지에스건설㈜ 불공정하도급거래행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 등의 지위 및 일반현황 1 피심인 지에스건설 주식회사는 건설산업기본법 제2조에 따른 토목건축공사업 등을 영위하는 중소기업자가 아닌 자로서 ●●●●에게 '하남시 환경기초시설 현대화 및 공원조성사업 중 기계 설비공사’ 등을 위탁한 자이므로 하도급거래 공정화에 관한 법률<각주>1</각주>제2조 제2항 제2호의 규정에 따른 원사업자에 해당한다. 2 주식회사 ●●●●<각주>2</각주>은 피심인으로부터 '하남시 환경기초시설 현대화 및 공원조성사업 중 기계 설비공사’ 등을 위탁받은 중소기업자이므로 법 제2조 제3항의 규정에 의한 수급사업자에 해당한다. 3 양당사자의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 당사자 일반현황 (단위 : 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148595" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 당사자 제출자료 나. 하도급거래 현황 4 피심인은 수급사업자인 ●●●●에게 아래 <표2> 및 <표3>과 같이 '하남시 환경기초시설 현대화 및 공원조성사업 공사 중 기계 설비공사’, '대전광역시 환경에너지종합타운조성 민간투자사업 공사’ 중 '기계 기자재 납품ㆍ설치 공사’, '계장 기자재 납품ㆍ설치 공사’ 및 '전기 기자재 납품ㆍ설치 공사’를 건설위탁 하였다. <표 2> 하남시 환경기초시설 현대화 및 공원조성사업 공사 중 기계 설비공사 (단위 : 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148601" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 3> 대전광역시 환경에너지종합타운조성 민간투자사업 공사 (단위 : 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148603" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실<각주>3</각주>및 근거 5 피심인은 ●●●●으로부터 '하남시 환경기초시설 현대화 및 공원조성사업 중 기계 설비공사’ 및 '대전광역시 환경에너지종합타운조성 민간투자사업’ 중 '기계 기자재 남품ㆍ설치 공사’, '계장 기자재 납품ㆍ설치 공사’ 및 '전기 기자재 납품ㆍ설치 공사’’<각주>4</각주>에 대한 견적서를 제출받아 위 <표2> 및 <표3>과 같이 이 사건 공사 현장에서 4건의 공사를 ●●●●과 수의계약으로 하도급계약을 체결하면서 아래 <표 4> 기재와 같이 도급내역상 직접공사비 항목(재료비, 직접노무비, 경비)의 합계액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였다. <표 4> 도급ㆍ하도급 대비 비교산출 내역 현황 (단위 : 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148605" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 6 이러한 사실은 피심인이 제출한 하도급계약서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>5</각주>내지 소갑 제8호증), 하남공사 도급ㆍ하도급 비교 원가산출내역서(소갑 제9호증), 대전공사 도급ㆍ하도급 비교 원가산출내역서(소갑 제10호증 내지 소갑 제12호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법규정 1) 관련 법규정 법 제4조(부당한 하도급대금의 결정 금지) ① 원사업자는 수급사업자에게 제조등의 위탁을 하는 경우 부당하게 목적물등과 같거나 유사한 것에 대하여 일반적으로 지급되는 대가보다 현저하게 낮은 수준으로 하도급대금을 결정(이하 “부당한 하도급대금의 결정”이라 한다)하거나 하도급받도록 강요하여서는 아니 된다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 원사업자의 행위는 제1항의 규정에 의한 부당한 하도급대금의 결정으로 본다. 1. ～ 5. (생략) 6. 수의계약으로 하도급계약을 체결할 때 정당한 사유 없이 대통령령으로 정하는 바에 따른 직접공사비 항목의 값을 합한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하는 행위 7. ∼ 8. (생략) 법 시행령 제7조(부당한 하도급대금 결정금지) ① 법 제4조 제2항 제6호에서 “대통령령이 정하는 바에 따른 직접공사비 항목”이라 함은 원사업자의 도급내역상의 재료비, 직접노무비 및 경비의 합계로 한다. 다만 경비 중 원사업자와 수급사업자가 합의하여 원사업자가 부담하기로 한 비목 및 원사업자가 부담하여야 하는 법정경비를 제외한다. ② 법 제4조 제2항 제6호에 따른 정당한 사유는 공사현장여건, 수급사업자의 시공능력 등을 고려하여 판단하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 하도급대금의 결정에 정당한 사유가 있는 것으로 추정한다. 1. 수급사업자가 특허공법 등 지식재산권을 보유하여 기술력이 우수한 경우 2. 「건설산업기본법」 제31조에 따라 발주자가 하도급계약의 적정성을 심사하여 그 계약의 내용 등이 적정한 것으로 인정한 경우 2) 관련 법리 7 법 제4조 제2항 제6호의 부당한 하도급대금 결정 행위가 성립하기 위해서는 원사업자가 ① 수급사업자와 수의계약으로 하도급계약을 체결하면서 ② 원사업자의 도급내역상의 직접공사비 항목의 값을 합한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하여야 하고 ③ 정당한 사유가 없어야 한다. 8 법 시행령 제7조에 의하면 '정당한 사유가 있는지 여부’는 공사현장 여건, 수급사업자의 시공능력 등을 고려하여 판단하되, ① 수급사업자가 특허공법 등 지식재산권을 보유하여 기술력이 우수한 경우, ② '건설산업기본법’ 제31조의 규정<각주>6</각주>에 따라 발주자가 하도급계약의 적정성을 심사하여 그 계약의 내용 등이 적정한 것으로 인정한 경우에는 정당한 사유가 있는 것으로 추정된다. 다. 피심인의 위 가. 행위의 위법여부 1) 수의계약으로 하도급계약을 체결하였는지 여부 9 피심인은 이 사건 공사에 대한 하도급계약을 체결함에 있어 별도의 입찰 절차 없이, ●●●●으로부터만 공사금액에 대한 견적서를 제출받아 검토ㆍ협의한 후 ●●●●과 하도급계약을 체결하였으므로 이와 같은 계약체결 방식은 수의계약에 해당한다. 2) 도급내역상의 직접공사비 항목의 합계액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였는지 여부 10 피심인은 이 사건 공사에 대한 하도급계약을 체결하면서 위 <표4>와 같이 도급내역상의 직접공사비 항목의 값을 합한 금액보다 낮은 금액으로 하도급대금을 결정하였다. 3) 정당한 사유가 있는 지 여부 11 ●●●●이 이 사건 공사와 관련하여 특허공법 등 지식재산권을 보유하고 있지 아니하여 기술력이 우수하다고 볼만한 객관적인 자료가 없고 발주자가 '건설산업기본법’ 제31조의 규정에 따라 이 사건 하도급계약의 적정성을 심사한 사실도 없기 때문에 피심인의 행위에 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 4) 피심인 주장에 대한 판단 가) 공사 현장별로 동일한 수급사업자에게 위탁한 모든 하도급계약의 하도급대금을 합산하여 원도급계약상 직접공사비 합계액과 비교해야 한다는 주장 관련 12 피심인은 하남현장 및 대전현장의 공사 일부를 ●●●●에게 하도급하기로 사전약정하고 동일한 현장에서 유기적으로 연결된 공종에 대하여 하도급계약을 체결하면서 피심인의 내부 업무조직 및 공사 진행 정도에 따라 형식적으로 여러 건의 하도급계약을 동일한 수급사업자와 체결하였을 뿐이므로, 개별 계약 별로 하도급계약금액과 원도급계약상의 직접공사비 항목을 비교할 것이 아니라 원도급계약의 범위 내에서 체결된 모든 하도급계약금액을 합산한 금액을 원도급계약상 직접공사비 항목의 합계액과 비교하여야 한다고 주장한다. 13 살피건대, 원도급내역상 직접공사비 합계금액의 비교대상은 “개별 하도급계약”으로 보는 것이 합당하다. 법 제4조 제2항 제6호에서의 '수의계약으로 하도급계약을 체결할 때’에서 “하도급계약”이란 원도급과 관련된 모든 하도급계약을 의미하는 것이 아니라 개별 하도급계약을 의미하는 것으로 보아야 한다. 따라서 법위반 여부를 판단함에 있어 하도급계약 체결 당시의 하도급계약서 별로 기재된 하도급계약금액을 원도급내역상 직접공사비 항목의 합계액과 비교하여야 한다. 14 한편, 피심인은 하남 현장의 '기계 설비공사’, '폐수처리 설비공사’, '재활용선별시설공사’, 대전 현장의 '기계배관/건축설비공사’, '기계 기자재 납품ㆍ설치 공사’, '계장기자재 납품ㆍ설비 공사’, '전기 기자재 납품ㆍ설비 공사’가 서로 유기적으로 연결되어 있다고 주장한다. 15 살피건대, 피심인이 주장하는 공사들은 공사 현장만 동일할 뿐 공사 내용은 서로 다른 별개의 계약이라는 점, 하도급계약들이 상호 유기적으로 연결되어 있는 것은 원도급 공사의 일부를 수행하는 하도급계약이라면 나타날 수밖에 없는 일반적인 특성에 불과하다는 점, 피심인이 주장하는 공사들을 실질적으로 하나의 공사로 볼 별다른 근거도 찾을 수 없다는 점 등을 고려할 때 피심인의 주장을 받아들이기 어렵다. 나) 턴키공사의 특성상 최종 변경된 하도급대금과 원도급내역상 직접공사비 합계액을 비교하여야 한다는 주장 관련 16 피심인은 턴키공사<각주>7</각주>의 특성상 최초 하도급계약 당시에 하도급공사에 필요한 물량을 확정하기 어려우므로 최초 하도급계약 체결 이후 변경계약을 체결하여 하도급대금을 증액하는 것이 법령상ㆍ실무상으로 예정된 일반적인 현상이므로 최초 하도급대금은 개산금의 성격을 가지며, 이 사건에서 하도급대금이 증액된 이유는 설계변경 없이 동일한 역무에 필요한 물량이 더 많다는 사실이 확인되어 원도급금액의 증액 없이 하도급대금을 증액해 준 것으로써 최초 하도급계약과 동일성이 있으므로 증액된 최종 하도급대금과 원도급내역상의 직접공사비 합계액을 비교하여 법 위반 여부를 판단하여야 한다고 주장한다. 17 살피건대, 피심인이 ●●●●에게 수의계약으로 이 사건 공사 관련 하도급계약을 체결할 당시의 하도급계약금액을 비교대상으로 보아야 한다. 법 제4조 제2항 제6호의 위법성 판단 시점은 법문언상 원사업자가 수급사업자에게 건설위탁 당시 하도급대금을 결정한 시점이기 때문이다. 또한 다음과 같은 점을 고려할 때 피심인의 주장은 이유 없다. 18 우선, 최초 하도급계약 체결 시점이 아니라 이후 하도급계약의 변경 시점에 따라 위법성을 판단하게 될 경우, 원사업자의 악의적인 행태를 방지하거나 제재할 수 없는 불합리한 결과를 초래할 우려가 있다.<각주>8</각주>19 다음으로, 피심인은 턴키공사의 특성으로 인하여 최초 하도급계약 이후 물량 증가와 그에 따른 변경계약은 불가피한 것이라고 주장하나, 변경계약은 건설공사의 태생적인 특성상 일반적인 것일 뿐 턴키공사의 하도급공사에만 특유한 것이라고 볼 수 없다. 20 또한, 턴키공사의 특성상 발주자의 책임이나 천재지변 등 불가항력의 사유가 아니면 원도급거래에서 변경계약이 허용되지 않는다<각주>9</각주>는 사정이 하도급거래에서 물량 증가를 당연시하여 원도급내역상의 직접공사비 항목의 합계액과 변경된 하도급계약금액을 비교하여야 한다는 주장을 뒷받침하는 근거가 될 수는 없다. 이는 피심인이 직접 발주처에 제출한 기본설계와 실시설계의 오류를 그와는 아무런 관련이 없는 수급사업자에게 전가하는 결과를 초래하는 것에 불과하기 때문이다. 21 결국, 법 제4조 제2항 제6호의 의미는 원도급공사의 특유한 사정으로 다르게 해석할 수 없고, 원도급내역상 직접공사비 항목의 합계액의 비교 대상은 최초 하도급계약 체결 당시 하도급계약금액으로 보아야 한다. 22 따라서 변경된 최종 하도급계약금액을 원도급내역상 직접공사비 항목과 비교하여 위법성을 판단하여야 한다는 피심인의 주장은 이를 받아들이기 어렵다. 5) 소결 23 피심인의 위 가.의 행위는 부당한 하도급대금의 결정행위에 해당하여 법 제4조 제2항 제6호에 위반된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인의 위 2. 가.의 행위에 대하여 향후 동일 또는 유사한 위반행위가 반복될 우려가 있으므로 법 제25조 제1항의 규정에 따라 향후 재발방지명령을 부과한다.<각주>10</각주>25 아울러 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제4조(부당한 하도급대금의 결정 금지)를 위반한 경우로서 중대한 위반행위에 해당하고 법 위반금액이 적지 않은 점 등을 고려하여 법 제25조의3 제1항, 같은 법 시행령 제13조 제1항 및 [별표 2] '하도급법 위반사업자에 대한 과징금 부과기준에 관한 고시(이하 ’과징금 고시'라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 2013. 5. 21. 이전의 위반행위<각주>11</각주>가) 기본과징금의 산정 (1) 산정방법 26 기본과징금은 법 제25조의3 및 법 시행령 제13조 제1항 관련 [별표 2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 산정한다. (2) 하도급대금 및 위반금액의 산정 27 과징금 부과기준 및 과징금 고시 제2012-43호에 의하면 하도급대금은 해당 하도급거래의 계약금액으로, 위반금액은 하도급대금의 부당결정으로 인한 차액으로 규정하고 있는바<각주>12</각주>, 이에 따른 피심인의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 아래 <표 5> 해당란 기재와 같다. <표 5> 법위반 관련 하도급대금 및 위반금액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148607" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (3) 기본과징금의 산정 28 과징금 부과기준에 따라 산정된 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 기본과징금을 구하면 아래 <표 6> 기재와 같이 1,015,784천 원이다. <표 6> 기본과징금 산정내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148609" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>13</각주><각주>과징금 고시 Ⅳ. 1. 나.의 과징금 부과율</각주> (4) 조정과징금의 산정 29 피심인이 '대중소기업간 상생협력을 위한 바람직한 계약체결 가이드라인’, '협력업체 선정운용 가이드라인’ 및 '하도급거래 내부 심의위원회 설치운용 가이드라인’을 도입ㆍ운영한 점을 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 2. 다.에 따라 15%를 감경한다. 동 감경률을 적용하여 산정된 863,416천 원이 위반금액의 5배를 초과하지 아니하므로 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정과징금은 863,416천 원으로 한다. <표 7> 조정과징금 산정 내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148611" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (5) 부과과징금의 결정 30 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다.의 규정에 따라 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 863백만 원을 부과과징금으로 결정한다. 2) 2013. 5. 22. 이후의 위반행위<각주>2016. 5. 19. ~ 5. 23 기간 계약을 체결한 대전공사 하도급대금 결정행위</각주> 가) 기본산정기준 (1) 산정방법 31 기본 산정기준은 법 제25조의3 및 법 시행령 제13조 제1항 관련 [별표 2] 과징금 부과기준(이하 '과징금 부과기준’이라 한다)에 따라 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 산정한다. (2) 산정금액 32 과징금 부과기준 및 과징금 고시 제2013-1호에 의하면 하도급대금은 해당 하도급거래의 계약금액으로, 위반금액은 하도급대금의 부당결정으로 인한 차액으로 규정하고 있는바<각주>과징금 고시 제2013-1호Ⅱ.4. 시행령 제13조 제1항 관련 [별표2] 1.나.에 따라 과징금 산정의 기준이 되는 “하도급대금”은 당해 법위반사건의 하도급거래에 있어서의 계약금액(계약금액이 변경된 경우에는 변경된 계약금액을 말한다)으로 하며, 계약서를 작성하지 아니한 경우에는 하도급거래에 있어서 실제로 발생한 금액으로 한다.Ⅱ.5. 시행령 제13조 제1항 관련 [별표2] 2.가.(3)(나).의 “법위반 관련 미지급금액(이하 ”위반금액“이라 한다)”은 다음을 말한다.가. 법 제4조에 의한 하도급대금의 부당결정으로 인한 차액</각주> , 이에 따른 피심인의 위반행위와 관련된 하도급대금 및 위반금액은 아래 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 법위반 관련 하도급대금 및 위반금액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148613" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (3) 기본산정기준 33 과징금 부과기준에 따라 산정된 점수를 기준으로 과징금 부과율을 정하고, 하도급대금의 2배의 금액에 과징금 부과율을 곱하여 기본산정기준을 구하면 아래 <표 4> 기재와 같이 1,771,581천 원이다. <표 9> 기본 산정기준 산정내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148615" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>위반행위의 유형 32점[80점(제4조)×0.4]+위반금액의 비율 8점[40점(1.63%)×0.2]+위반행위의 수 8점[40점(1개)×0.2]+법위반 전력 20점[100점(과거 1년간 벌점 5점초과) ×0.2] = 68점</각주> <각주>14</각주>나) 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정 34 피심인이 '대중소기업간 상생협력을 위한 바람직한 계약체결 가이드라인’, '협력업체 선정운용 가이드라인’ 및 '하도급거래 내부 심의위원회 설치운용 가이드라인’을 도입ㆍ운영한 점을 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 2. 다.에 따라 15%를 감경한다. 피심인이 심의일 전에 위반행위를 자진 시정하지 아니하였고 동 감경률을 적용하여 산정된 1,505,843천 원이 위반금액(207,444원)<각주><표 8> 참조</각주> 의 5배를 초과하므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 마.의 규정에 따라 위반금액의 5배인 1,037,220천 원을 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정산정기준으로 한다. <표 10> 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정내역 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148597" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 다) 부과과징금의 결정 35 행위 또는 행위자 요소에 의한 조정금액이 위반행위 정도나 파급효과, 부당이득 환수<각주>과징금은 법 위반 행위에 따르는 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위한 부당이득 환수의 성격과 함께 위법행위에 대한 제재로서의 성격을 가지는 것으로 법 위반행위에 대하여 부과되는 과징금의 액수는 위법성의 정도 뿐만 아니라 그로 인한 이득액의 규모와도 상호 균형을 이룰 것이 요구되고, 이러한 균형을 상실한 경우에는 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당할 수 있다(대법원 2017. 4. 27. 선고 2016두33360 판결 참조).</각주> 및 제재목적을 달성하기 필요한 범위에 비하여 현저히 과중하다고 판단되는 점 등을 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 가.의 규정에 따라 <표 11> 기재와 같이 조정산정기준의 50%를 감경한 후 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다.의 규정에 따라 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 518백만 원을 부과과징금으로 결정한다. <표 11> 부과과징금 결정 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148599" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 3) 소결 36 피심인의 2013. 5. 21. 이전의 위반행위에 대한 과징금 863백만 원과 2013. 5. 22. 이후의 위반행위에 대한 과징금 518백만 원을 합산하여 피심인에게 총 1,381백만 원의 과징금을 부과한다. 4. 결론 37 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제4조 제2항 제6호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제25조 제1항을, 과징금 부과에 대하여는 법 제25조의3 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.