(주)포스코피앤에스 발주 벌크선 수입화물 하역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 삼일과 주식회사 한진은 화물 운송 사업 등을 영위하는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당한다<각주>이하 회사명을 기재함에 있어 주식회사를 생략한다.</각주> . 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692891" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE 자료 참조 나. 시장 구조 및 실태 3 '벌크선<각주>2</각주>수입화물’이란 벌크선을 통해 국내항구로 들여오는 국내 철강회사가 생산하는 고가 철강재의 수입 대체품인 코일류<각주>3</각주>, 조강류반제품<각주>4</각주>및 선재<각주>5</각주>등을 말하며, 주식회사 포스코피앤에스<각주>6</각주>는 벌크선 수입화물 하역용역을 위탁하고자 이 사건 입찰을 실시하였다. <그림 1> 이 사건 수입화물 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692893" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 동종업체 홈페이지 발췌 4 포스코피앤에스는 벌크선 수입화물 하역용역 사업자를 수의계약을 통해 선정 해왔으나, 2015년 이 사건 입찰에서는 서비스 품질개선과 하역단가 현실화를 위해 지명경쟁 입찰방식을 도입해 그 사업자를 선정하였다<각주>7</각주><각주>8</각주>. 다. 이 사건 입찰 방식 및 결과 5 2015. 10. 16. 포스코피앤에스는 피심인 등 하역사에게 이메일을 통해 2015. 10. 21.까지 항구별 '하역단가 투찰 견적서’를 제출하도록 하였다. 그리고 2015. 10. 29. 항구별로 최저가 견적서를 제출한 업체와 추가 가격협상을 진행한 후, 2015. 10. 31. 최종 계약을 체결하였다. <그림 2> 이 사건 입찰 진행 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692895" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 및 발주처 제출자료 6 이 사건 입찰에서 최저가 견적서를 제출한 업체는 삼일이었으므로, 2015. 10. 31. 포스코피앤에스는 삼일과 최종 계약을 체결하였다. <표 2> 이 사건 입찰 결과 (단위 : 원/톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692897" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주>* 자료출처: 피심인 및 발주처 제출자료2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 7 피심인들은 2015. 10. 16. 포스코피앤에스가 발주한 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. 2) 구체적 행위사실 가) 합의 내용 8 이 사건 입찰이 공고된 직후 삼일 이△△는 한진 포항지점 전○○에게 연락하여 이 사건 입찰대상 항구 중 포항항 및 부산항에 대하여 하역요율을 인상하고 또한 삼일이 낙찰 받을 수 있도록 한진이 형식적으로 입찰에 참여해 줄 것을 요청하였다<각주>11</각주>. 9 이후 한진 포항지점 전○○은 한진 본사의 김◇◇에게 전화하여 이를 전달하였으나, 김◇◇은 이 사건 입찰에서 한진도 일부 물량을 낙찰받아 수행하고자 한다며 삼일에게 모두 양보할 수는 없다고 말하였다. 10 이에 한진 포항지점 전○○은 삼일 이△△에게 본사에서 협조해주기 어렵다는 취지로 말했으나, 이△△는 재차 포항항과 부산항에서만이라도 꼭 협조를 해달라고 요청하였다. 한진 포항지점 전○○은 이를 수락하여, 삼일은 투찰 견적서를 팩스(FAX)로 송부하기로 하고, 한진 포항지점은 이를 참고하여 이 사건 입찰에 형식적으로 참여하기로 하였다. <그림 3> 투찰 전 삼일이 한진에게 보낸 투찰 견적서 (소갑 제1-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692883" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 합의 실행 11 한진 포항지점은 삼일이 보낸 투찰 견적서를 참고하여 포항항, 부산항 등 5개 항구별로 삼일보다 높은 금액으로 투찰 견적서를 작성하고, 한진 본사에 이메일로 제출하였다<각주>12</각주>. <그림 3> 한진의 내부메일 자료 (2015.10.21., 소갑 제1-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692885" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692887" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692889" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 12 한진 본사는 최종적으로 견적서를 제출하면서 포항항의 경우에는 한진 포항지점에서 작성하여 본사에 보내준 견적을 반영하여 제출하였으나, 부산항의 경우에는 포항지점에서 작성하여 본사에 보내준 견적을 반영하지 않고 한진 부산지점에서 작성한 견적을 반영하여 투찰하였다<각주>13</각주>. 그 결과 삼일은 포항항에서 낙찰을 받았으며, 포스코피앤에스와의 추가협상을 통해 최종적으로 계약을 체결하였다. 3) 근거 13 위와 같은 사실은 삼일 이△△ 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>14</각주>), 한진 전○○ 및 강○○ 진술조서(소갑 제2-2호증), 이 사건 입찰의 투찰 전 삼일이 한진에게 보낸 투찰 견적서(소갑 제1-4호증), 피심인 서면자료(소갑 제1-3호증), 이 사건 입찰 삼일의 최종 계약서(소갑 제1-5호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’) (시행 2015. 9. 25. 법률 제13450호) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 2) 법리 14 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 15 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>16 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>16</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 17 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 18 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 19 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>17</각주>20 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 21 위 2. 가.에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 대하여 삼일을 낙찰예정자로 미리 정하고, 삼일의 투찰 견적서를 바탕으로 작성된 한진 포항지점의 견적을 반영하여 그 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정된다<각주>19</각주>. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 22 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 행위는 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 23 특히 이 사건 입찰에서 피심인들의 낙찰예정자 및 투찰가격에 대한 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서, 낙찰을 받기 위해 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 3) 소결 24 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>20</각주>에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 26 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하고, 사안은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰이므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 입찰에서 실제 발생한 배출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 이에 따라 관련매출액을 산정하면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122692899" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 27 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로 발주처가 민간기업인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’<각주>21</각주>이나, 협상에 의한 계약방식으로 투찰금액보다 낮게 계약된 점, 계약 결과 직전년도 대비 톤당 하역단가는 오히려 인하된 점 등을 고려할 때, 부당이득 및 거래상대방의 피해가 크다고 보기는 어려운 바, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 단서를 적용하여 2%의 부과기준율을 적용한다.