(주)포스코 발주 포항제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 씨제이대한통운 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 동방, 천일정기화물자동차 주식회사<각주>2</각주>, 주식회사 천일티엘에스, 주식회사 삼일, 해동기업 주식회사<각주>3</각주>(이하 각각 '한진’, '씨제이’, '동방’, '천일’, '천일티엘에스’, '삼일’, '해동’이라 하고, 피심인들을 모두 지칭할 경우에는 '피심인 7개사’라 한다)는 화물 운송 업무를 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인 7개사의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002289" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 포스코 포항제철소 생산 철강제품 육로운송 시장 개요 가) 철강제품 육로운송의 개념 3 철강제품 육로운송은 '화물자동차 운수사업법’ 상 화물자동차 운송사업으로서 화물자동차를 사용하여 철강제품을 유상으로 운송하는 것을 의미한다. 4 화물자동차 운송사업자들이 운송업을 영위하는 방식은 크게 세 가지로 구분된다. 첫째, 운송사업자가 화물차를 직접 보유하고 있는 운전기사를 고용하는 '직영방식’이다. 둘째, 운전기사가 화물차를 소유하지만 차량번호판은 사업자명의로 발급되어 각 운전기사들이 운송사업자에 일정한 '지입료’를 부담하면서 운송사업자에게 사실상 소속되어 물류운송을 하고 그에 대한 대가를 받는 '지입 방식'이다. 셋째, 필요에 따라 화물차를 소유한 운전기사와 운송용역 위탁 계약을 체결하는 '용역위탁 방식’이다. 5 대부분의 화물자동차 운송사업자들은 직영 방식보다는 비교적 비용 부담이 적은 지입 방식과 용역위탁 방식을 통해 운송 업무를 수행하고 있다. 피심인 7개사도 대부분의 경우 지입 방식이나 용역위탁 방식을 통해 화물운송 업무를 수행하고 있다. 나) 포스코의 포항제철소 생산 철강제품 운송 시장 개요 6 주식회사 포스코(이하 '포스코’라 한다)는 경북 포항시에 소재한 포항제철소에서 철광석을 가공하여 시장 수요에 따라 냉연코일<각주>5</각주>, 후판<각주>6</각주>, 선재<각주>7</각주>등의 철강제품을 만들어 육로운송을 통해 전국에 공급하고 있다. <그림 1> 철강제품 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002315" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 운송 대상인 냉연코일, 후판, 선재 등의 철강제품은 대부분 중량물(重量物) 또는 초중량물(超重量物)이므로 이를 운송하기 위해서는 전문적인 장비, 시설, 인력, 기술이 필요하다. 25톤 화물자동차, 특수차량 등의 전용 차량, 옥내 창고와 옥외 저장ㆍ보관 시설 등이 이에 해당한다. 포스코는 2000년 이전까지만 하더라도 운송품질 향상 등을 위해 운송사에게 인프라 확충을 유도하고 이를 지원하기도 하였다. 2) 포스코의 포항제철소 생산 철강제품 운송 용역 입찰 특성 8 포스코는 2001년 상반기까지는 수의계약을 통해 목적지별로 운송사업자를 선정하였으나, 2001년 하반기 운송 물량부터<각주>8</각주>운송사업자 선정방식을 포스코가 자격을 부여한 업체들이 입찰에 참여하여 경쟁하는 지명경쟁입찰 방식으로 전환하였다. 2001년 최초 입찰 시부터 2008년 입찰까지는 한진, 씨제이, 동방, 천일, 삼일 5개사가 포스코로부터 입찰 자격을 부여받았으며, 2009년에는 해동이 추가되었고, 2016년에는 한창종합물류, 동양고속산업, 두루가 추가되어 철강제품 운송 용역에 참가하였다<각주>9</각주>. 9 입찰에 참여하는 운송사업자는 운송구간별<각주>10</각주>기존 수행단가와 포스코가 입찰 전에 공개하는 예상물량 등을 감안하여 투찰가격을 정하여 응찰한다. 입찰에 참여한 사업자 중 운송구간별로 최저가 또는 적정 가격을 제시한 업체가 낙찰사가 된다. 구체적인 입찰방식 내지 낙찰사 선정방식은 <표 2>의 내용과 같다. <표 2> 이 사건 공동행위 대상 철강제품 입찰방식 연혁 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002337" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>11</각주><각주>12</각주><각주>13</각주><각주>14</각주><각주>15</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 개요 가) 합의배경 10 포스코는 그간 수의계약 방식으로 용역수행자를 선정해 온 포항제철소 철강제품 육로운송 사업자 선정 방식을 2001년 하반기 운송 용역부터 경영혁신 차원에서 경쟁입찰 방식으로 바꾸기로 결정하였다. 이를 위해 포스코는 2000년 9월경부터 해당 육로운송을 수행하고 있던 한진, 씨제이, 동방, 천일, 삼일(이하 '피심인 5개사’라 한다)에 용역수행자 선정방식 변경에 대해 설명하고 자료를 배포하였다. 또한, 2001년 1월경부터는 기존 수의계약 상대방인 피심인 5개사의 담당자들을 대상으로 하여 입찰에 관한 설명회를 개최하였다. 11 피심인 5개사는 포스코의 경쟁입찰 도입 방침에 대해 모두 반대하는 입장이었다. 그간 포스코의 요청에 따라 운송 인프라(보관창고 및 하치장 등)를 지속적으로 확충하였고, 차량, 상ㆍ하차 장비 등을 보유하고 있어 일정한 운송물량을 확보하지 못하게 될 경우 유휴시설이 발생하여 피심인들에게 손해가 발생하며, 협력업체들에게도 피해가 야기될 수 있기 때문이었다. 12 이에 피심인 5개사는 안정적인 물량확보 및 가격하락 방지를 위해 수의계약 당시 수행하던 운송구간을 상호 존중하고 침범하지 않도록 합의할 유인이 발생하였다<각주>16</각주>. <표 3> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002393" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>17</각주>나) 합의개요 13 피심인 한진, 씨제이, 동방, 천일<각주>18</각주>, 천일티엘에스<각주>19</각주>, 삼일, 해동<각주>20</각주>은 2001년 상반기부터 2018년까지<각주>21</각주>총 19회에 걸쳐 포스코가 실시한 포항제철소 생산 철강제품에 대한 육로운송 용역 입찰에서 사전에 물량을 배분하고, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의한 후 입찰에 참가하였다. <표 4> 합의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002605" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>22</각주>다) 기본합의 14 2001년부터 2018년까지 모든 합의에 일관되게 적용되는 원칙은 각 업체별로 기존에 운송하는 구간을 유지하자는 것이었다. 2001년 경쟁입찰이 도입되기 이전에 피심인 5개사는 특정 운송구간의 운송 업무를 장기간 수행함에 따라, 업무노하우 등의 축적으로 해당 구간에 대한 선호가 발생하였다. 2001년 경쟁입찰이 도입된 이후에도 피심인 5개사는 기존 운송구간을 유지하기를 원하였다. 이에 따라 피심인은 자신의 기존 운송구간을 최대한 유지하자는 기본합의 하에 세부적인 운송구간 조정을 통해 운송구간별 낙찰자를 정하였다. 15 합의참여사가 추가된 2009년 이후에도 기존 주력 운송구간을 최대한 유지하자는 것에 대해서는 변화가 발생하지 않았고, 일부 운송예정물량이 적은 운송구간에 대한 조정을 통해, 합의참여사 추가에 대응하였다. <표 5> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002619" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 구체적 행위사실 및 근거 가) 2001년부터 2008년까지의 운송 용역 입찰 (1) 합의 내용 16 한진, 씨제이, 동방, 천일, 삼일 피심인 5개사는 2001년 5월부터 2008년 7월까지 실시된 10차례의 입찰에서 수 차례의 모임을 통하여 기존의 주요 운송구간을 유지하는 것을 기본으로 하여 사전에 물량배분, 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. 17 2001년 2월에 실시된 포스코의 입찰설명회 이후, 피심인 5개사는 '5개 운송사 협의체’를 구성하여, 2001년 3월부터 2001년 5월 실시된 입찰 전까지 10회 이상을 모임을 가지고 기존에 각 사업자가 수행하던 운송구간을 존중하여 침해하지 않을 것을 합의하고 이를 토대로 피심인별 물량배분 비율과 투찰요율 수준에 대한 합의를 하였다. 2001년의 물량배분 비율은 수의계약 기간인 2000년 하반기의 운송용역 총 금액에서 피심인 5개사가 차지하는 비중을 기준으로 정해졌다. 이렇게 2001년에 합의한 물량배분 비율은 한진 17.2%, 씨제이 21.16%, 동방 21.12%, 천일 13.86%, 삼일 26.66%이었고, 피심인 5개사는 이를 물량배분 기준율로 삼았다. 피심인 5개사는 2001년에 합의한 물량배분 기준율에 직전 입찰관련 운송실적 등을 조정하여 당해년도 물량배분 비율을 정하였다. 피심인 5개사는 물량배분 비율에 입찰 대상인 코일기타류, 선재, 후판 모두를 포함하여 정하였고, 이는 2008년까지 지속되었다. <표 6> 물량배분 기준율 합의내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002621" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한진 제출자료(소갑 제6호증), 동방 제출자료(소갑 제8호증) 등 <표 7> 물량배분 비율 합의내용(2001년～2008년) (단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002623" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한진 제출자료(소갑 제6호증), 씨제이 제출자료(소갑 제7호증) 등 18 운송구간별 낙찰예정사, 투찰금액 등 세부적인 사안은 피심인 5개사가 물량배분 비율에 대한 합의를 한 이후에 이루어졌다. 피심인 5개사 담당자들은 주로 삼일 회의실에 모여<각주>23</각주>물량배분 비율, 기존 수행사업자 등을 고려하여 운송구간별로 낙찰예정자를 합의하고, 나머지 4개사는 들러리로 입찰에 참여하기로 합의하였다. 운송구간별로 낙찰예정자가 정해진 후, 피심인 5개사 담당자들은 물가 및 유가 변동 등을 감안하여 합의 시점에 적용되고 있는 기존 계약단가를 기준으로 투찰요율을 인상, 동결 및 인하할지 여부에 대하여 협의하였다. 운송구간별 낙찰예정자의 투찰금액을 정한 후, 들러리사는 낙찰예정자보다 높게 투찰하도록 합의하였다. <표 8> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002629" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(1).png" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <img src="table_image_9(2).png" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 19 피심인 5개사는 2001년 5월 입찰부터 2008년 7월에 실시된 입찰까지 총 10차례 입찰에서 합의된 바에 따라 투찰하였다. 즉, 물량배분에 따라 낙찰예정사로 정해진 운송구간에서는 합의대로 투찰하여 낙찰받고, 낙찰예정사를 제외한 나머지 사업자들은 모두 들러리로 참여하여, 낙찰예정사보다 높은 금액으로 투찰하였다. 그 결과 합의 내용과 같이 낙찰사 및 낙찰가격이 정해졌다. 구체적인 입찰결과는 <별지 1>의 내용과 같다. (3) 근거 20 이러한 사실은 입찰결과(소갑 제3호증), 실지급액 관련 자료(소갑 제5호증), 한진 제출자료(소갑 제6호증), 씨제이 제출자료(소갑 제7호증), 동방 제출자료(소갑 제8호증), 삼일 제출자료(소갑 제9호증), 천일 제출자료(소갑 제10호증), 현장조사시 동방 징구자료(소갑 제12호증), 현장조사시 한진 징구자료(소갑 제13호증), 현장조사시 씨제이 징구자료(소갑 제14호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제19호증, 소갑 제20호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제21호증, 소갑 제22호증), 삼일 OOO 진술조서(소갑 제24호증), 삼일 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제25호증), 삼일 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제26호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제28호증), 천일 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제31호증), 천일 OOO 확인서(소갑 제32호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제33호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제34호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제36호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제38호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제40호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제49호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제50호증) 등을 통하여 확인된다. 나) 2009년부터 2015년까지의 운송 용역 입찰 (1) 2009년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 21 포스코는 감사를 통해 운송 용역 입찰에서 담합 등 불공정행위가 발생한다는 것을 인식하고, 이를 해소하기 위해 입찰제도를 변경하였다. 우선, 경쟁을 활성화하기 위해 해동에 입찰참가자격을 부여하였다. 또한, 포스코가 운송전문화가 필요하다고 판단한 선재 및 후판의 경우에는 수의계약으로 운송용역 업체를 선정하고<각주>24</각주>, 나머지 코일기타류에 대해서만 지명경쟁입찰방식을 통하여 운송업체를 선정하였다. 입찰방식에 있어서도 기존의 전자입찰 방식에서, 포스코 강남사무소에서 포스코 담당자의 입회하에 입찰 참여사들 담당자가 운송구간별 투찰가격을 포스코에 제출하는 현장입찰 방식으로 입찰방식을 변경하였다. <그림 2> 포스코 '운송사 사장단 간담회’ 자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002291" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 징구자료(소갑 제12호증) 22 기존 피심인 5개사는 신규로 입찰에 참여하는 해동이 합의에 참여하지 않고 경쟁입찰에 참여하는 경우 가격이 하락하고, 안정적인 물량확보에 어려움을 겪을 것을 우려하여 해동을 이 사건 공동행위에 참여시켰다. 이에 따라, 기존 피심인 5개사와 해동(이하 '피심인 6개사’라 한다)은 2001년부터 2008년까지 코일기타류, 후판, 선재의 전체 물량에 대한 물량배분 기준율을 변경시킬 필요가 있었다. 이에 따라 피심인 6개사는 후판과 선재를 제외하고 다시 물량배분 비율을 정하였고, 그 결과 한진 17.4%, 씨제이 4.5%, 동방 10.8%, 천일 14.8%, 삼일 37.4%, 해동 15.2%로 물량배분 비율을 합의하였다. <그림 3> 물량배분 비율 합의 내역(2009년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002297" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한진 제출자료(소갑 제6호증) 23 포스코는 입찰설명회 때 기존 입찰레인을 통폐합하여 권역별로 입찰을 실시함을 공지하였다. 이에 따라 피심인 6개사는 각 입찰 권역에서 기존 운송금액이 가장 큰 업체가 낙찰받기로 합의하였다<각주>25</각주>. 그리고 낙찰예정사가 아닌 나머지 업체는 해당 입찰 권역의 들러리를 서기로 합의하였다.<표 9> 입찰 권역별 투찰 합의 내역(2009년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002299" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한진 제출자료(소갑 제6호증) 24 피심인 6개사는 합의대로 투찰하였으나 포스코가 정한 입찰권역이 피심인 6개사의 예상을 벗어남에 따라 상당수는 합의대로 실행되지 아니하였고, 그 결과 <표 10>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다.<각주>26</각주>하지만 입찰 종료 이후에 포스코와 피심인 6개사는 협의를 통해 입찰레인을 교환ㆍ조정하여 큰 틀에서 합의가 유지되었다. <표 10> 업체별 물량배분 실행 결과(2009년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002301" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한진 OOO 진술조서(소갑 제18호증) 중 발췌 <표 11> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002303" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (2) 2010년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 25 2010년에는 2009년의 권역별 입찰에서 2009년 이전의 세부 운송구간별 입찰로 회귀하였다. 다만, 2009년과 마찬가지로 포스코의 강남사무소에서 현장입찰 방식으로 이루어졌다. 26 2010년 6월경 실시된 포스코의 입찰설명회 이후 피심인 6개사 담당자들은 삼일 회의실 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 협의 결과 한진 18.4%, 씨제이 5.8%, 동방 11.2%, 천일 13.8%, 삼일 37.4%, 해동 13.4%로 물량배분 비율로 합의하였다. <표 12> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002305" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 27 피심인 6개사 담당자들은 2009년 이전 입찰에서와 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 낙찰예정사 이외의 5개사는 모든 입찰에 들러리로 참여하기로 하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 28 하지만, 실제 입찰에서는 해동이 업체간 합의를 이용하여 다른 피심인이 낙찰받기로 한 일부 운송구간을 저가로 투찰하여 낙찰 받았다. 피심인 6개사는 입찰 종료 후에 사전 합의내용을 기준으로 협의를 통해 일부 입찰레인을 교환ㆍ조정하였고, 그 결과 <표 13>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다. 조정된 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 13> 업체별 물량배분 실행 결과(2010년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002307" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 징구자료(소갑 제12호증) <표 14> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002309" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>27</각주>(3) 2011년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 29 2011년 포스코는 코일기타류 운송 용역 사업자 선정 과정에 수의계약을 도입하였다. 이에 따라 포스코는 운송 물량 중 40%는 수의계약을 통해 사업자를 선정하였고, 50%는 이전과 같이 경쟁입찰 방식으로 사업자를 선정하였다<각주>28</각주>. 또한, 2011년부터 포스코는 입찰 참여사가 1개사라도 투찰가격이 기준가격 이하인 경우 낙찰을 받을 수 있도록 입찰방식을 변경하였다. 30 2011년 6월 23일 실시된 포스코의 입찰설명회 이후 피심인 6개사 담당자들은 삼일 회의실 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 한진 17.1%, 씨제이 9.3%, 동방 12.7%, 천일 13.4%, 삼일 32.7%, 해동 14.9%로 물량배분 비율을 합의하였는데, 물량배분 비율에 대한 합의에 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 4> 합의서(2011년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002311" alt="이유 20번째 이미지" ></img> * 자료출처: 천일 제출자료(소갑 제10호증) <표 15> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002313" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 31 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 또한, 입찰 참여사가 1개인 경우에도 낙찰을 받을 수 있게 됨에 따라 피심인 6개사는 선택적으로 들러리를 서기로 하였다.<각주>29</각주>피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 32 하지만, 실제 입찰에서는 해동이 업체 간 합의를 이용하여 다른 피심인이 낙찰받기로 한 일부 운송구간을 저가로 투찰하여 낙찰 받았다. 입찰 종료 후에 사전 합의내용을 기준으로 피심인 6개사 간 협의를 통해 일부 입찰레인을 교환ㆍ조정하였고, 그 결과 <표 13>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다. 조정된 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 13> 업체별 물량배분 실행 결과(2011년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002317" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 자료출처: 천일 제출자료(소갑 제10호증) 및 동방 징구자료(소갑 제12호증) (4) 2012년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 33 포스코는 2011년과 같이 운송 물량 중 40%는 수의계약을 통해 사업자를 선정하였고, 50%는 경쟁입찰 방식으로 사업자를 선정하였다. 당초에는 6월에 입찰설명회 개최를 실시한 후, 6월 말에 입찰을 실시할 예정이었으나, 화물연대 파업으로 인해 입찰이 8월 8일로 연기되었다. 34 피심인 6개사 담당자들은 8월 6일부터 8월 8일까지 삼일 회의실 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 한진 18.9%, 씨제이 5.2%, 동방 13.5%, 천일 12.5%, 삼일 37.8%, 해동 12.1%로 물량배분 비율을 합의하였다. 2011년과 같이 물량배분 비율에 대한 합의에 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 5> 합의서(2012년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002319" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 자료출처: 천일 제출자료(소갑 제10호증) 35 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 또한, 피심인 6개사는 2011년과 같이 선택적으로 들러리를 서기로 하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 36 피심인 6개사가 합의된 바에 따라 투찰한 결과, 실제 입찰 결과 물량배분 비율은 <표 16>의 내용과 같이 정해졌다.<각주>30</각주><표 16> 업체별 물량배분 실행 결과(2012년)(단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002321" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 자료출처: 천일 제출자료(소갑 제10호증) (5) 2013년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 37 포스코는 2013년에 운송 물량 중 수의계약의 비중을 늘렸다. 수의계약 비중을 40%에서 65%로 확대한 결과 경쟁입찰의 비중은 50%에서 25%로 감소하였다<각주>31</각주>. 38 피심인 6개사 담당자들은 2013년 6월 19일부터 6월 20일까지<각주>32</각주>삼일 회의실 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 간 협의를 통해 기본지분율을 한진 18.8%, 씨제이 5.9%, 동방 11.4%, 천일 14.0%, 삼일 36.3%, 해동 13.9%로 하기로 합의하였는데, 물량배분 비율에 대한 합의에 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 6> 합의서(2013년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002323" alt="이유 25번째 이미지" ></img> * 자료출처: 천일 제출자료(소갑 제10호증) 39 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율을 합의하고, 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 40 하지만, 실제 입찰에서는 천일이 업체 간 합의를 이용하여 다른 피심인이 낙찰받기로 한 일부 운송구간을 저가로 투찰하여 낙찰 받았다. 입찰 종료 후에 사전 합의내용을 기준으로 피심인 6개사 간 협의를 통해 일부 입찰레인을 교환ㆍ조정하였고, 그 결과 <표 17>의 내용과 같이 물량배분 비율이 정해졌다. 조정된 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 17> 업체별 물량배분 실행 결과(2013년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002325" alt="이유 26번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 징구자료(소갑 제12호증) <표 18> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002327" alt="이유 27번째 이미지" ></img> (6) 2015년 운송 용역 입찰 합의 및 실행<각주>33</각주>41 포스코는 2015년에는 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 60%로, 경쟁입찰의 비중을 30%로 조정하였다.<각주>34</각주>또한, 2015년부터 무작위 선정 예정가격 이하로 입찰한 자 중 최저가격 투찰사를 낙찰사로 선정하는 최저 유효단가 낙찰방식으로 입찰방법을 변경하였다. 42 피심인 6개사 담당자들은 2015년 8월 18일부터 9월 9일까지<각주>35</각주>삼일 회의실 등에서 모임을 갖고, 물량배분 비율, 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 피심인 6개사는 2013년 합의지분과 2014년 수의계약 시 수행지분을 고려하여 물량배분 비율을 정했다. 그 결과 한진 18.4%, 씨제이 6.5%, 동방 14.3%, 천일 12.9%, 삼일 31.9%, 해동 16.1%로 물량배분 비율을 합의하였다. 또한 물량배분 비율에 대한 합의에 수의계약 물량도 포함시켰다. <그림 7> 2015년 물량배분 비율 합의자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002329" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한진 제출자료(소갑 제13호증) 43 피심인 6개사 담당자들은 기존과 마찬가지로 물량배분 비율 합의와 각 사가 기존에 담당했던 운송구간을 고려하여 낙찰예정사를 정하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 44 피심인 6개사가 합의된 바에 따라 대체적으로 투찰하였고, 물량배분 비율은 <표 19>의 내용과 같이 정해졌다. 최종 입찰결과는 <별지 2>의 내용과 같다. <표 19> 업체별 물량배분 실행 결과(2015년) (단위 : %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002331" alt="이유 29번째 이미지" ></img> * 자료출처: 포스코 제출자료(소갑 제49호증) <표 20> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002333" alt="이유 30번째 이미지" ></img> (7) 근거 45 이러한 사실은 입찰유의서(소갑 제2호증), 입찰결과(소갑 제3호증), 실지급액 관련 자료(소갑 제5호증), 한진 제출자료(소갑 제6호증), 씨제이 제출자료(소갑 제7호증), 동방 제출자료(소갑 제8호증), 삼일 제출자료(소갑 제9호증), 천일 제출자료(소갑 제10호증), 해동 제출자료(소갑 제11호증), 현장조사시 동방 징구자료(소갑 제12호증), 현장조시시 한진 징구자료(소갑 제13호증), 현장조사시 씨제이 징구자료(소갑 제14호증), 한진 OOO 확인서(소갑 제15호증), 한진 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제16호증), 한진 OOO 진술조서(소갑제17호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제18호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제19호증, 소갑 제20호증), 한진 OOO 확인서(소갑 제23호증), 삼일 OOO 진술조서(소갑 제24호증), 삼일 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제25호증), 삼일 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제26호증), 삼일 OOO 진술조서(소갑 제27호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제28호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제29호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제30호증), 천일 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제31호증), 천일 OOO 확인서(소갑 제32호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제33호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제34호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제36호증 및 소갑 제40호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제37호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제38호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제39호증), 해동 OOO 진술조서(소갑 제41호증 및 제43호증), 해동 OOO 진술조서(소갑 제42호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제47호증 내지 소갑 제49호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제50호증) 등을 통하여 확인된다. 다) 2016년부터 2018년까지의 운송 용역 입찰 (1) 2016년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 46 포스코는 2016년부터 지명경쟁입찰사에 한창종합물류, 동양고속산업, 두루를 추가시켰다<각주>36</각주>. 또한 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 55%로, 경쟁입찰의 비중을 40%로 조정하였다.<각주>37</각주>입찰방식은 2015년과 같이 최저 유효단가 낙찰방식으로 행해졌다. 47 피심인 6개사 담당자들은 2016년 6월 5일부터 6월 8일까지<각주>38</각주>삼일 회의실 등에서 모임을 갖고, 운송구간별 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 2016년부터는 물량배분 비율에 대한 합의를 생략하고 기존에 수행하던 운송구간을 중심으로 업체별 낙찰받을 운송구간(물량배분)에 대한 합의를 하였다. <표 21> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002335" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 48 피심인 6개사는 합의된 바에 따라 투찰하였다. 그러나 업체들이 예정가격을 잘못 산정하여, 상대적으로 낮은 가격으로 투찰한 낙찰예정사들이 낙찰하한가 미달로 탈락하고 그보다 높게 투찰한 들러리사가 낙찰되는 결과가 다수 발생하였다. 이에 따라 <그림 7>의 내용에서 볼 수 있듯이, 한진과 삼일은 합의 물량 보다 적게 낙찰을 받았고, 씨제이, 동방, 해동은 합의물량 보다 많이 낙찰을 받게 되었다. 구체적인 입찰결과는 <별지 3>의 내용과 같다. <그림 8> 입찰 결과(2016년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002343" alt="이유 32번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동방 제출자료(소갑 제8호증) (2) 2017년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 49 포스코는 2016년과 같이 기존 피심인 6개사와 한창종합물류, 동양고속산업, 두루에 코일기타류 운송 용역 입찰에 대한 참가 자격을 부여했다. 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 60%로, 경쟁입찰의 비중을 40%로 조정하였다. 입찰방식은 전과 같이 최저 유효단가 낙찰방식으로 행해졌다. 50 포스코는 2017년부터는 기존에 수의계약으로 용역 수행자를 결정했던 보세운송에서도<각주>39</각주>경쟁입찰을 일부 도입하였다. 포스코는 보세운송의 경우에도 피심인 6개사와 한창종합물류, 동양고속산업, 두루에 입찰참가 자격을 부여하였다. 유효단가 범위 내에서 투찰가격이 낮은 순으로 업체별 순위에 따라 물량을 결정하는 방식으로 입찰이 실시되었다<각주>40</각주>. 51 피심인 6개사 담당자들은 2017년 6월 10일부터 6월 14일까지<각주>41</각주>천일 사무실, 삼일 사무실 등에서 모임을 갖고, 코일기타류 운송 용역 입찰에 대해 운송구간별로 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 기존에 수행하던 운송구간을 중심으로 업체별 낙찰받을 운송구간(물량배분)에 대한 합의를 하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. <표 22> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002345" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 52 한진, 씨제이, 동방, 삼일 담당자들은 보세운송에 대한 합의를 코일기타류에 대한 합의와 동시에 진행하였는데<각주>42</각주>, 1순위 동방, 2순위 삼일, 3순위 한진, 4순위 씨제이 순으로 낙찰 순번이 정하여졌다. 1순위 투찰가격의 경우 입찰 전 적용되던 보세운송 단가 대비 3% 인상된 2,721,013,700원으로 합의하였으며, 2순위부터 4순위까지는 그보다 높은 가격으로 투찰하기로 하였다. 53 피심인 6개사는 코일기타류의 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 그 결과, 대부분의 경우에는 합의에 따라 낙찰사가 정해졌으나, 일부 구간은 합의에 참여하지 않은 한창종합물류, 동양고속산업, 두루가 낙찰예정자보다 낮게 투찰하여 낙찰을 받기도 하였다. 구체적인 입찰결과는 <별지 3>의 내용과 같다. 54 또한, 천일과 해동을 제외한 피심인 4개사는 대체적으로 보세 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 하지만 두루가 동방보다 저가투찰하여 1순위가 되었다. 동방은 2순위, 씨제이는 3순위, 삼일은 4순위, 한진은 5순위로서 보세 운송 용역 입찰의 낙찰사가 될 수 있었다. (3) 2018년 운송 용역 입찰 합의 및 실행 55 포스코는 코일기타류 운송 용역에서 수의계약 비중을 70%로, 경쟁입찰의 비중을 30%로 조정하였다. 입찰방식은 전과 같이 최저 유효단가 낙찰방식으로 행해졌다. 56 포스코는 보세 운송에 대해 경쟁입찰의 비율을 30%, 수의계약의 비율을 70%로 조정하였다. 투찰가격이 낮은 3개 업체가 각각 15%(1순위), 10%(2순위), 5%(3순위)의 물량의 운송을 담당하는 방식으로 입찰방식을 변경하였다. 57 2018년 1월 1일 천일이 철강운송사업부와 철도운송사업부를 인적분할하였고, 천일티엘에스가 기존 천일의 철강운송사업 업무를 담당하게 되었다. 이에 따라, 2018년 코일 기타류 운송 용역 입찰 관련 합의에 천일이 참석하지 않고, 천일티엘에스가 참석하였다. 천일티엘에스를 포함한 피심인 6개사 담당자들은 2018년 5월 21일부터 5월 29일까지<각주>43</각주>천일티엘에스 사무실 등에서 모임을 갖고, 코일기타류 운송 용역 입찰에 대해 운송구간 별로 낙찰예정사, 투찰가격 등을 합의하였다. 기존에 수행하던 운송구간을 중심으로 업체별 낙찰받을 운송구간(물량배분)에 대한 합의를 하였다. 피심인 6개사 담당자들은 공감대가 이루어진 투찰요율 수준을 고려하여 운송구간별 투찰가격을 정하였으며, 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하기로 합의하였다. 58 한진, 씨제이, 동방, 삼일 담당자들은 보세운송에 대한 합의를 코일기타류에 대한 합의와 동시에 진행하였다. 2017년과 마찬가지로 1순위 동방, 2순위 삼일, 3순위 한진, 4순위 씨제이의 순서로 낙찰받기로 합의하였다. 1순위 투찰가격의 경우 입찰 전 적용되던 보세운송 단가 대비 4% 인상된 1,127,088,169원으로 합의하였으며, 2순위와 3순위는 그보다 높은 가격으로 투찰하기로 하였다. <표 23> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002347" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 59 피심인 6개사는 코일기타류의 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 즉, 운송구간별로 낙찰예정사로 정해진 운송구간에서는 합의대로 투찰하여 낙찰받고, 들러리사의 경우 낙찰예정사보다 높은 금액으로 투찰하였다. 그 결과, 대체적으로 합의에 따라 낙찰사가 정해졌다<각주>44</각주>. 구체적인 입찰결과는 <별지 3>의 내용과 같다. 60 또한, 한진, 씨제이, 동방, 삼일은 보세 운송 용역 입찰에서 합의한 바에 따라 투찰하였다. 이에 따라 동방(1순위), 삼일(2순위)은 낙찰사가 되었으나, 두루가 3순위로 낙찰을 받아 한진과 씨제이는 입찰에서 탈락하였다. (4) 근거 61 이러한 사실은 입찰유의서(소갑 제2호증), 입찰결과(소갑 제3호증), 실지급액 관련 자료(소갑 제5호증), 한진 제출자료(소갑 제6호증), 씨제이 제출자료(소갑 제7호증), 동방 제출자료(소갑 제8호증), 삼일 제출자료(소갑 제9호증), 천일 제출자료(소갑 제10호증), 해동 제출자료(소갑 제11호증), 한진 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제16호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제17호증), 한진 OOO 진술조서(소갑 제18호증), 삼일 OOO 진술조서(소갑 제24호증), 삼일 OOO/OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제25호증), 삼일 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제26호증), 삼일 OOO 진술조서(소갑 제27호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제28호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제29호증), 천일 OOO 진술조서(소갑 제30호증), 천일 OOO/OOO 공동 진술조서(소갑 제31호증), 천일 OOO 확인서(소갑 제32호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제33호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제34호증), 동방 OOO 진술조서(소갑 제35호증), 씨제이 OOO 진술조서(소갑 제39호증), 해동 OOO 진술조서(소갑 제41호증 및 제43호증), 해동 OOO 진술조서(소갑 제42호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제47호증 내지 소갑 제49호증), 자료제출 요구에 대한 회신(소갑 제50호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 2. (생 략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 62 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 63 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>45</각주>64 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 65 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’란 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 또는 가동률, 가동시간, 원료구입 여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산, 출고, 수송을 제한하는 행위를 포함한다. (3) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 66 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 67 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 68 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>46</각주>69 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>47</각주>다) 하나의 공동행위 70 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>48</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 71 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 7개사는 2001년부터 2018년까지의 포스코 발주 포항제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰에서<각주>49</각주>합의모임 등을 통해 물량배분 비율<각주>50</각주>및 운송구간을 배분하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다. 2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 72 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 7개사는 2001년부터 2018년까지의 포스코 발주 포항제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰에서 사전에 낙찰예정사를 정하였다. 각 입찰에서 들러리사는 낙찰예정사의 투찰가격보다 높은 가격을 제출하는 등의 방법으로 응찰한 결과, 낙찰예정사가 낙찰사가 되는데 기여하였다. 이를 볼 때, 피심인 7개사는 이 사건 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 3) 경쟁제한성 판단 73 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 74 이 사건에서 피심인 7개사는 사전에 물량배분 비율에 대한 합의를 하고, 운송구간을 배분하여 운송구간별 낙찰예정사를 정하고, 투찰가격 등을 합의하고 실행하였다. 피심인 7개사는 입찰과정에서 물량확보를 위한 경쟁을 회피하였다. 또한, 낙찰예정사 및 들러리사는 투찰가격을 공유하였고, 이를 통해 들러리사는 낙찰예정사가 투찰한 가격보다 높은 가격으로 투찰하였는바, 이는 가격경쟁을 회피하는 행위에 해당한다. 75 한편, 피심인 7개사는 안정적인 물량확보와 수익을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위를 행한 것으로서 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 76 따라서, 이 사건 공동행위는 포스코 발주 포항제철소 생산 철강제품 운송용역 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 77 합의 대상 용역이 철강제품 운송 용역으로 동일하다는 점, 합의참여자도 큰 변화 없이 유지된 점<각주>51</각주>, 2001년부터 2018년까지 합의 모임을 통해 포스코 발주 철강제품 운송 용역 입찰에서 사전에 운송구간을 배분하고, 운송구간 별로 투찰가격을 공유하는 식으로 이 사건 공동행위를 지속한 점, 각 입찰에서 안정적인 물량확보와 수익을 확보하고자 하는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 공동행위가 이루어진 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 78 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제3호 및 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 한진, 씨제이, 천일 주장에 대한 판단 79 피심인 한진, 씨제이, 천일은 이 사건 공동행위가 여러 개의 공동행위로 구분된다고 주장한다. 80 피심인 한진은 다음과 같은 이유로 이 사건 공동행위가 ① 2001년도부터 2015년도까지의 공동행위, ② 2016년도부터 2018년도까지의 공동행위로 구분되며, 코일기타류, 선재, 후판, 보세운송별로 별개의 공동행위가 성립한다고 주장한다. 81 기존과는 달리 2016년부터는 물량배분 비율에 대한 합의 없이 운송구간별 낙찰예정사만을 정하는 변화가 발생하였고, 한창종합물류, 동양고속산업, 두루가 입찰에 새로이 참가함에 따라, 합의방식 역시 변화하였다. 또한, 코일기타류, 선재, 후판, 보세운송은 각 품목 및 용역의 가격 측면에서 유사성이 인정되기 어렵고, 입찰 대상 품목 및 용역 간 공급대체성이 인정되기 어렵기 때문에 품목별(코일기타류, 선재, 후판), 용역별(기존 공로운송과 보세운송)로 공동행위가 구분된다. 82 피심인 씨제이는 다음과 같은 이유로 이 사건 공동행위가 ① 2001년도부터 2008년도까지의 공동행위, ② 2009년도부터 2013년도까지의 공동행위, ③ 2015년도부터 2018년도의 공동행위로 구분된다고 주장한다. 83 2009년에 포스코가 입찰제도를 변경함에 따라 합의내용과 방식에 근본적인 변화가 발생하였다. 포스코가 권역별 운송구간을 대상으로 입찰을 실시함에 따라 기존 개별 운송구간에 대한 낙찰예정사 합의에서 권역별 운송구간에 대한 합의로 변화하였고, 이마저도 제대로 실행되지 못하였다. 또한, 해동이 새롭게 참여하고, 선재 및 후판이 입찰대상에서 제외됨에 따라 그 동안 안정적으로 유지해온 물량배분 비율에 변화가 발생하였다. 따라서, 2008년도까지의 공동행위와 2009년부터의 공동행위를 별개의 공동행위로 보는 것이 타당하다. 84 2014년에는 모든 운송 용역이 수의계약을 통해 낙찰사가 정해짐에 따라, 피심인들의 합의가 존재하지 않았다. 따라서, 2013년의 종전 합의와 2015년의 후속합의 간의 의사의 단일성과 실행행위의 연속성이 인정되지 않는 바, 2015년부터 2018년부터의 합의를 별개의 공동행위로 보는 것이 타당하다. 85 피심인 천일은 다음과 같은 이유로 이 사건 공동행위가 ① 2001년도부터 2008년도까지의 공동행위, ② 2009년도부터 2015년도까지의 공동행위, ③ 2016년도부터 2018년도의 공동행위로 구분된다고 주장한다. 86 2009년에 해동이 새롭게 입찰에 참여하였고, 이에 따라 지분율에도 큰 폭의 변화가 발생하였다. 또한, 2009년에 선재와 후판이 운송사업자 결정방식이 수의계약 으로 변화함에 따라 합의품목도 크게 변화 하였다. 87 2016년에는 새로이 한창종합물류, 동양고속산업, 두루가 입찰에 참여하였고, 물량배분 비율에 대한 합의를 생략한 채, 운송구간별로 낙찰예정사를 정하였으므로, 합의과정에 근본적인 변화가 발생하였다. 88 살피건대, 피심인 한진, 씨제이, 천일의 위 주장은 다음과 같은 점에서 이유 없다. 단순히 입찰형태와 합의내용이 일부 변화하였다고 해서 공동행위가 구분되는 것은 아니다. 2001년 이후 피심인들은 안정적인 물량 확보와 낙찰가격 하락 방지라는 목적을 가지고 합의를 하였으며, 그와 같은 단일한 의사와 공동의 목적이 2018년까지 지속되었다. 89 피심인 한진, 씨제이, 천일은 합의 내용과 방식에 변화가 있었다고 주장하나, 이는 발주처인 포스코의 입찰 방식 변경 및 추가 입찰자 선정 등에 대응하는 과정에서 발생한 것에 불과하며, 이 과정에서도 안정적으로 수행물량을 유지하자는 기본적인 의사의 합치는 계속 유지되었다. 아울러 2001년부터 2018년까지 일관되게 입찰 전 회동하여 사전에 운송구간별 물량을 배분하고, 낙찰예정사와 투찰가격을 정하는 합의의 기본 방식 또한 변화하지 않았다. 90 2014년에 합의가 이루어지지 않은 것은 포스코가 입찰을 실시하지 않았기 때문에 합의의 필요성이 없었던 것에 불과하고, 입찰이 재개된 2015년에는 2013년 합의와 마찬가지로 안정적인 물량확보 및 낙찰가격 하락 방지를 위해 합의가 지속되었다는 점에서 2015년의 합의와 이전 합의 간의 근본적인 차이는 존재하지 않는다. 91 또한, 품목별로 공동행위를 달리 보아야 한다는 피심인 한진의 주장은 포스코는 2001년부터 2008년까지 피심인 한진, 씨제이, 동방, 천일, 삼일은 코일기타류, 후판, 선재 전체에 대하여 물량배분비율에 대한 합의를 하고, 운송구간별 낙찰예정사, 투찰가격을 협의하였다는 점, 해당기간 합의참여사가 피심인 한진, 씨제이, 동방, 천일, 삼일로 동일하다는 점, 안정적인 물량 확보와 낙찰가격 하락 방지라는 단일한 의사와 공동의 목적이 동일하게 적용된다는 점에서 타당하지 않다. 92 2017년과 2018년에 실시한 보세운송 용역 입찰의 경우는 피심인 6개사가<각주>52</각주>코일기타류 입찰에 대해 합의 시 보세운송에 대한 합의도 같이 진행하였다는 점<각주>53</각주>, 보세운송의 운송품목이 코일기타류, 후판, 선재로 이 사건 공동행위와 동일하다는 점, 기존 보세운송 수행물량이 가장 많은 동방을 2017년과 2018년 모두 1순위 낙찰자로 정하였다는 점에서 보세운송에서도 기존 수행물량을 존중하여 합의가 이루어졌다고 판단된다는 점 등에서 이 사건 공동행위와 달리 볼 이유는 없다. <표 24> 관련자 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002349" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 3. 처분 가. 시정조치 93 피심인 7개사의 위 제2. 가.항의 행위는 이미 종료되었으나, 피심인 7개사의 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 94 피심인 7개사의 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>54</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>55</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 95 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 96 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 관련매출액으로 본다. 다만, 2009년과 2012년도의 경우, 보존기한 도과 등으로 입찰자료가 존재하지 않아 관련매출액 산정이 곤란하므로 정액과징금을 부과한다. 97 또한, 2011년, 2013년, 2015년의 경우<각주>56</각주>, 피심인 6개사는 물량배분 비율에 대한 합의 시 입찰부분 뿐만 아니라 수의계약부분까지 포함하여 합의를 하였으므로, 이 기간 동안 수의계약으로 발생한 실제 매출액도 관련매출액에 포함시킨다. <표 25> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=144002351" alt="이유 36번째 이미지" ></img><각주>57</각주>나) 부과기준율 98 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 낙찰예정자와 투찰가격을 합의한 입찰담합인 점을 고려할 때, 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 입찰시장에서 포스코가 수요독점적 지위를 가지고 있고 포스코의 입찰참가 자격 부여에 의해 피심인 7개사의 시장진입이 가능하였던 점, 포스코가 입찰에서 특정 업체가 지나치게 많은 물량을 낙찰받는 것을 방지하기 위해 낙찰한도를 설정하였다는 점, 입찰 실시 후 피심인 간 일부 운송 구간을 조정하였고 발주처인 포스코는 이를 승인하였던 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 거래상대방의 피해 정도 및 피심인들이 취득한 부당이득 측면에서 참작할 만한 사정이 있다고 판단되므로 4%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 99 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 들러리 사업자 수가 4개 이하인 경우에는 2분의 1을 감액하고, 들러리 사업자 수가 5개인 경우에는 5분의 3을 감액한다. 100 또한, 보세운송은 예정물량을 복수의 사업자에게 운송물량이 차등 할당되는 방식으로 낙찰자가 정해지는 바, 매출액 배분 측면에서 공동수급체와 유사한 성격을 가지고 있다.<각주>58</각주>이에 합의에 참여한 피심인들이 보세운송으로 발생한 실제 매출액을 기준으로, 지분율이 70% 이상인 피심인은 10분의 1, 지분율 30% 이상 70% 미만인 피심인에 대해서는 10분의 3, 지분율 30% 미만인 피심인에 대해서는 2분의 1을 감액한다<각주>59</각주>(과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 단서 참조). 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 <표 26>의 내용과 같다.