주한미군 이사화물 운송서비스 관련 (주)한진 및 한진베스트팩(주)의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진은 항공여객ㆍ화물운송ㆍ관광사업 등을 영위하는 사업자로서 기업집단 '한진’의 소속 계열사이고, 한진베스트팩 주식회사는 화물운송사업 등을 영위하는 사업자로서 기업집단 '한진’과 관련 없는 독립 중소기업이다.<각주>1</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (2018년말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686473" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 주한미군 이사화물 운송서비스 시장 개요 3 주한미군 이사화물 운송서비스는 주한미군의 병력이동에 따른 이사화물을 운송하는 서비스 시장을 지칭하는데, 한국을 포함한 세계 각국으로 파견되는 미군들의 이사화물 운송(이하 'GBL’<각주>2</각주>이라 한다) 업무는 미국 국방부 산하 지상전개보급사령부(SDDC; Surface Deployment and Distribution Command)에서 담당하고 있다. 4 미국 국방부 산하 지상전개보급사령부는 미군의 이사화물(household goods) 및 개인 차량(privately owned vehicles) 운송서비스의 공급자를 입찰을 통하여 선정한다. 해당 입찰은 국방부 입찰 전용 웹사이트에서 실시되는데 미국 정부의 승인을 받은 '운송서비스 제공사업자’<각주>3</각주>(이하 'TSP’라 한다)들이 참여한다. 5 TSP는 이사화물 수송을 위하여 미국 및 해외의 협력업체(이하 '에이전트’라 한다)를 이용한다. 한국 내 에이전트가 되기 위해서는 물류창고를 보유(소유 또는 임대)해야 하고 물류창고에 대한 주한미군의 사전 승인과 관리감독을 필요로 하고 있어 시장진입에 일정한 제약이 있다. 6 한국 내 주요 에이전트로는 2018년말 현재 통인인터내셔날, 한진베스트팩, 영진상운, 아진트랜스, 원진트랜스, 승인터내셔날, 삼에스 등이 있다. 국내에서의 연간 전체 매출액 규모는 약 150∼200억 원 정도이고 그 중 통인인터내셔날과 한진베스트팩이 전체 매출의 50% 이상을 차지하며 나머지 5개 업체들이 각각 10% 내외의 매출을 차지하는 것으로 파악된다. 2) 주한미군 이사화물 운송서비스 계약 및 서비스 수행 절차 <표 2> 주한미군 이사화물 운송서비스 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686475" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 주한미군 이사화물 운송서비스의 수행은 TSP와 지상전개보급사령부가 1년 단위로 단가계약을 체결<각주>4</각주>하여 이루어지고 있는데, 수행 절차는 ① 미군이 이사화물에 대해 운송을 신청하면 ② 지상전개보급사령부에서 등급에 따라 TSP를 배정하면서 선하증권을 발행하게 된다. ③ 배정된 TSP는 각 국가별 에이전트ㆍ해운선사 등을 선정하여 화물운송을 실행하고 ④ 화물운송이 완료된 후 TSP가 미국 국방부에 용역대금을 신청하여 ⑤ 미국 국방부로부터 수령한 대금으로 각 국가별 에이전트와 해운선사에 대금을 정산하는 구조이다. 8 TSP가 한국 에이전트를 선정할 때 반드시 자신에게 운송용역 단가를 제출(Rate Filing)하고 사전에 계약을 맺은 에이전트를 선정할 필요는 없고 사전에 용역단가를 제출한 바 없는 다른 에이전트를 선정하여 운송용역 계약을 체결할 수 있고, 복수의 에이전트와 운송계약을 맺고 그 중 하나를 선정할 수도 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개요 9 피심인 한진과 한진베스트팩은 2018. 2. 2. 한진 본사 사무실에서 한진이 주한미군 GBL 시장에 진입하지 않기로 합의를 한 사실이 있다. 10 구체적으로 살펴보면, 2017년 10월경부터 한진은 주한미군 GBL 시장에 국내 에이전트로 참여하는 목표를 가지고 사업 준비를 하고 있었다. 그런데 2018. 1. 9. 한진베스트팩의 박●● 대표는 한진을 방문하여 과거 2006년 12월경에 한진이 자신에게 GBL 영업권을 양도하면서 당시 한진은 더 이상 이 사업을 하지 않기로 하였다고 주장하며 만약 한진이 GBL 시장에 재진입 한다면 이는 과거의 약속을 어기는 것이고 자신의 생존권을 위협하는 것이니 이를 철회해 줄 것을 요청하였다. 11 그 후 한진 홍□□ 상무, 강◎◎ 차장 등은 한진베스트팩의 진입자제 요청에 대해 검토를 하였고, 2018. 1. 12., 2018. 1. 29. 한진베스트팩 대표와 두 차례 추가로 회합하였다. 그리고 2018. 2. 2. 한진은 한진베스트팩에게 최종적으로 주한미군 GBL 사업보류 의사를 통보함으로써 한진이 시장진입을 자제하기로 양 사가 합의하였다. 12 이 사건 공동행위의 경위를 요약 정리하면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 공동행위 진행 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120686477" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주>2) 합의 배경 13 한진은 2006년 하반기까지 GBL 사업을 수행하였으나, 2006년 7월경 사업 부진 등을 이유로 GBL 사업을 종료하기로 하였다. 이에 따라 한진은 당시 GBL 사업부장 박●●을 'GBL 사업운영권자’로 선정한 후, 2006년 9월경 한진베스트팩이라는 별도의 회사를 설립하게 하였다. 한진은 2006. 12. 31. 당시 GBL 사업부 소속 직원, 장비, 계약의 잔존 권리와 의무 등을 한진베스트팩에게 위탁ㆍ승계<각주>6</각주>시킴으로써 GBL 사업종료 절차를 마쳤다. 14 그 후 한진은 2017년경 GBL 시장에 다시 진입하기 위한 사업계획을 수립하고 이를 추진하였다. 즉, 2017년 한진에 신규 입사한 특수영업그룹 그룹장 강◎◎ 차장은 새로운 사업기회를 탐색하고 있던 중 GBL 사업을 가능성 있는 사업기회로 판단하였다.<각주>7</각주>3) 합의 내용 및 과정 15 ① 한진은 2017년 말경부터 GBL 에이전트 자격을 갖추기 위해 준비를 하였다. 즉 2018년 5월부터 계약이 시작되는 시기에 맞춰 미국 정부에 물류창고 시설검사를 위한 등록과 승인을 취득하고, GBL 운송업무 수행을 위해 하도급업체와의 영업공조 등을 추진하고 있었다. 16 한편 한진베스트팩은 한진이 GBL 시장의 재진입을 위한 사업타당성 검토를 진행 중임을 알게 되었고 이에 한진의 직원들과 접촉을 하였다. 17 ② 2018년 1월초 한진베스트팩은 한진에게 GBL 시장에 진입 자제를 요청하기 위해 만남을 신청하였고, 한진베스트팩 박●● 대표이사는 2018. 1. 9. 한진의 사무실에서 한진 물류운영총괄 홍□□ 상무를 만났다. 18 이 때, 한진베스트팩의 박●● 대표이사는 한진이 GBL 사업에서 철수하고 한진베스트팩으로 승계시킨 결정과 관련된 2006년 한진의 내부 보고문서를 제시하며 한진이 더 이상 GBL 사업을 하지 않기로 하였던 당시의 약속을 강조하면서 한진 물류운영총괄 홍□□ 상무에게 GBL 사업에 재진입하지 말 것을 요청하였다.<각주>8</각주>19 ③ 2018. 1. 9. 첫 만남 이후 2018. 1. 12. 한진의 홍□□ 상무, 강◎◎ 차장, 그리고 한진베스트팩의 박●● 대표는 한진의 사무실에서 다시 만남을 가졌고 이 때에도 마찬가지로 박●● 대표는 한진의 GBL 시장 재진입 추진에 대해 강한 유감을 표명하였다. 20 ④ 그 후 한진의 강◎◎ 차장과 민◇◇ 과장은 2018. 1. 29. 한진베스트팩 사무실을 방문하여 박●● 대표이사를 다시 만나 한진이 새로이 GBL 시장에 들어가게 되면 한진베스트팩과 윈-윈할 수 있도록 협력을 더욱 증진할 것이라며 설득하였으나 박●● 대표이사는 지속적으로 2006년 당시의 약속을 주장하였다. 아울러 당시 한진에서 퇴직한 한진베스트팩 직원의 생계를 위협하여서는 아니 된다고 주장하면서 만약 한진이 GBL 시장에 다시 진입하는 경우 한진베스트팩 직원들을 재고용해 줄 것을 요구하였다. 21 2018. 1. 29. 한진베스트팩측과의 만남 이후 한진의 강◎◎ 차장과 민◇◇ 과장은 내부적으로 GBL 사업재개 여부를 다시 검토하였고, 결과적으로 한진이 한진베스트팩의 반대를 무릅 쓰고 사업을 진행할 만큼 GBL 사업성이 크지 않다는 판단과 함께 한진베스트팩의 항의에 따른 리스크 발생 우려 등을 고려하여 더 이상 사업재개를 하지 않기로 내부 결정하였다. 22 ⑤ 이에 2018. 2. 2. 한진의 홍□□ 상무는 한진베스트팩의 박●● 대표를 한진 본사 사무실에 만나 “한진이 GBL에 참여를 보류할 예정”이라고 한진베스트팩에게 통보하였다. 4) 합의 실행 23 2018. 2. 2. 한진은 GBL 사업보류 결정 사실을 한진베스트팩에 통보한 후 더 이상 사업재개를 추진하지 않음으로써 합의를 실행하였다. 5) 근거 24 이러한 사실은 IAM 컨퍼런스 및 미국출장 결과 보고(소갑 제Ⅰ-1-②호증), 주한미군 이사화물 사업 참고자료(소갑 제Ⅰ-1-③호증), GBL 영업추진 계획(안)(2017. 12. 12.)(소갑 제Ⅰ-1-④호증), GBL 사업추진 전략(2017. 12. 15.)(소갑 제Ⅰ-1-⑤호증), GBL 운영방안(II)(2018. 1. 2.)(소갑 제Ⅰ-1-⑥호증), 박이사 미팅결과 공유(소갑 제Ⅰ-1-⑦호증), 한진 미군이사화물사업(소갑 제Ⅰ-1-⑧호증), 한진 강◎◎ 차장 모바일 데이터(메세지, 일정)(소갑 제Ⅰ-1-⑨호증), 한진 홍□□ 상무 모바일 데이터(메세지, 일정)(소갑 제Ⅰ-1-⑩호증), 미군 이사사업 정리 시행계획(안) 기안문(2006. 11. 10.)(소갑 제Ⅰ-2-①호증), 미군 이사화물 포장용역 계약서(소갑 제Ⅰ-2-②호증), 기본합의서(2006. 11.)(소갑 제Ⅰ-2-③호증), 한진베스트팩 박●● 대표 2018년 업무수첩 사본(소갑 제Ⅰ-2-④호증), 한진 미군이사화물사업(소갑 제Ⅰ-2-⑤호증), 한진 홍□□ 상무 진술조서(2019. 7. 18.)(소갑 제Ⅱ-1-①호증), 한진 강◎◎ 차장 진술조서(2019. 7. 17.)(소갑 제Ⅱ-1-②호증), 한진 민◇◇ 과장 진술조서(2019. 7. 23.)(소갑 제Ⅱ-1-③호증), 한진베스트팩 박●● 대표 진술조서(2019. 7. 19.)(소갑 제Ⅱ-2-①호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ∼ 9. (생략) 2) 법리 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>10</각주>27 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>11</각주>(2) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다. 구체적으로는 시장에 진입하지 않기로 하여 상품 또는 용역을 공급하지 않기로 하는 행위, 상품 또는 용역의 거래에서 생산량, 판매량, 출고량, 거래량, 수송량 등을 일정한 수준 또는 비율로 제한하거나 사업자별로 할당하는 행위 및 가동률, 가동시간, 원료 구입여부 또는 비율 등을 제한함으로써 실질적으로 생산ㆍ출고ㆍ수송을 제한하는 행위, 특정회사를 통해서만 공급하는 등 공급방식을 제한하는 행위 등이 이에 해당한다. 나) 경쟁제한성 (1) 경쟁제한성의 의미 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>31 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>(2) 관련시장 획정 32 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 부당한 공동행위에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는, 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 33 이와 관련하여, 관련시장은 경쟁관계에 있는 상품들의 범위를 말하는데, 이를 정할 때에는 거래에 관련된 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태는 물론 공급자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>14</각주>34 한편, 부당한 공동행위의 다양성과 그 규제의 효율성 및 합리성 등을 고려하면 관련 상품시장을 획정함에 있어 반드시 실증적인 경제 분석을 거칠 것이 요구되는 것은 아니며, 이를 거치지 아니하였다 하더라도 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 비추어 관련 상품시장을 획정할 수 있다.<각주>15</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 35 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 한진베스트팩의 박●● 대표가 2018년 1월경 한진을 방문하여 한진이 주한미군 이사화물 운송서비스 사업재개를 하지 말아줄 것을 요청하였고, 이러한 한진베스트팩의 요청을 한진이 2018년 2월경 수락하였다는 점에서 피심인들 간에는 주한미군 대상 이사화물 운송서비스 시장에 한진이 진입하지 않기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에 해당한다.<각주>16</각주>2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장 36 이 사건 거래대상 상품은 이사화물 운송서비스이고 거래단계별로 구분하면 국내 에이전트가 TSP에게 공급하는 단계의 이사화물 운송서비스인데, 구매자인 TSP의 입장에서 주한미군으로부터 물류창고에 대한 사전 승인 및 관리 감독을 받는 에이전트를 통해서만 본 건 운송서비스의 공급을 받을 수 있기 때문에 보안성 등 군사 관련 특수성 등의 측면에서 통상적인 이사화물 운송서비스로 수요를 대체하기 어려운 점 등을 고려하여 이 사건 관련 상품시장은 '주한미군 이사화물 운송(GBL) 서비스 시장’으로 획정한다. 37 아울러 주한미군은 의정부ㆍ용산ㆍ평택ㆍ군산ㆍ대구ㆍ부산 등 국내 각지에 위치하므로 이 사건 합의가 미치는 관련 지리적 시장은 '전국 시장’으로 획정한다. 나) 경쟁제한성 38 한진의 기업규모 및 브랜드 인지도를 고려<각주>17</각주>할 때 피심인들의 이 사건 시장진입 자제 합의 및 실행으로 인하여 유력한 잠재적 경쟁사업자의 시장참여가 차단됨으로써 한진베스트팩을 포함한 시장 참여자들간 시장점유율 경쟁 및 가격경쟁이 제한되는 결과를 초래<각주>18</각주>하였으므로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 다른 법령에 따른 정당한 행위인지 여부 39 피심인 한진과 한진베스트팩은 2006년 7월경부터 2006. 12. 31.까지 GBL 사업을 사실상 영업 양ㆍ수도하면서 한진이 동종 영업을 다시 하지 아니할 것을 약정한 사실이 확인되지 아니하므로 한진은 상법 제41조 제1항<각주>19</각주>에 따라 GBL 사업을 사실상 양도한 2007. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지는 서울 지역 등에서 동 사업을 다시 영위할 수 없으나, 그 이후인 2017. 1. 1.부터는 동 사업을 영위할 수 있다고 할 것이다. 40 그런데 한진은 GBL 시장 재진입을 2017년 하반기부터 추진하여 2018년 5월경부터 사업을 개시하려고 한 것이므로 한진이 이 사건 합의로 인하여 시장진입을 하지 않은 행위가 다른 법령에 따른 정당한 행위라고 볼 수는 없다. 3. 처분 41 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다.<각주>20</각주>4. 결론 42 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제3호에 위반되므로 시정조치에 대하여 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.