 장비 등을 보유하고 있었다. 피심인 3개사는 일정한 운송물량을 확보하지 못하게 될 경우 유휴시설이 발생하여 손해가 발생할 수 있는 상황이었다. 이에 피심인 3개사는 안정적인 물량확보 및 가격하락 방지를 위하여 기존에 수행하던 운송구간을 상호 침범하지 않도록 합의할 유인이 발생하였다. <표 2> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761483" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주>2) 구체적 행위사실 및 근거 가) 2016년 후판제품 운송용역 입찰 (1) 합의내용 12 포스코는 2016년에 후판제품 내수공로 운송용역에서 전체 물량의 50%를 경쟁입찰을 통해 운송사를 정하기로 결정하였다.<각주>7</각주>또한 무작위 선정 예정가격 이하로 입찰한 자 중 최저가격 투찰사를 낙찰사로 선정하는 최저 유효단가 낙찰방식으로 입찰방법을 정하였다.<각주>8</각주>13 포스코가 2016. 6. 3. 실시한 입찰설명회 이후 각 회사의 간부급인 동방의 ㅇㅇㅇ, 서강의 ㅇㅇㅇ, 동화의 ㅇㅇㅇ은 동화의 사무실에서 만남을 갖고 업체별로 기존에 수행하던 운송구간을 유지하기로 합의하였다. 14 이후 입찰 전날인 2016. 6. 8. 오후 10시경 피심인 3개사의 실무담당자인 동방의 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 서강의 ㅇㅇㅇ, 동화의 ㅇㅇㅇ은 서울 강남구에 위치한 포스코센터 근처 ㅇㅇㅇㅇㅇ 호텔에서 모임을 가졌다. 이 자리에서 각자 2015년도에 수행한 운송구간을 유지하자는 공감 하에 입찰 대상 운송구간을 각각 배분한 후 운송구간 별로 낙찰 예정사와 들러리 사업자, 투찰가격 등을 합의하였다. 15 구체적으로 보면 44개의 운송구간 중 40개의 운송구간은 전년도 운송사가 낙찰을 받는 것으로 합의하였고, 4개의 운송구간<각주>9</각주>은 전년도 운송사가 아닌 운송사가 낙찰을 받는 것으로 합의하였다. 그 결과 동방은 19개, 서강은 22개, 동화는 3개의 운송구간에서 낙찰 예정사가 되었다. 투찰가격은 낙찰 예정사가 각각의 운송구간에서 전년도 대비 99.7%에서 100.4% 수준에서 투찰하는 것으로 합의하였고, 들러리 사업자는 투찰하지 않거나, 낙찰 예정사의 투찰가격 보다 높은 수준으로 투찰하는 것으로 합의하였다. <그림 2> 2016년 후판제품 입찰 관련 서강 내부 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761485" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제3-3호증 <표 3> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761487" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <그림 3> 2016년 후판제품 입찰 관련 합의자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761489" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제2-3호증 (2) 합의실행 및 결과 16 피심인 동방과 서강은 2016. 6. 9. 시행된 입찰에서 합의한 대로 투찰하였다. 그러나 동화는 합의 내용을 이용하여 동방과 서강이 낙찰받기로 합의한 일부 운송구간에 대하여 저가 투찰하였다. 그 결과 44개 운송구간 중 동방은 13개, 서강은 11개, 동화는 가장 많은 20개 운송구간을 낙찰받았다. 구체적인 입찰 결과는 <표 4>의 내용과 같다. <표 4> 2016년 후판제품 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761491" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>10</각주><표 5> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761493" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 2017년 후판제품 운송용역 입찰 (1) 합의내용 17 포스코는 후판제품의 내수공로 운송용역에서 경쟁입찰의 비중을 40%로, 수의계약 비중을 60%로 조정하였다. 또한, 그간 수의계약으로 운송사를 정하였던 임가공 운송용역에 대하여 경쟁입찰을 도입하였다. 18 포스코가 2017. 6. 9. 실시한 입찰설명회 이후 동방의 김명학, 서강의 이재강은 동화의 문정렬에게 전년도와 같은 합의를 제안하였지만 동화의 문정렬은 합의를 거절하였다. 이에 따라 동방과 서강만 후판제품 운송용역에 대하여 합의를 진행하였다. 19 동방의 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 서강의 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ은 광양 소재 서강의 사무실에서 모임을 가졌다. 이 자리에서 각자 2016년도에 수행한 운송구간을 낙찰받기로 하는 한편 2016년 동화가 저가투찰하여 낙찰받은 운송구간에 대해서는 2016년 합의대로 동방과 서강이 낙찰받기로 하였다. 또한, 2017년도에 처음으로 입찰 대상이 된 임가공 운송용역은 서강이 낙찰받기로 합의하였다. 그 결과 동방은 17개 운송구간, 서강은 16개 운송구간과 임가공 운송용역을 낙찰받을 수 있도록 상호 협조하기로 하였다. 투찰가격에 대한 명시적 합의가 있었는지는 확인되지 않으나, <그림 4>에서 볼 수 있듯이, 서강이 투찰금액을 산정한 것이 확인되는 점, 동방은 서강이 낙찰 예정사인 16개의 운송구간에 대해 들러리로 응찰하였다는 점에서 양 사간 투찰금액에 대한 공감대가 어느 정도 형성된 것으로 판단된다.<각주>11</각주><그림 4> 2017년 후판제품 입찰 관련 서강 내부 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761495" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제3-4호증 <표 6> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761459" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 합의실행 및 결과 20 피심인 동방과 서강은 2017. 6. 15. 시행된 입찰에서 합의한 대로 투찰하였다. 그러나 합의에 참여하지 않은 동화가 대부분의 운송구간에서 동방과 서강보다 낮은 가격으로 투찰함에 따라 동화가 33개의 운송구간 중 25개 운송구간을 낙찰받았다. 동방은 3개 운송구간, 서강은 5개의 운송구간과 임가공 운송물량을 낙찰받았다. 구체적인 입찰 결과는 <표 7>의 내용과 같다. <표 7> 2017년 후판제품 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761461" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>12</각주><표 8> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761463" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 다) 2018년 후판제품 운송용역 입찰 (1) 합의내용 21 포스코는 후판제품의 내수공로 운송용역에서 경쟁입찰의 비중을 30%로, 수의계약 비중을 70%로 조정하였다. 또한, 2017년과 마찬가지로 임가공 운송용역에 대하여 경쟁입찰을 실시하였다. 22 포스코가 2018. 5. 24. 실시한 입찰설명회 이후 동방의 ㅇㅇㅇ, 서강의 ㅇㅇㅇ, 동화의 ㅇㅇㅇ은 동화의 사무실에서 만남을 갖고 후판제품 입찰에서 2016년과 같이 기존 물량을 유지하기로 합의하였다. 동화는 2017년에는 합의에 참여하지 않았으나 2018년에는 합의에 참여하였다. 동화가 기존에 수행하는 운송구간 대부분이 이미 수의계약 물량에 반영되어 있었기 때문에 경쟁입찰 관련하여 새로운 운송구간을 확보할 필요성이 낮았다. 또한, 동방과 서강과의 관계도 고려하였던 것으로 판단된다. 23 이후 피심인 3개사의 실무담당자인 동방의 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 서강의 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 동화의 ㅇㅇㅇ도 동화의 사무실에서 만나 동일한 합의를 하였다. 구체적인 합의는 입찰 전날인 2018. 5. 29. 오후 9시경 포스코센터 근처의 숙소에서 이루어졌다. 동방 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 서강 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ, 동화 ㅇㅇㅇ은 44개의 내수공로 운송구간과 임가공 운송용역에 대해 낙찰 예정사를 정하였다. 기존 수행물량을 유지하자는 전제 하에 합의가 이루어졌으나, 일부 구간에 대해서는 피심인 3개사 간 조정을 통해 낙찰 예정사를 변경하는 경우도 존재하였다.<각주>13</각주>또한, 신규 물량은 서강이 낙찰을 받는 것으로 합의하였다. 그 결과 동방은 7개, 서강은 37개의 운송구간을 낙찰받고, 동화는 임가공 운송용역을 낙찰받을 수 있도록 상호 협조하기로 하였다. 24 피심인 3개사는 투찰가격에 대한 합의도 진행하였다. 낙찰 예정사는 각각의 운송구간별로 전년도 기준 105%의 가격으로 투찰하는 것으로 합의하였고, 들러리의 경우는 그보다 높은 가격으로 투찰하거나 투찰하지 않는 것으로 합의하였다. <그림 5> 2018년 후판제품 입찰 관련 서강 내부 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761465" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처 : 소갑 제3-4호증 <표 9> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761467" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (2) 합의실행 및 결과 25 피심인 3개사는 2018. 5. 30. 시행된 입찰에서 합의한 대로 투찰하였다. 합의내용과 동일하게 내수공로 운송구간 중 동방은 7개, 서강은 37개 운송구간을 낙찰받았고, 동화는 임가공 운송용역을 낙찰받았다. 낙찰 단가는 합의와 동일하게 전년도 대비 약 5% 인상되었다. 구체적인 입찰 결과는 다음 <표 10>의 내용과 같다. <표 10> 2018년 후판제품 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761469" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 11> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761471" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 라) 근거 26 이러한 사실은 입찰공고문(소갑 제1-1호증), 입찰결과(소갑 제1-3호증), 공로운송 계약서(소갑 제1-4호증), 공로운송 정산결과(소갑 제1-5호증), 동방 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ 공동 진술조서(소갑 제2-1호증), 동방 ㅇㅇㅇ 진술서(소갑 제2-2호증), 동방 입찰 관련 제출자료(소갑 제2-3호증), 서강 ㅇㅇㅇ 진술조서(소갑 제3-1호증), 서강 ㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇㆍㅇㅇㅇ 공동 진술조서(소갑 제3-2호증), 서강 현장조사시 징구자료(소갑 제3-3호증), 서강 제출자료(소갑 제3-4호증), 서강 연도별 입찰서(소갑 제3-5호증), 동화 ㅇㅇㅇ 진술조서(소갑 제4-1호증), 동화 2016년 입찰 관련 제출자료(소갑 제4-2호증), 동화 연도별 입찰서(소갑 제4-3호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 2. (생 략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 27 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>29 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 30 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’란 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 또는 가동률, 가동시간, 원료구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산, 출고, 수송을 제한하는 행위를 포함한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 31 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰 예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 32 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 33 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>34 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다) 하나의 공동행위 35 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>17</각주>다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 36 위 2. 가.의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 3개사는 2016년부터 2018년까지<각주>18</각주>의 포스코 발주 광양제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰에서 합의모임 등을 통해 운송구간을 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다. 2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 37 위 2. 가.의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 3개사는 2016년부터 2018년까지의 포스코 발주 포항제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰에서 사전에 낙찰 예정사를 정하였다. 각 입찰에서 들러리사는 낙찰 예정사의 투찰가격보다 높은 가격을 제출하거나, 응찰하지 아니하는 방법 등으로, 낙찰 예정사가 낙찰사가 되는 데 기여하였다. 이를 볼 때, 피심인 3개사는 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰 예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 38 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 39 이 사건에서 피심인 3개사는 사전에 운송구간을 배분하여 운송구간별 낙찰 예정사를 정하고, 투찰가격 등을 합의하고 실행하였다. 피심인 3개사는 입찰과정에서 물량확보를 위한 경쟁을 회피하였다. 또한, 낙찰 예정사 및 들러리사는 투찰가격을 공동으로 정하고, 들러리사는 낙찰 예정사가 투찰한 가격보다 높은 가격으로 투찰하기로 합의하고 실행하였는바, 이는 가격경쟁을 회피하는 행위에 해당한다. 40 한편, 피심인 3개사는 안정적인 물량확보와 낙찰가격 하락 방지를 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 41 따라서, 이 사건 공동행위는 포스코 발주 광양제철소 생산 후판제품 운송용역 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 42 합의 대상 용역이 후판제품 운송용역으로 동일하다는 점, 합의참여자도 큰 변화 없이 유지된 점, 2016년부터 2018년까지 입찰 전에 피심인들이 모여 포스코 발주 광양제철소 후판제품 운송용역 입찰에서 사전에 운송구간을 배분하고, 운송구간 별로 투찰가격을 공동으로 정하는 방식으로 이 사건 공동행위를 지속한 점, 각 입찰에서 기존에 수행하던 운송구간을 최대한 존중하자는 단일한 의사와, 안정적인 물량과 수익 확보라는 동일한 목적 하에 공동행위가 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위임이 인정된다. 4) 소결 43 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 44 피심인 3개사의 위 2. 가. 행위는 이미 종료되었으나, 피심인 3개사의 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 45 피심인 3개사의 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>19</각주>제61조 및 [별표 2], '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’<각주>20</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 46 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 47 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 본다. 다만, 각 입찰에서 합의에 참여하지 않은 제3자가 낙찰된 경우에는 낙찰이 되지 아니한 경우로 보아 예정가격에 예상물량을 곱한 금액을 관련매출액으로 본다. 또한, 피심인 3개사는 합의모임에서 당해년도의 모든 내수공로 경쟁입찰 운송구간 및 임가공 운송용역에 대하여 낙찰 예정사와 투찰가격 등을 정하였다는 점을 고려하여 피심인 3개사가 실제 응찰하지 않은 운송구간의 매출액도 관련매출액에 포함한다.<각주>21</각주>이에 따른 피심인별 관련매출액은 <표 12>의 내용과 같다. <표 12> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761473" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 48 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 낙찰예정자와 투찰가격을 합의한 입찰담합인 점, 이 사건의 전체 낙찰금액 기준 관련매출액이 100억 미만이라는 점을 고려할 때, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하나, 입찰시장에서 포스코가 수요독점적 지위를 가지고 있고 포스코의 입찰참가 자격 부여에 의해 피심인 3개사의 시장진입이 가능하였던 점, 포스코가 입찰에서 특정 업체가 지나치게 많은 물량을 낙찰받는 것을 방지하기 위해 낙찰한도를 설정하였다는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 거래상대방의 피해 정도 및 피심인들이 취득한 부당이득 측면에서 참작할 만한 사정이 있다고 판단되므로 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 49 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락하거나 응찰하지 아니한 들러리 사업자에 대하여는 2분의 1을 감액한다. <표 13> 피심인별 산정기준 (단위： 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761475" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 50 피심인 3개사는 1차 조정사유에 해당하는 사유가 없으므로 위 <표 13>의 피심인별 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 51 피심인 3개사는 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결일까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 52 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 <표 14>의 내용과 같다. <표 14> 피심인별 1차 및 2차 조정 산정기준 (단위：원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761477" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 53 피심인 동화는 다른 업체와는 달리 위반기간이 2년이라는 점, 동방과 서강의 요청에 따라 합의에 참여한 측면이 존재하는 점, 2018년의 내수공로 운송입찰에서 낙찰구간이 존재하지 않았다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 위반행위의 전후 사정 및 실제 취득한 부당이득의 정도 측면에서 참작할 만한 사정이 있다고 판단되므로, 2차 조정 산정기준에서 10%를 추가적으로 감경하도록 한다. 54 그 외에는 감경할 사유가 없으므로, 피심인별 부과과징금에서 1백만원 미만을 버린 금액을 <표 15>의 내용과 같이 피심인별 최종 부과과징금으로 결정한다. <표 15> 피심인별 최종 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120761481" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 4. 결론 55 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.