지에스건설 발주 파르나스타워 신축 2차 통신공사 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 지에스네오텍 주식회사, 주식회사 대림코퍼레이션<각주>1</각주>, 주식회사 지엔텔, 주식회사 에이디티캡스, 주식회사 윈미디텍, 주식회사 캐스트윈, 주식회사 영전 등 7개사<각주>2</각주>는 정보통신설비의 설치 및 유지ㆍ보수에 관한 공사와 이에 따르는 부대 공사 등을 수행하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691329" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 정보통신공사의 개념 3 정보통신공사란 유선, 무선, 광선, 그 밖의 전자적 방식으로 부호ㆍ문자ㆍ음향 또는 영상 등의 정보를 저장ㆍ제어ㆍ처리하거나 송수신하기 위한 기계ㆍ기구ㆍ선로 및 그 밖에 필요한 설비를 설치하거나 유지ㆍ보수하는 공사를 말한다. 4 정보통신공사의 범위는 크게 통신설비공사, 방송설비공사, 정보설비공사, 그 밖의 설비공사로 구분되는데, 각각의 공사 종류는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 정보통신공사의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691331" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 정보통신공사업법 시행령 [별표1] 2) 시장현황 5 정보통신공사업을 수행하기 위해서는 정보통신공사업법 제14조 및 동법 시행령 제16조에 따라 시ㆍ도지사에게 정보통신공사업 등록 신청을 하여야 하며, 이러한 절차를 거쳐 등록된 사업자만이 정보통신공사업을 수행할 수 있다. 6 한편, 정보통신공사업법 제27조 제2항<각주>4</각주>및 같은 법 제53조 제2항<각주>5</각주>에 따라 한국정보통신공사협회에서는 매년 7. 31. 당해 연도 정보통신공사업자들의 시공능력을 공시하고 있는데, 2017년 기준 피심인들의 시공능력평가액은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 시공능력평가액 공시자료 (적용: 2017. 7. 31.～2018. 7. 30., 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691333" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국정보통신공사협회 시공능력평가액 공시자료 3) 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 1차 통신공사 7 지에스건설 주식회사<각주>6</각주>는 2014년 1월 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 1차 통신공사를 발주<각주>7</각주>하였는데, 파르나스타워 신축 1차 통신공사는 전력간선설비공사, 방송설비공사, TV공청설비공사 등 3개의 통신공종만을 포함하였다. 8 이후, 지에스건설은 2015년 7월 파르나스타워 신축 1차 통신공사에 포함되지 않은 6개의 통신공종<각주>8</각주>을 추가로 발주하였다. 9 다만, 지에스건설은 이 사건 통신공사 6개 통신공종 중 파르나스타워 신축 1차 통신공사와 시스템상 연계<각주>9</각주>되는 일부 작업을 긴급을 요하는 사유로 지에스네오텍에 위탁<각주>10</각주>하였다. 4) 이 사건 입찰 개요 10 이 사건 입찰은 파르나스타워 증축공사 중 신축타워의 2차 통신공사 시공업자를 선정하는 지명경쟁입찰로서 발주처인 지에스건설이 지명<각주>11</각주>한 업체만이 입찰에 참여할 수 있었으며, 지에스건설이 각 입찰대상자에게 입찰참가 통지를 하여 실제 입찰에 참여한 업체 중 최저가로 투찰<각주>12</각주>한 업체가 낙찰자로 선정되었는바, 구체적인 사업개요와 입찰 절차는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691335" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 11 피심인들은 지에스건설이 2015년 7월에 발주한 파르나스타워 신축 2차 통신공사 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 2) 합의과정 및 내용 가) 지에스네오텍의 들러리 요청 배경 12 지에스네오텍은 인터컨티넨탈호텔 증축 및 파르나스타워 신축 1차 통신공사를 수행하고 있던 2015년 7월 중순경 지에스건설로부터 이 사건 입찰의 현장설명회 참석요청을 받게 되었고, 지에스네오텍 홍○○ 차장<각주>13</각주>은 2015. 7. 27. 현장설명회에 참석하여 이 사건 입찰에 지에스네오텍 외에 대림코퍼레이션 등 6개사가 참여하는 것을 알게 되었다. 13 지에스네오텍 홍○○ 차장은 이미 지에스네오텍이 기존 사업자<각주>14</각주>로서 신축타워의 통신공사 일부를 수행하고 있었고, 건축물 용도가 변경<각주>15</각주>됨에 따라 공사범위도 부정확하여 다른 경쟁사업자가 당해 공사를 수행하기는 어렵다고 판단하였으나, 다른 경쟁사업자가 지에스네오텍보다 낮은 가격으로 투찰할 것을 우려하여 나머지 다른 피심인 6개사에 대하여 들러리 참가를 요청<각주>16</각주>하기로 결정<각주>17</각주>하였다. 나) 지에스네오텍과 대림코퍼레이션 간의 합의 14 2015. 7. 27. 현장설명회 이후 지에스네오텍 홍○○ 차장은 대림코퍼레이션 추○○ 부장<각주>18</각주>에게 유선 연락을 하여 이 사건 입찰에 대림코퍼레이션이 들러리로 참여하여 줄 것을 제안하였고, 대림코퍼레이션 추○○ 부장은 이를 승낙<각주>19</각주>하였다. 다) 지에스네오텍과 지엔텔 간의 합의 15 지에스네오텍 홍○○ 차장은 2015년 7월경 이 사건 입찰 현장설명회에 지엔텔이 참여하는 것을 알게 되자, 지엔텔 오○○ 부장<각주>20</각주>에게 유선 연락을 하여 이 사건 입찰에서도 지에스네오텍이 낙찰받을 수 있도록 지엔텔이 들러리로 참여하여 줄 것을 요청<각주>21</각주>하였다. 16 다만, 지엔텔 오○○ 부장은 당시 지에스건설 통신공사 영업 업무를 담당하였던 네트워크사업팀 소속이 아닌 사업개발2팀 소속이었기 때문에 지에스네오텍 홍○○ 차장으로부터 들러리 참여 제안을 받은 사실을 네트워크사업팀 팀장인 이◇◇ 팀장<각주>22</각주>에게 전달하였고, 지엔텔 이◇◇ 팀장이 지에스네오텍 홍○○ 차장의 들러리 참여 요청을 승낙<각주>23</각주>하였다. 라) 지에스네오텍과 에이디티캡스 간의 합의 17 2015년 7월경 지에스네오텍 유○○ 과장<각주>24</각주>은 에이디티캡스 남○○ 과장<각주>25</각주>을 만나 이 사건 입찰에서 지에스네오텍이 낙찰받을 수 있도록 도와달라는 제안<각주>26</각주>을 하였고, 이후 에이디티캡스 남○○ 과장이 지에스네오텍 유○○ 과장으로부터 투찰내역서 파일을 전달받음으로써 지에스네오텍과 에이디티캡스 사이의 합의가 성립되었다. 마) 지에스네오텍과 윈미디텍 간의 합의 18 윈미디텍 정○○ 팀장<각주>27</각주>은 2015. 7. 27. 이 사건 입찰의 현장설명회 당시 지에스네오텍 김?? 과장<각주>28</각주>으로부터 이 사건 입찰에서 지에스네오텍에 협조해달라는 부탁을 받고 이를 거절하였다. 그러나, 이후 지에스네오텍 김?? 과장으로부터 도와달라는 유선연락을 다시 받고 결국 이를 승낙<각주>29</각주>하였다. 바) 지에스네오텍과 캐스트윈 간의 합의 19 지에스네오텍 김?? 과장은 2015. 7. 27. 이 사건 입찰의 현장설명회 이후 캐스트윈 박○○ 과장<각주>30</각주>에게 유선으로 연락하여 들러리 참여를 요청하였고, 캐스트윈 박○○ 과장은 이를 승낙<각주>31</각주>하였다. 바) 지에스네오텍과 영전 간의 합의 20 지에스네오텍 김?? 과장은 2015. 7. 27. 이 사건 입찰의 현장설명회 이후 영전 장○○ 팀장<각주>32</각주>에게 유선으로 연락하여 들러리 참여를 요청하였고, 영전 장○○ 팀장은 이를 승낙<각주>33</각주>하였다. 3) 합의실행 21 지에스네오텍은 들러리사들이 투찰에 사용할 내역서를 대신 작성<각주>34</각주>하고 이를 들러리사들에 전달하였고 들러리사들은 지에스네오텍이 작성한 투찰내역서 그대로 또는 거의 동일하게 투찰하였으며, 그 결과 사전에 합의한 대로 지에스네오텍이 낙찰 받았다. 그 구체적인 실행과정은 다음과 같다. <표 5> 합의 실행 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691337" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>35</각주>가) 대림코퍼레이션의 합의 실행 22 지에스네오텍 홍○○ 차장은 투찰일인 2015. 7. 31. 이전 대림코퍼레이션 추○○ 부장에게 지에스네오텍의 투찰금액보다 높은 금액이 기재된 투찰내역서를 전자우편을 통하여 전달하였다. 23 다만, 대림코퍼레이션 추○○ 부장은 실제 공사수행을 전제로 자신이 산정한 투찰금액이 지에스네오텍으로부터 받은 투찰금액보다 높아서 자신이 산정한 투찰금액으로 결재 품의를 받고 투찰일에 그대로 투찰<각주>36</각주>하였다. 나) 지엔텔의 합의 실행 24 투찰일인 2015. 7. 31. 지에스네오텍 직원이 지엔텔을 직접 방문한 후 지엔텔 신△△ 대리<각주>37</각주>의 노트북을 이용하여 지엔텔의 투찰을 대리<각주>38</각주>한 것으로 보이는데, 결과적으로 지엔텔은 지에스네오텍이 작성한 투찰내역서와 동일하게 투찰하였다. 다) 에이디티캡스의 합의 실행 25 에이디티캡스 남○○ 과장은 지에스네오텍 유○○ 과장으로부터 투찰에 필요한 내역서를 전달 받았으며, 투찰인인 2015. 7. 31. 전달받은 금액 그대로 투찰 하였다. 라) 윈미디텍의 합의 실행 26 윈미디텍 정○○ 팀장은 지에스네오텍 김?? 과장으로부터 지에스네오텍의 투찰 금액보다 높은 금액이 기재된 투찰내역서를 전자우편을 통해 전달 받았으며, 투찰인인 2015. 7. 31. 전달받은 금액 그대로 투찰 하였다. 마) 캐스트윈의 합의 실행 27 캐스트윈 박○○ 과장과 지에스네오텍 김?? 과장은 투찰일인 2015. 7. 31. 지에스네오텍 김?? 과장이 직접 캐스트윈을 방문하여 투찰을 진행하기로 하였고, 투찰일인 2015. 7. 31. 지에스네오텍 김?? 과장은 휴가 중인 캐스트윈 박○○ 과장 대신 캐스트윈 이?? 사원<각주>39</각주>의 안내를 받아 자신이 작성한 투찰내역서대로 캐스트윈의 투찰을 대신 진행하였다. 사) 영전의 합의 실행 28 영전 장○○ 팀장은 지에스네오텍 유○○ 과장으로부터 지에스네오텍의 투찰금액을 전달받아 그 금액보다 높은 금액으로 영전의 투찰금액을 산정하였고, 이를 실무담당자인 허○○ 대리에게 전달하여 그대로 투찰하도록 함으로써 합의를 실행하였다. 4) 근거 29 이와 같은 사실은 이 사건 입찰 현장설명서, 입찰결과 보고자료, 입찰 계약서 및 이 사건 통신공사 내역서(소갑 제1-1 내지 1-4호증), 지에스네오텍 입찰 담당자 전자우편 및 첨부파일(소갑 제1-5 내지 1-7호증), 입찰담당자 등의 합의 인정 진술 및 확인서(소갑 제2-1 내지 2-18호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 30 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>40</각주>. 32 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 33 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 34 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 35 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 36 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>41</각주>37 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>42</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 38 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 지에스건설 발주 파르나스타워 신축 2차 통신공사 입찰에 참여한 피심인들 간에는 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 39 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 지에스건설 발주 파르나스타워 신축 2차 통신공사 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 지에스건설 발주 파르나스타워 신축 2차 통신공사 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 40 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 41 피심인들에 대하여 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과하고, 이 사건 각 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>43</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 42 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 43 이 사건 입찰 결과, 피심인들 중 지에스네오텍이 낙찰 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 계약금액 중 부가가치세를 제외한 4,202,600,000원을 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 44 이 사건 공동행위의 성격상 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 경우에 해당하고, 낙찰률 등을 고려할 때 부당이득의 규모도 상당하다고 판단되나, 발주처가 민간기업이고 계약금액 규모도 크지 않은 점, 합의 내용의 이행을 위한 이행 감시 및 제재수단이 존재하였다고 보기는 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 것으로 판단하고 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 45 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 3분의 2를 감액한다. 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691339" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 46 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 47 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 각 공동행위별 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691341" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 48 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691343" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 49 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.