지에스건설(주) 발주 전력용 케이블 구매입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 가온전선 주식회사, 넥상스코리아 주식회사, 대한전선 주식회사, 엘에스전선 주식회사(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 모두 전선 제조 및 판매업를 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698509" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 지에스건설 발주 전력용 케이블 구매입찰 개요 2 지에스건설은 2008년부터 2013년까지 가온전선, 엘에스전선과 연간단가계약을 체결하여 건물 및 도로 등 건설에 사용되는 전력용 케이블을 구매<각주>1</각주>하였고, 예산부족 등 특별한 사정이 있는 경우에만 별도의 구매입찰을 실시하였다. 지에스건설은 구매입찰을 하는 경우 주로 가온전선, 엘에스전선 외에 1～3개의 전선 제조사 및 유통 대리점이 입찰에 참여하도록 하였고, 입찰에 참여한 사업자 중 최저가로 투찰한 사업자와 가격 협상 후 최종적으로 계약을 체결하였다. 3 지에스건설은 2010. 6. 18. 5개 업체<각주>2</각주>에 고속국도 27호선 광양-남원간 전기공사 5공구 전력용 케이블 240,727M에 대한 구매입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다) 실시를 통보하고 2010. 6. 21. 입찰을 실시하였는데, 낙찰자 선정방법은 예가내 최저가 입찰이었으며, 납기기간은 2010. 7. 1.～2010. 10. 31.이었다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 4 이 사건 입찰이 통보되자, 연간단가계약을 통해 지에스건설에 케이블을 공급하던 가온전선과 엘에스전선은 넥상스코리아와 대한전선이 입찰에 참여하면 케이블 공급가격이 하락될 것을 우려하여 넥상스코리아와 대한전선을 이 사건 입찰의 들러리로 참여시키고 주문자위탁생산<각주>3</각주>발주를 통해서 이익을 배분하고자 하였다. 2) 합의내용 5 가온전선 이@ 대리, 넥상스코리아 이ㅇㅇ 대리, 대한전선 고ㅇㅇ 대리, 엘에스전선 이** 대리는 2010. 6. 18. 이 사건 입찰을 통보받은 이후 엘에스전선을 낙찰자로 하고 나머지는 들러리로 참여하되, 들러리로 입찰에 참여한 피심인들은 OEM 방식을 통해 이익을 배분하기로 합의하였다. 6 구체적으로 이 사건 입찰에서 엘에스전선이 낙찰받고, 낙찰받은 엘에스전선이 넥상스코리아에, 넥상스코리아는 대한전선에, 대한전선은 가온전선에 순차적으로 OEM 발주를 하여 실제 케이블은 가온전선이 생산하여 엘에스전선으로 바로 납품하며, 넥상스코리아와 대한전선은 세금계산서만 발행하여 이익을 취하기로 합의하였다. 3) 합의실행 7 실제 케이블 생산을 담당하기로 한 가온전선의 이@ 대리는 생산원가 등을 계산하여 엘에스전선 이** 대리에게 전달하였고, 엘에스전선 이** 대리는 이를 근거로 엘에스전선의 투찰가격을 23억 7천만 원으로 산정하고 다른 업체들에게 각각 투찰할 가격을 전화로 알려주었으며 다른 업체들은 전달받은 가격으로 투찰하였다. 피심인들의 이 사건 입찰 투찰가격은 아래 <표 2>와 같다<각주>4</각주>. <표 2> 투찰 결과 (단위: 원, 부가세별도) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698511" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 8 이후 이 사건 입찰 물량을 수주한 엘에스전선은 합의한 대로 지에스건설로부터 수주한 물량을 넥상스코리아에, 넥상스코리아는 대한전선에, 대한전선은 가온전선에 순차적으로 OEM 발주를 하여 실제 케이블은 가온전선이 생산하여 엘에스전선으로 바로 납품하였다. 4) 근거 9 위 행위사실은 발주처의 입찰통보서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>5</각주>), 입찰결과(소갑 제1-2호증), 지에스건설의 주문서(소갑 제1-3호증), 세금계산서(소갑 제1-4호증), 피심인들 직원 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-4호증), 이 사건 입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)<각주>6</각주>제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 10 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>7</각주>12 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 13 입찰 또는 경매에 있어 사업자 사이에 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 낙찰 또는 경락의 비율 등을 결정하는 행위를 사전에 합의하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 14 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 15 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>16 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 17 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 엘에스전선을 낙찰자로 하고 나머지는 들러리로 참여한 후 각각 OEM 발주로 이익을 배분하기로 합의를 하였으며 합의한 투찰가격대로 투찰하여 실행하였음이 인정된다. 따라서 피심인들 사이에 이 사건 입찰에서 낙찰자, 투찰가격에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 18 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자, 투찰가격을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰 제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 19 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 20 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22467호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 21 이 사건 입찰에서 엘에스전선이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 엘에스전선이 이 사건 입찰과 관련하여 지에스건설과 체결한 계약금액<각주>10</각주>(부가가치세 제외) 2,370,000,000원이다. 나) 부과기준율 22 이 사건 공동행위는 위반행위의 파급효과가 1개 민간업체에 국한된 점, 계약금액이 40억원 이하인 점 등을 고려하여 6.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 23 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 탈락한 피심인들은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 이에 따른 피심인 별 산정기준은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698513" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 24 대한전선은 과거 3년간 2회 법 위반으로 조치를 받고<각주>11</각주>위반횟수 가중치의 합산이 6점에 해당되므로 산정기준의 100분의 20을 가중한다. 이에 따른 피심인 별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 1차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698515" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 25 피심인들 모두 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다.이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698517" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 26 대한전선은 2015년도 사업보고서상 자본잠식 상태(자본잠식률 18.5%)로 부채비율이 249%이면서 같은 업종 평균(87.67%)의 2.84배에 해당하고, 당기순이익이 적자이면서 2차 조정된 산정기준이 이익잉여금(△4,865억원) 대비 상당한 규모이므로 현실적 부담능력을 감안하여 2차 조정된 산정기준의 100분의 50을 감액한다. 27 과징금고시 Ⅳ. 4. 마.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인 별 부과과징금은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 부과과징금 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698519" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4. 결론 28 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하고, 주문과 같이 의결한다.