지에스건설 발주 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 1차 통신공사 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 지에스네오텍 주식회사, 주식회사 대림코퍼레이션<각주>1</각주>, 아시아나아이디티 주식회사, 주식회사 지엔텔, 한화시스템 주식회사 등 5개사<각주>2</각주>는 정보통신설비의 설치 및 유지ㆍ보수에 관한 공사와 이에 따르는 부대 공사 등을 수행하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703311" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 정보통신공사의 개념 3 정보통신공사란 유선, 무선, 광선, 그 밖의 전자적 방식으로 부호ㆍ문자ㆍ음향 또는 영상 등의 정보를 저장ㆍ제어ㆍ처리하거나 송수신하기 위한 기계ㆍ기구ㆍ선로 및 그 밖에 필요한 설비를 설치하거나 유지ㆍ보수하는 공사를 말한다. 4 정보통신공사의 범위는 크게 통신설비공사, 방송설비공사, 정보설비공사, 그 밖의 설비공사로 구분되는데, 각각의 공사 종류는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 정보통신공사의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703323" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 정보통신공사업법 시행령 [별표1] 2) 시장현황 5 정보통신공사업을 수행하기 위해서는 정보통신공사업법 제14조 및 동법 시행령 제16조에 따라 시ㆍ도지사에게 정보통신공사업 등록 신청을 하여야 하며, 이러한 절차를 거쳐 등록된 사업자만이 정보통신공사업을 수행할 수 있다. 6 한편, 정보통신공사업법 제27조 제2항<각주>4</각주>및 같은 법 제53조 제2항<각주>5</각주>에 따라 한국정보통신공사협회에서는 매년 7. 31. 당해 연도 정보통신공사업자들의 시공능력을 공시하고 있는데, 2018년 기준 피심인들의 시공능력평가액은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 시공능력평가액 공시자료 (적용: 2018. 7. 31.～2019. 7. 30., 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703325" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국정보통신공사협회 시공능력평가액 공시자료 3) 인터컨티넨탈호텔 증축ㆍ파르나스타워 신축 공사 및 통신설비 철거ㆍ이설 공사 가) 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 공사<각주>6</각주>7 이 사건 입찰의 발주처인 지에스건설 주식회사는 아래 <표 4>와 같이 2011. 9. 30. 파르나스호텔 주식회사<각주>7</각주>와 약 2,400억 원 규모의 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 공사 계약을 체결하였다. <표 4> 지에스건설 민간공사 수주현황 (2012. 9. 30. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703327" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 지에스건설 분기보고서(44기 3분기) 8 파르나스호텔과 지에스건설이 위 계약을 체결할 당시 파르나스타워가 건축될 부지인 '서울 강남구 삼성동 159-8번지’에는 아래 <그림 1>과 같이 인터컨티넨탈호텔<각주>8</각주>과 볼룸(Ballroom)<각주>9</각주>이 있었다. <그림 1> 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 사업 사진자료(1) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703329" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 9 위 계약의 내용은 우선 아래 <그림 2>와 같이 기존 인터컨티넨탈호텔 리모델링(Remodeling)<각주>10</각주>과 인터컨티넨탈호텔 후면에 연결된 3층 건물을 6층으로 증축<각주>11</각주>하는 것이었다. <그림 2> 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 사업 사진자료(2) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703331" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 10 기존 인터컨티넨탈호텔 리모델링 및 포디움 증축 작업 후에는 아래 <그림 3>과 같이 기존 인터컨티넨탈호텔 전면부의 지하층을 증축<각주>12</각주>하고, 기존 볼룸을 철거한 후 연회장을 포디움으로 이전하여 최종적으로 볼룸 부지에 아래 <그림 4>와 같이 파르나스타워를 신축<각주>13</각주>하는 것이었다. <그림 3> 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 사업 사진자료(3) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703333" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <그림 4> 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 사업 사진자료(4) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703335" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 통신설비 철거 및 이설 공사 11 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 공사를 맡은 지에스건설은 '포디움 증축, 기존호텔 리모델링, 정화조 부분 지하증축, 지하 1층 리모델링’ 공사의 진행을 위하여 기존에 설치된 통신 장비 및 케이블을 철거 및 이설하는 내용의 하도급계약을 2014. 4. 2. 피심인 지에스네오텍과 계약금액 275,500,000원(부가가치세 제외)에 체결하였다. 4) 이 사건 입찰 개요 12 이 사건 입찰은 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 1차 통신공사의 시공업자를 선정하는 지명경쟁입찰로서 발주처인 지에스건설이 지명<각주>14</각주>한 업체만이 입찰에 참여할 수 있었으며, 지에스건설이 각 입찰대상자에게 입찰참가 통지를 하여 실제 입찰에 참여한 업체 중 최저가로 투찰<각주>15</각주>한 업체가 낙찰자로 선정되었는바, 구체적인 사업개요와 입찰 절차는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703337" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>16</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 13 피심인들은 지에스건설이 2014년 1월에 발주한 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 1차 통신공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 2) 합의과정 및 내용 가) 지에스네오텍의 들러리 요청 배경 14 지에스네오텍은 파르나스타워 통신설비 철거 및 이설 하도급 공사를 수행하고 있던 2014년 1월 중순경 지에스건설로부터 이 사건 입찰의 현장설명회 참석요청을 받게 되었고, 지에스네오텍 홍○○ 차장<각주>17</각주>은 2014. 1. 24. 현장설명회에 참석하여 이 사건 입찰에 지에스네오텍 외에 대림코퍼레이션 등 4개사가 참여하는 것을 알게 되었다. 15 지에스네오텍 홍○○ 차장은 이미 지에스네오텍이 파르나스타워 증축공사 및 통신공사 일부를 수행<각주>18</각주>하고 있었고, 공사의 전체적인 설계가 확정되지도 않아서 다른 경쟁사업자가 당해 공사를 수행하기는 어렵다고 판단하였으나, 다른 경쟁사업자가 지에스네오텍보다 낮은 가격으로 투찰할 것을 우려하여 나머지 다른 피심인 4개사에 대하여 들러리 참가를 요청하기로 결정<각주>19</각주>하였다. 나) 지에스네오텍과 대림코퍼레이션 간의 합의 16 2014. 1. 24. 현장설명회 이후 지에스네오텍 홍○○ 차장은 대림코퍼레이션 추○○ 부장<각주>20</각주>에게 유선 연락을 하여 이 사건 입찰에 대림코퍼레이션이 들러리로 참여하여 줄 것을 제안하였고, 대림코퍼레이션 추○○ 부장은 이를 승낙<각주>21</각주>하였다. 다) 지에스네오텍과 아시아나아이디티 간의 합의 17 아시아나아이디티 이?? 차장<각주>22</각주>은 2014. 1. 20.경 지에스네오텍 홍○○ 차장으로부터 유선으로 이 사건 입찰에 들러리로 참여해 달라는 연락을 받고<각주>23</각주>이를 건설영업팀 조○○ 팀장에게 보고한 후 들러리 참여를 결정<각주>24</각주>하였으며, 이후 2014. 1. 24. 이 사건 입찰의 현장설명회에서 지에스네오텍 홍○○ 차장을 직접 만나 추후 지에스네오텍으로부터 아시아나아이디티의 투찰 내역서를 받기로 하였다. 라) 지에스네오텍과 지엔텔 간의 합의 18 지에스네오텍 홍○○ 차장은 2014년 1월경 이 사건 입찰 현장설명회에 지엔텔이 참여하는 것을 알게 되자, 지엔텔 오○○ 부장<각주>25</각주>에게 유선 연락을 하여 이 사건 입찰에 지엔텔이 들러리로 참여하여 줄 것을 제안하였고, 지엔텔 오○○ 부장은 이를 승낙<각주>26</각주>하였다. 마) 지에스네오텍과 한화시스템 간의 합의 19 지에스네오텍 홍○○ 차장은 2014년 1월경 한화시스템 이◎◎ 팀장<각주>27</각주>에게 유선 연락을 하여 이 사건 입찰에 한화시스템이 들러리로 참여하여 줄 것을 제안하였고, 한화시스템 이◎◎ 팀장은 이를 승낙<각주>28</각주>하였다. 3) 합의실행 20 지에스네오텍은 들러리사들이 투찰에 사용할 내역서를 대신 작성하고 이를 들러리사들에 전달하였고 들러리사들은 지에스네오텍이 작성한 투찰내역서 그대로 또는 거의 동일하게 투찰하였으며, 그 결과 사전에 합의한 대로 지에스네오텍이 낙찰 받았다. 그 구체적인 실행과정은 다음과 같다. <표 6> 합의 실행 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121703315" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>29</각주>가) 대림코퍼레이션의 합의 실행 21 대림코퍼레이션 추○○ 부장은 내부 규정 상 투찰을 위해서는 입찰 견적을 품의하여야 했기 때문에 지에스네오텍 홍○○ 차장에게 투찰내역서를 먼저 요청하였고, 지에스네오텍 홍○○ 차장은 부하직원인 유○○ 과장으로 하여금 투찰내역서 파일을 전자우편으로 전달<각주>30</각주>하게 하였으며, 대림코퍼레이션 추○○ 부장은 지에스네오텍으로부터 전달 받은 투찰내역서 상 투찰금액의 총합인 4,550,000,000원과 동일한 금액을 1안으로 품의하여 결재를 받은 후 투찰일인 2014. 1. 28. 지에스네오텍으로부터 전달 받은 투찰내역서의 세부항목별 단가 및 금액 그대로 투찰하였다. 나) 아시아나아이디티의 합의 실행 22 지에스네오텍 홍○○ 차장은 투찰일 전 아시아나아이디티 이?? 차장에게 투찰일에 아시아나아이디티의 투찰내역서 파일을 지에스네오텍 직원<각주>31</각주>을 통하여 전달하겠다고 유선으로 연락하였고, 투찰일인 2014. 1. 28. 지에스네오텍 직원은 아시아나아이디티를 방문하여 내역서 파일이 저장된 USB를 이?? 차장에게 전달하였고, 이?? 차장은 해당 USB에 저장된 내역서 파일 그대로 투찰<각주>32</각주>하였다. 다) 지엔텔의 합의 실행 23 이 사건 입찰에 들러리로 참여하기로 한 지엔텔 오○○ 부장은 지에스네오텍 홍○○ 차장으로부터 투찰내역서를 전자우편을 통해 전달 받았으나, 지에스건설이 발주하는 입찰에 참여한 경험이 없어서 지에스네오텍 홍○○ 차장에게 입찰 참여 방법을 문의하였고, 지에스네오텍 홍○○ 차장은 투찰일 전일 지에스네오텍 김◎◎ 과장에게 지엔텔의 투찰내역서를 전달하면서 투찰일에 지엔텔을 직접 방문하여 투찰을 대신해주라고 지시하였으며, 이에 지에스네오텍 김◎◎ 과장은 2014. 1. 28. 지엔텔을 방문하여 지엔텔의 투찰을 직접 진행<각주>33</각주>하였다. 라) 한화시스템의 합의 실행 24 한화시스템 이◎◎ 팀장은 이 사건 입찰에 들러리로 참여하기로 지에스네오텍 홍○○ 차장과 합의한 후, 구체적인 실행에 대해서는 실무 담당자인 최◇◇ 과장<각주>34</각주>에게 일임하였고, 한화시스템 최◇◇ 과장은 지에스네오텍으로부터 투찰내역서를 전자 우편으로 전달<각주>35</각주>받고 이를 입찰 실무자 등에게 다시 전달<각주>36</각주>하여 그대로 투찰하도록 하였으며, 실제 실무 담당자는 전달 받은 투찰내역서의 금액대로 투찰하였다. 4) 근거 25 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 현장설명서, 입찰결과 및 세부투찰내역, 입찰 계약서 및 이 사건 통신공사 내역서(소갑 제1-1 내지 1-5호증), 지에스네오텍 입찰 담당자 전자우편 및 첨부파일(소갑 제1-6 내지 1-13호증), 입찰담당자 등의 합의 인정 진술 및 확인서(소갑 제2-1 내지 2-16호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 27 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>37</각주>. 28 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 29 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 30 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 31 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 32 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>38</각주>33 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>39</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부