지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 희송지오텍(이하 사업자 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다), 지디엔은 지진계 판매 및 유지보수 사업, 전기ㆍ정보통신 공사업 등을 영위하는 자들로서, 각각 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다)」제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141639" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 지진관측장비 3 지진관측장비(seismograph)는 지진관측을 목적으로 하는 속도지진계 또는 가속도지진계와 자료 수집ㆍ처리장치로 구성된 장비를 의미한다. 이때, 속도지진계란 지진파<각주>1</각주>에 의한 지반운동 속도를 검출(감지)하는 센서를 의미하고, 가속도지진계란 지진파에 의한 지반운동 가속도를 검출(감지)하는 센서를 의미하며, 지진 관측자료 수집 및 처리장치란 지진 관측자료를 디지털 자료로 변환, 저장, 전송할 수 있는 지진기록계를 의미한다. 지진기록계에 의해 기록된 자료는 통신장비를 통하여 수요기관에 전송되어 지진의 발생 위치, 규모 등을 확인하는 데 기초가 된다. 4 현재 전국적으로 150개소의 지진관측소<각주>2</각주>가 기상청에 의해 설치되어 운영되고 있고, 지방자치단체, 공공기관, 연구기관, 중요 시설물 등에도 관측소가 설치되어 있으며, 각 관측소에서 관측한 지진 관련 정보는 지진관측망<각주>3</각주>을 통해 유관기관에 공유되고 있다. 또한, 대규모 인공지진 등을 관측하기 위한 목적으로 공중음파관측소가 기상청, 한국지질자원연구원 등에 의해 설치되어 운영되고 있다. 5 기상청 등에서 관측한 지진, 지진해일 정보는 중앙행정기관, 지방자치단체, 언론사 등에 문자메시지, 팩스, 이메일 등 다양한 전달매체를 통해 제공되는데, 특히, 규모가 5.0 이상으로 예상되는 지진이 발생한 경우, 지진피해가 발생하기 전에 지진발생상황을 경보하는 것을 '지진조기경보<각주>4</각주>’라고 한다.2) 지진관측장비 시장현황 가) 시장특성 6 지진관측장비의 경우 주로 국가기관(기상청), 공공기관, 지방자치단체에서 지진의 감시, 관측, 분석, 예측, 통보 등을 위하여 수요하고 있으며, 공기업이나 민간기업에서도 일부 수요하고 있다. 기상청, 한국지질자원연구원 등에서는 ○○○○○○社(미국), ○○○○社(영국) 등 국외 기업이 생산한 제품이 주로 사용되고 있는 것으로 나타나며, 그 외 외국산 제품으로는 ○○○社(스위스), ○○○○○○社(미국), ○○○社(캐나다) 제품 등이 있고, 국산 장비로는 (주)○○○○, (주)○○○○ 등의 제품이 있다. 7 국가기관이나 공공기관에서는 지진의 관측을 위하여 지진관측장비만을 구매하는 경우도 있고, 이미 구비된 지진관측장비의 유지보수를 필요로 하는 경우도 있으며, 지진관측망을 구축하는 사업을 하기도 한다. 이에 따라 요구되는 기초비용은 다양하게 나타나며, 지진관측장비 금액은 고가이기 때문에 구매는 대체로 입찰을 통해 이루어진다. 나) 시장현황 8 조달청 나라장터에 지진기록장치 또는 지진계 공급과 관련하여 입찰에 참여할 의향이 있다고 등록된 사업자는 2011년 49개, 2012년 152개, 2013년 251개였다. <표 2> 지진기록장치 또는 지진계와 관련하여 나라장터에 등록된 사업자 수 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141655" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 조달청 9 다만, 지진ㆍ화산재해대책법에서는 기상청, 한국지질자원연구원 등 일정한 국가기관이나 공공기관이 지진관측시설 및 관측장비를 설치할 경우, 높은 수준의 성능과 규격을 충족하는 시설 및 장비를 설치하도록 규정하고 있는바<각주>5</각주>, 조달청 나라장터에 지진기록장치 또는 지진계를 공급물품으로 하여 입찰에 참여하겠다고 등록된 사업자 모두가 기상청, 한국지질자원연구원 등이 실시한 이 사건 입찰에 현실적으로 참여할 수 있는 것은 아니었다. 3) 이 사건의 입찰 방식 가) 이 사건 입찰의 낙찰자 결정방식 10 이 사건 지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰의 경우, ① 협상에 의한 계약<각주>6</각주><각주>'협상에 의한 계약’은 거래상대방을 설정함에 있어 다수의 사업자로부터 제안서 및 입찰가격을 제출받아 이 중 가장 적격한 사업자를 계약자로 선정한다는 점에서 입찰방식 중 하나로 볼 수 있다.</각주> , ② 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰<각주>계약담당자는 물품의 제조ㆍ구매 또는 용역계약의 특성 등에 따라 필요하다고 인정되는 경우에는 규격과 가격 입찰을 동시에 실시할 수 있으며, 이 경우 규격입찰을 개찰한 결과 적격자로 확정된 자에 한하여 가격입찰을 개찰하여야 한다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제18조 제3항 참고).</각주> , ③ 규격 적합자 중 최저가 입찰<각주>계약담당자는 입찰서의 조건과 규격 등을 검토한 결과 적합한 입찰자로서 최저가격 입찰자나 정부에 가장 유리한 입찰서를 제출한 자를 낙찰자로 선정한다(조달청 외자구매업무 처리규정 제37조 제1항 참고).</각주> 등의 방식으로 진행되었다. 11 ① 협상에 의한 계약은 계약이행의 전문성ㆍ기술성ㆍ긴급성ㆍ공공시설물의 안정성 및 그 밖에 국가 안보목적 등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우 국가에 가장 유리하게 제안한 자와 계약을 체결할 수 있는 제도이다. 12 협상에 의한 계약에서 발주처는 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아, 제안서 평가 결과 기술능력 평가점수가 기술능력 평가분야 배점한도의 85% 이상인 자를 협상대상자(협상평가 적격자)로 선정하고, 협상대상자의 기술능력평가 점수와 입찰가격평가 점수를 합산하여 합산점수의 고득점 순에 따라 협상순서를 결정하여, 1순위 협상대상자와 먼저 협상한다. 협상이 성립되지 않으면 차순위 협상대상자와 협상하고, 모든 협상대상자와 협상이 결렬될 경우에는 재공고입찰에 부칠 수 있다. 협상대상자와의 가격협상시 기준가격은 해당 사업예산(예정가격을 작성한 경우에는 예정가격) 이하로서 협상대상자가 제안한 가격으로 하며, 예정가격은 공개되지 않는다. 13 ② 규격ㆍ가격 분리 동시입찰은 발주처에서 제시한 기준 이상으로 성능과 규격 등을 갖춘 제품에 한하여 가격경쟁을 시킴으로써 제조업체에 대해 성능향상 및 기술개발을 촉진시키고 품질경쟁을 유도하면서도 예산의 효율적인 집행도 도모할 수 있는 제도이다. 14 규격ㆍ가격 분리 동시입찰에서는 규격과 가격 부문의 입찰을 동시에 실시하여 먼저 규격 입찰을 개찰(제안서를 평가)한 결과 규격적격자로 확인된 자의 가격입찰을 개찰한다. 이 경우 2인 이상의 참여로 규격입찰이 유효하게 성립하면, 그 개찰결과 규격적격자로 확인된 자가 1인인 경우에도 가격입찰서를 개봉하여 낙찰자로 선정할 수 있고<각주>규격과 가격을 모두 평가한다는 점에서 '2단계 경쟁입찰’과 유사한 점이 있으나, '2단계 경쟁입찰’은 기술 또는 품질 등에 관한 기술 또는 규격입찰서를 제출토록 하여 이에 대해 입찰을 먼저 실시하고, 해당 입찰을 통과한 자를 대상으로 2차적으로 가격 입찰을 실시하여 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정한다는 점에서 차이가 있다. 또한, '2단계 경쟁입찰’의 경우 1ㆍ2단계가 각각 독립된 입찰이기 때문에 각각 단계에서 2인 이상의 유효한 입찰 참여자가 있어야 성립한다.</각주> , 규격적격자로 확인된 자가 복수인 경우에는 예정가격 이하로서 가장 낮은 가격을 제시한 입찰자를 낙찰자로 결정하며, 예정가격은 공개되지 않는다. 15 ③ 규격 적합자 중 최저가 입찰은 국내에서 생산 또는 공급되지 않는 외국산 물품<각주>외자 구매입찰의 경우, 예정가격을 작성하지 않되, 품목당 미화 100만 불 이상으로 구매실례가격이 형성되어 있는 경우나 단가계약의 경우 목표가격이나 협상기준가격을 작성할 수 있다. 계약담당자는 적격자이나 입찰금액이 최저가격으로 평가된 자의 입찰금액이 목표가격을 초과할 경우에는 재입찰을 실시하는 것을 원칙으로 하나, 최저가격 입찰금액과 목표가격의 차액이 근소하여 감가시담을 하여 구매를 추진하는 것이 정부에 유리하다고 판단되는 경우에는 최저가격 입찰자와 감가시담하여 계약을 체결할 수 있다(조달청 외자구매업무 처리규정 제28조 참고).</각주> (이하 '외자’)에 대한 구매입찰에서 주로 쓰이는 방식이다. 낙찰자가 공급하는 물품이 외국에서 수송된 이후, 규격 검사에 통과하지 못하면 반품에 많은 시일과 비용이 발생하므로, 물품을 인수하기 전에 규격부터 먼저 적격인지 검토하는 방식이다. 16 규격 적합자 중 최저가 입찰에서는 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰방식과 유사하게 규격평가 적합자 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 선정한다. 다만, 규격 적합자 중 최저가 입찰의 경우, 협상에 의한 계약이나 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰과는 달리 제안서를 작성할 필요가 없고, 단순히 해당 물품이 규격을 만족하는지 여부에 대해서만 서류<각주>공급자 증명서, 물품규격이 표시된 카탈로그 등</각주> 를 제출함으로써 규격의 적합 여부가 평가된다. 나) 각 입찰에서의 경쟁 요소 17 ① 협상에 의한 계약의 경우 일차적인 경쟁 요소는 제안서의 내용이다. 위에서 살펴본 바와 같이, 발주처는 우선 입찰참가자의 제안서를 제출받아 제안서 평가 결과 기술능력 평가 점수가 기술능력 평가분야 배점 한도의 85% 이상인 사업자만을 협상대상자로 선정하므로, 제안서 평가 결과 기술능력 평가 점수가 기술능력 평가분야 배점 한도의 85% 미만인 사업자는 그 투찰가격이 얼마가 되든지 탈락자가 된다. 18 제안서 평가 결과, 입찰참가자 중 기술능력 평가 점수가 기술능력 평가분야 배점 한도의 85% 이상인 사업자가 복수일 경우, 기술능력평가 점수와 입찰가격평가 점수의 합산점수가 높은 사업자 순으로 협상순서가 결정되므로, 이때에는 제안서의 내용과 투찰가격이 모두 입찰에 있어서 경쟁 요소로서 작용한다. 19 ② 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰의 경우에도 1차적인 경쟁 요소는 제안서의 내용이다. 위에서 살펴본 바와 같이, 발주처는 우선 입찰참가자의 기술제안서를 토대로 규격이 적격자로 확인된 자에 한하여 가격입찰을 진행하므로, 제안서 평가 결과 점수가 85점 미만인 사업자는 그 투찰가격이 얼마가 되든지 탈락자가 된다. 20 입찰참가자 중 제안서 평가 점수가 85점 이상인 사업자가 복수일 경우, 입찰가격이 최저가인 입찰참가자가 낙찰자가 되므로, 이때 경쟁 요소는 투찰가격이 된다. 21 ③ 규격적합자 중 최저가 입찰의 경우에는 1차적인 경쟁 요소는 물품의 규격이 적합한지 여부이다. 입찰참가자의 물품이 발주처가 입찰공고에서 제시한 규격사항에 충족될 경우, 해당 입찰참가자는 규격적합자로서 평가된다. 22 입찰참가자 중 규격적합자로 판단된 사업자가 복수일 경우, 입찰가격이 최저가인 입찰참가자가 낙찰자가 되므로, 이때 경쟁 요소는 투찰가격이 된다. 4) 이 사건 입찰 현황(2011. 4. ∼ 2013. 5.) 23 이 사건 9건의 지진관측장비 구매 및 설치공사 발주처, 수요처, 세부일정 및 입찰 방식은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141657" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>현재 '○○○○○○○○○’으로 명칭이 변경되었으나, 이하에서는 입찰 당시 명칭으로 기재한다.</각주> <각주>현재 ○○○○○○○’으로 명칭이 변경되었으나, 이하에서는 입찰 당시 명칭으로 기재한다.</각주> 24 이 사건 9건의 입찰에 있어서 투찰업체, 투찰가격, 제안서 평가점수, 들러리 탈락사유 및 각 입찰방식(낙찰자 결정방식)에 따른 경쟁 요소는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰방식별 경쟁요소 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141659" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>소수점을 절사하여 표시</각주> <각주>제안서를 제출하지 않는 입찰방식</각주> <각주>제안서를 제출하지 않는 입찰방식</각주> <각주>제안서를 제출하지 않는 입찰방식</각주> <각주>제안서를 제출하지 않는 입찰방식</각주> <각주>제안서를 제출하지 않아 탈락되었다.</각주> <각주>제안서 설명회에 불참하여 제안서 평가 부적격자로 탈락되었다.</각주> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 25 이 사건 입찰들의 경우, 2011. 3월경부터 2013. 5월경까지 조달청과 한국지질자원연구원이 실시한 9건의 지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰로서, 각 입찰방식은 협상에 의한 계약, 규격ㆍ가격 분리 동시 입찰, 규격 적합자 중 최저가입찰이었으며, 일정한 규격에 충족되는 장비를 공급하거나 일정한 수준의 기술능력을 갖춘 사업자만이 낙찰자로 선정될 수 있었다. 26 각 입찰에서는 지진관측장비가 특정 제조사의 제품일 것으로 제한하지는 않았지만, 시장에서는 그간 공공기관에서의 납품실적, 다른 장비와의 호환성 측면 등에서 특정 수입장비(○○○○○○社, ○○社, ○○○社)를 가지고 입찰에 참여하는 것이 낙찰에 유리하다고 평가되었던 것으로 보인다. 실제 대부분의 이 사건 입찰들에서는 입찰참가자들이 입찰에 참가한 제품이 ○○○○○○社, ○○社, ○○○社 제품으로 한정되었을 뿐만 아니라, 입찰참가자들이 피심인 2개사로만 한정되는 등 입찰에 참가한 사업자들이 매우 제한적이었으며, 이에 희송지오텍은 지디엔<각주>희송지오텍은 2006년∼2009년경 한국수자원공사가 발주했던 지진계 설치 공사를 할 때, 지디엔에게 처음으로 정보통신공사를 맡기게 되면서 지디엔을 알게 되었고, 이후 피심인 2개사의 임직원 간 서로 안부전화를 하는 등 친분을 쌓아 왔다.</각주> 을 해당 입찰에 함께 참여시킴으로써 유찰 및 이로 인해 수의계약이 이루어지는 것을 방지하고자 하였다. 27 한편, 지디엔은 통신공사를 주 사업분야로 하는 업체로서 이 사건 입찰 이전에는 지진관측장비와 관련된 입찰에는 참여한 사실이 없으며, 희송지오텍에 협조할 경우, 향후 지진관측장비 쪽으로 사업분야를 확장시킬 수 있을 것이라는 기대 하에 들러리로서 이 사건 입찰에 함께 참여하였다. 28 이러한 사실은 피심인 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(심사보고서 소갑 제34호증<각주>이하 '심사보고서 소갑 제ㅇ호증’은 '소갑 제ㅇ호증’으로 약칭한다.</각주> )<각주><표 5> 희송지오텍 김○○ 대표이사 진술조서(발췌)(소갑 제34호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141661" alt="각주이미지"></img></각주> , 피심인 희송지오텍 김○○ 이사<각주>김○○은 2002. 1월부터 2014. 2월까지 희송지오텍에서 근무하며 지진계 판매, 유지보수 업무 등을 맡았는데, 2014. 2월 이후 희송지오텍에서 퇴직하여 현재 (주)○○○○○○ 대표이사를 맡고 있으며, 이하에서는 행위 당시 희송지오텍에서의 직위로 기술한다.</각주> 의 진술조서(소갑 제35호증)<각주><표 6> 희송지오텍 김○○ 이사 진술조서(발췌)(소갑 제35호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141663" alt="각주이미지"></img></각주> , 피심인 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주><표 7> 지디엔 안○○ 대표이사 진술조서(발췌)(소갑 제32호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141665" alt="각주이미지"></img></각주> 등을 통해 확인된다. 2) 합의의 내용 및 실행 29 피심인 2개사는 2011. 3월경부터 2013. 5월경까지 조달청과 한국지질자원연구원이 실시한 9건의 지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰에 참여하면서, 사전에 낙찰예정사와 들러리 참가사, 입찰에서의 경쟁 요소가 되는 제안서의 내용 등에 관해 합의한 사실이 있다. 30 2011. 3월 조달청이 '2011년 전국 지진관측소 및 지진-공중음파관측소 유지보수 용역 입찰’ 공고를 하자, 희송지오텍 김○○ 대표는 해당 입찰에 지디엔과 함께 참여하기 위해서 희송지오텍 김○○ 이사로 하여금 지디엔 최○○ 부장에게 연락토록 하였다. 김○○ 이사는 최○○ 부장에게 전화하여 해당 입찰에 아무도 참여하지 않으면 유찰이 되니 해당 입찰에 함께 참여해 달라고 요청하였고, 최○○ 부장이 이를 지디엔 안○○ 대표에게 보고하자, 안○○ 대표는 희송지오텍을 도와줌으로써 향후 지진관측장비 쪽으로 사업분야를 확장할 수 있을 것이라는 기대 하에 들러리로서 해당 입찰에 함께 참여할 것을 결정하였다. 그 후에도 피심인 2개사는 거의 유사한 방식으로 총 9건의 이 사건 지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰에 함께 참여하였다. 31 지디엔은 통신공사업을 주력사업으로 하는 사업자로서, 지진관측장비에 대한 지식이 전혀 없어, 수요처에서 요구하는 규격서를 만족하는 조건의 지진관측장비가 무엇인지조차도 알지 못했을 뿐만 아니라, 수요처에서 요구하는 제안서를 작성할 능력이 없었으나, 희송지오텍이 지디엔을 대신하여 지디엔이 제출할 제안서를 대신 작성하여 주기로 하였기 때문에 해당 입찰에 참여할 수 있었다. 구체적으로는 희송지오텍 김○○ 이사가 최○○ 부장에게 제안서 작성에 필요한 자료, 즉, 지디엔의 신용평가, 재무제표, 기술자 목록, 사업자등록증 등에 관한 자료를 요구하면, 지디엔 허○○ 직원이 해당 자료를 김○○ 이사에게 송부하였고, 희송지오텍은 송부 받은 자료를 바탕으로 지디엔의 제안서를 만들어 자료 제출일 당일 자신이 프린트한 제안서 및 제안서가 담겨져 있는 CD를 지디엔에게 전달하면, 지디엔은 이를 그대로 발주처에 제출하였다. 32 이때, 희송지오텍은 자사 제안서의 경우 수요처에서 요구하는 규격사항이나 선호 등에 가장 적합한 장비를 납품할 장비로 기재하여 제안서를 충실하게 작성하는 반면, 지디엔이 발주처에 제출할 제안서는 자신이 제출할 제안서보다 부실하게 작성하여 주었다. 뿐만 아니라, 전문성이 없는 지디엔으로서는 제안서 평가항목에 해당하는 '유사사업 수행실적’, '대체장비 보유 유무’ 등에 있어 경쟁력이 전혀 없었다. 이에 따라, 아래 <표 8>에서 나타난 바와 같이 실제 제안서를 평가하는 모든 입찰에서 지디엔은 제안서 평가결과 부적격자로서 탈락하였다. 이 때, 지디엔의 제안서 평가 점수는 적격자 하한선인 85점에 미달되었을 뿐만 아니라 희송지오텍에 비해 현저하게 낮게 평가되었다. <표 8> 입찰별 평가항목 및 피심인들 제안서 평가 점수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141667" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 33 피심인 2개사가 함께 참여한 입찰들을 구체적으로 살펴보면, '협상에 의한 계약’으로 진행되었던 '2011년도 전국 지진관측소 및 지진-공중음파관측소 유지보수 용역’, '2012년도 전국 지진관측소 및 지진-공중음파관측소 유지보수 용역’, '2013년도 전국 지진관측소 및 지진-공중음파관측소 유지보수용역’의 경우, 지디엔은 제안서 평가 결과, 기술능력(제안서) 평가 점수가 85점에 미달되어 협상평가 부적격자로 탈락하였고, '규격ㆍ가격 분리 동시 입찰’로 진행되었던 '2011년도 국가 지진관측망 구축사업’, '지진계 구매 및 교체 설치’, '2012년도 지진조기경보관측망 확충사업’, '2013년도 시추공 지진관측장비 구매사업’ 입찰의 경우, 지디엔은 규격입찰서(제안서) 평가 결과, 제안서 점수가 85점에 미달되어 제안서 부적격자로 탈락하였다. 이와 같이 위 입찰에서는 지디엔이 제안서 부적격으로 평가되어 탈락되면서, 입찰을 유효하게 성립시키면서도 가격경쟁의 단계를 거칠 필요도 없이 바로 희송지오텍이 낙찰자로 결정될 수 있었다<각주>다만, '2013년도 전국 지진관측소 및 지진-공중음파관측소 유지보수용역’의 경우 입찰참가자 중에는 피심인 2개사 외 ○○○○○이라는 업체도 추가로 존재하였으나, 해당 사업자도 협상평가 부적격자로 탈락하면서 희송지오텍은 가격경쟁의 단계를 거치지 않고 바로 낙찰자로 결정되었다. 한편, '2013년도 시추공 지진관측장비 구매사업’ 입찰의 경우 입찰참가자 중에는 피심인 2개사 외 ○○○○○, □□□□라는 2개 사업자가 추가로 존재하여, 지디엔이 제안서 평가결과 협상평가 부적격자로 탈락하였음에도 희송지오텍은 ○○○○○, □□□□와 가격경쟁을 해야 했으며, 가격경쟁 결과, □□□□가 낙찰자로 결정되었다.</각주> . 34 한편, 2012년에 있었던 '지진계’, '이동식지진계 4조’ 입찰의 경우, '규격적합자 중 최저가’ 방식의 입찰로서 제안서 작성이 불필요하였으며, 납품하려는 물품의 규격만 수요처에서 제시하는 규격과 일치할 경우 규격적합자로서 투찰가격만으로 경쟁하게 되는바, 제안서가 부실하게 작성됨으로써 탈락할 여지는 없었다. 다만, 희송지오텍은 지디엔이 참가할 제품도 자신이 결정하고, 투찰가격을 책정할 때에 지디엔에게 공급하는 가격은 희송지오텍이 제조사로부터 받는 물품가격보다 15% 정도 높게 책정하거나 지디엔에게 기초금액<각주>기초금액이란 추정가격에 부가가치세를 합한 금액을 의미한다. 이때, 추정가격이란 물품ㆍ공사ㆍ용역 등의 조달계약을 체결함에 있어서 국제입찰 대상 여부를 판단하는 기준 등으로 삼기 위하여 예정가격이 결정되기 전에 산출된 가격이며, 이 사건 모든 입찰에서는 입찰공고 시 추정가격이 공개되었다.</각주> 이상으로 투찰해 달라고 요청하였기에 지디엔의 투찰가격이 경쟁력이 있기 어려웠으며, 지디엔 스스로도 들러리로서 형식적으로 입찰에 참여하였을 뿐, 투찰가격을 경쟁력 있는 수준으로 산정하지 않았다. 3) 근거 35 이러한 사실은 피심인 희송지오텍 김○○ 대표이사 진술조서(소갑 제34호증)<각주><표 9> 희송지오텍 김○○ 대표이사 진술조서(발췌)(소갑 제34호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141669" alt="각주이미지"></img></각주> , 희송지오텍 김○○ 이사의 진술조서(소갑 제35호증)<각주><표 10> 희송지오텍 김○○ 이사 진술조서(발췌)(소갑 제35호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141641" alt="각주이미지"></img></각주> , 피심인 지디엔 안○○ 대표이사 진술조서(소갑 제32호증)<각주><표 11> 지디엔 안○○ 대표이사 진술조서(발췌)(소갑 제32호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141643" alt="각주이미지"></img></각주> , 지디엔 최○○ 부장 진술조서(소갑 제33호증)<각주><표 12> 지디엔 최○○ 부장 진술조서(발췌)(소갑 제33호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141645" alt="각주이미지"></img></각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사 감사원 문답서(소갑 제38호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 감사원에서의 문답을 통해 “조달청 입찰에 혼자 들어가면 유찰이 되기에 지디엔을 데리고 입찰에 참가”했다고 진술하였고, 투찰금액에 대해서는 “지디엔에게 장비가격을 높게(15% 정도) 불러주어서 지디엔이 손해를 안보려면 얼마를 쓴다는 것을 알기에 거기에 맞추어 저희가 투찰가격을 적어 낙찰 받았습니다. 지디엔도 가격이 높아 떨어질 것을 예상하고 입찰에 참가했습니다.”라고 진술하였다.</각주> , 지디엔 안○○ 대표이사 감사원 문답서(소갑 제39호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 감사원에서의 문답을 통해 “희송지오텍이 입찰을 도와 달라고 해서 참가한 것이고, 희송지오텍이 보내준 자료로 만든 입찰제안서가 부적격 평가를 받은 것은 희송지오텍이 자신들이 낙찰을 받기위해 그렇게 자료를 보내주었다.”고 진술하였다.</각주> , 피심인 2개사가 함께 참가한 9건의 입찰결과(소갑 제2호증, 소갑 제5호증, 소갑 제8호증, 소갑 제11호증, 소갑 제14호증, 소갑 제17호증, 소갑 제20호증, 소갑 제23호증, 소갑 제26호증) 등을 통해 확인할 수 있다. 36 각 입찰별 세부적인 합의 내용 및 실행내역은 다음과 같다. 가) 2011년도 전국 지진관측소 및 지진-공중 음파관측소 유지보수용역 입찰 건 (1) 합의 및 실행 37 대전지방조달청이 2011. 3. 29. 공고한 지진관측소 및 지진-공중 음파관측소 유지보수용역 입찰 건에 대해 2011. 3월경 피심인 희송지오텍 김○○이 유찰될 우려가 있으니 입찰에 참가해 달라는 부탁을 하여 피심인 지디엔도 2011. 4. 12. 입찰에 참가하였는데, 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 대전지방조달청 앞에서 전달하였고, 투찰가격은 희송지오텍 김○○이 지디엔 최○○에게 유선으로 연락하여 기초금액이상으로 써달라고 하여 지디엔 안○○ 대표가 사무실에서 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2011. 4. 25. 발주처인 대전지방조달청과 000,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 38 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2011. 3월 경 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여, 경쟁업체가 없어 유찰될 것 같으니 입찰에 참여해 달라고 부탁하였고, 자신은 이를 최○○ 부장에게 보고받아 승인하였으며, 신용평가ㆍ재무제표ㆍ기술자ㆍ사업자등록증 등에 관한 자료를 희송지오텍에 주었는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서와 CD를 지디엔 명의로 제작을 해서 자료제출일 당일에 대전지방조달청 앞에서 전달받았고, 지디엔은 희송지오텍에서 받은 자료를 조달청에 그대로 제출하였으며, 투찰가격은 김○○ 이사가 최○○ 부장에게 연락하여 기초금액 이상으로 써달라고 하면, 자신이 기초금액 수준으로 사무실에서 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 지디엔을 처음으로 입찰에 참여하도록 요청한 것은 '2011년도 전국 지진관측소 및 지진-공중음파관측소 유지보수 용역’ 입찰인데, 자신이 김○○ 이사로 하여금 안○○ 대표 또는 지디엔의 입찰 담당자에게 연락을 해서 해당 입찰 건이 나왔으니 참여하라고 알려주었다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 일반용역계약서(소갑 제3호증)을 통해 입증된다. 나) 2011년도 국가 지진관측망 구축사업 입찰 건 (1) 합의 및 실행 39 서울지방조달청이 2011. 5. 3. 공고한 지진관측망 구축사업 입찰 건에 대해 2011. 4월경 피심인 희송지오텍 김○○이 유찰될 우려가 있으니 입찰에 참가해 달라는 부탁을 하여 피심인 지디엔도 2011. 5. 25. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 서울지방조달청으로 이동하면서 전달하였고, 투찰가격은 희송지오텍 김○○이 지디엔 최○○에게 유선으로 연락하여 기초금액이상으로 써달라고 하여 지디엔 안○○ 대표가 사무실에서 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2011. 6. 8. 발주처인 서울지방조달청과 0,000,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 40 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2011. 4월 경 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여, 경쟁업체가 없어 유찰될 것 같으니 입찰에 참여해 달라고 부탁하였고, 본인은 이를 최○○ 부장에게 보고받아 승인하였으며, 자료제출일 당일 희송지오텍이 지디엔의 제안서와 CD를 지디엔 명의로 제작해와 서울지방조달청으로 같이 이동하면서 최○○ 부장에게 전달하였고, 투찰가격은 김○○ 이사가 최○○ 부장에게 연락하여 기초금액 이상으로 써달라고 하면, 자신이 기초금액 수준으로 사무실에서 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였고, 발주처에서 요구하는 제안서 양식에 따라 지디엔의 제안서 중 일부를 작성해주었으며, 희송지오텍은 수요처의 담당공무원이 선호하는 수입장비로 입찰에 참여하였고, 지디엔에게는 그 외의 수입장비로 입찰에 참여하도록 하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 물품구매계약서(소갑 제6호증)을 통해 입증된다. 다) 2011. 8월 지진계 구매 및 교체 설치 입찰 건 (1) 합의 및 실행 41 서울지방조달청이 2011. 8. 17. 공고한 지진계 구매 및 교체 설치 입찰 건에 대해 2011. 8월경 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 부탁을 하여 피심인 지디엔도 2011. 8. 30. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 서울지방조달청으로 이동하는 차안에서 전달하였고, 투찰가격은 희송지오텍 김○○이 지디엔 최○○에게 유선으로 연락하여 기초금액이상으로 써달라고 하여 안○○ 대표가 사무실에서 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2011. 9. 15. 발주처인 서울지방조달청과 000,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 42 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2011.8월 경 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여 입찰에 참여해 달라고 부탁하였고, 지디엔의 제안서와 CD는 희송지오텍이 제작을 해서 서울지방조달청으로 이동하는 차 안에서 최○○ 부장에게 전달하였으며, 투찰가격은 김○○ 이사가 최○○ 부장에게 연락하여 기초금액 이상으로 써달라고 하면, 자신이 기초금액 수준으로 사무실에서 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였고, 발주처에서 요구하는 제안서 양식에 따라 지디엔의 제안서 중 일부를 작성하였으며, 희송지오텍은 수요처의 담당공무원이 선호하는 수입장비로 입찰에 참여하였고, 지디엔에게는 그 외의 수입장비로 입찰에 참여하도록 하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 물품구매계약서(소갑 제9호증)을 통해 입증된다. 라) 2012년도 전국 지진관측소 및 지진-공중 음파관측소 유지보수 용역 입찰 건 (1) 합의 및 실행 43 조달청이 2011. 12. 6. 공고한 지진관측소 및 지진-공중 음파관측소 유지보수 용역 입찰 건에 대해 2011. 11월 말경 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 요청을 하여 피심인 지디엔도 2011. 12. 20. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 정부대전청사 조달청 주차장에서 전달하였고, 투찰가격은 안○○ 대표가 사무실에서 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2011. 12. 30. 발주처인 조달청과 000,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 44 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2011. 11월 말 경 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여 입찰에 참여해 달라고 부탁하였고, 지디엔의 제안서와 CD는 희송지오텍이 제작을 해서 투찰 당일 자신이 정부대전청사 조달청 주차장에서 희송지오텍 김○○ 이사로부터 지디엔의 제안서와 CD를 받아 조달청에 제출하였으며, 투찰가격은 자신이 사무실에서 기초금액 수준으로 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였고, 발주처에서 요구하는 제안서 양식에 따라 지디엔의 제안서 중 일부를 작성하였으며, 희송지오텍은 수요처의 담당공무원이 선호하는 수입장비로 입찰에 참여하였고, 지디엔에게는 그 외의 수입장비로 입찰에 참여하도록 하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 일반용역계약서(소갑 제12호증)을 통해 입증된다. 마) 2012. 4월 지진계 입찰 건 (1) 합의 및 실행 45 조달청이 2012. 3. 13. 공고한 지진계 구매 입찰 건에 대해 2012. 3월경 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 부탁을 하여 피심인 지디엔도 2012. 4. 10. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 이메일로 공급자증명원과 제품 카달로그를 보내주어 지디엔은 자료를 온라인으로 제출하였고, 투찰가격은 안○○ 대표가 사무실에서 기초금액이상으로 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2012. 5. 2. 발주처인 조달청과 USD 000,000에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 46 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2012. 3월경 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여 입찰에 참여해 달라고 하면서 이메일로 공급자 증명원과 제품카달로그 등을 보내주었고 희송지오텍에서 준 자료는 발주처에 온라인으로 제출하였으며, 투찰가격은 본인이 기초금액 수준으로 사무실에서 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 구매계약서(소갑 제15호증)을 통해 입증된다. 바) 2012. 5월 이동식지진계 4조 입찰 건 (1) 합의 및 실행 47 조달청이 2012. 4. 26. 공고한 지진계 구매 입찰 건에 대해 2012. 4월초 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 부탁을 하여 피심인 지디엔도 2012. 5. 22. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 이메일로 공급자증명원과 제품 카달로그를 보내주어 지디엔은 자료를 온라인으로 제출하였고, 투찰가격은 사무실에서 기초금액이상으로 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2012. 6. 7. 발주처인 조달청과 USD 000,000 및 0,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 48 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2012. 4월 초 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여 입찰에 참여해 달라고 하면서 이메일로 공급자 증명원과 제품카달로그 등을 보내주었고 희송지오텍에서 준 자료는 발주처에 온라인으로 제출하였으며, 투찰가격은 본인이 기초금액 수준으로 사무실에서 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 구매계약서(소갑 제18호증)을 통해 입증된다. 사) 2012년도 지진조기경보관측망 확충사업 입찰 건 (1) 합의 및 실행 49 서울지방조달청이 2012. 5. 3. 공고한 지진조기경보관측망 확충사업 입찰 건에 대해 2012. 4월경 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 요청을 하여 피심인 지디엔도 2012. 5. 25. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 서울지방조달청으로 이동하는 차안에서 전달하였고, 투찰가격은 안○○ 대표가 사무실에서 전자입찰로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2012. 6. 13. 발주처인 서울지방조달청과 0,000,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 50 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2012. 4월 경 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔 최○○ 부장에게 전화로 연락을 하여 입찰에 참여해 달라고 부탁하였고, 지디엔의 제안서와 CD는 희송지오텍이 제작을 해서 투찰당일 희송지오텍 담당자와 지디엔 입찰담당자 최○○ 부장이 같은 차를 타고 서울지방조달청으로 이동할 때, 차 안에서 희송지오텍이 대신 작성해 준 CD와 제안서를 전달받았고, 최○○ 부장은 희송지오텍에서 받은 CD와 제안서를 그대로 서울지방조달청에 제출하였으며, 투찰가격은 자신이 기초금액 수준으로 사무실에서 투찰하였다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였고, 발주처에서 요구하는 제안서 양식에 따라 지디엔의 제안서 중 일부를 작성하였고, 희송지오텍은 수요처의 담당공무원이 선호하는 수입장비로 입찰에 참여하였고, 지디엔에게는 그 외의 수입장비로 입찰에 참여하도록 하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 물품구매계약서(소갑 제21호증)을 통해 입증된다. 아) 2013년도 전국 지진관측소 및 지진-공중 음파관측소 유지보수 용역 입찰 건 (1) 합의 및 실행 51 ○○○○○○○○○이 2012. 11. 14. 공고한 지진관측소 및 지진-공중 음파관측소 유지보수 용역 입찰 건에 대해 2012. 10월 경 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 요청을 하여 피심인 지디엔도 2012. 11. 29. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 현장에서 전달하였고, 투찰가격은 안○○ 대표가 기초가격 수준으로 투찰하였으며, 개찰결과 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다. 희송지오텍은 2011. 12. 30. 발주처인 ○○○○○○○○○과 000,000,000원에 용역계약을 체결하였다. (2) 근거 52 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2012. 10월경 김○○ 이사가 전화로 연락하여 지디엔 명의로 제안서와 CD를 작성해줄테니 입찰에 참여해달라고 요청이 왔고, 지디엔 직원이 현장에서 희송지오텍의 직원에게 직접 전달받아 제안서를 제출하였으며, 투찰가격은 관행대로 기초금액 수준으로 투찰하였다고 확인하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 김○○ 이사로 하여금 지디엔 안○○ 대표 또는 입찰담당자에게 입찰에 함께 참여해달라고 연락하였고, 발주처에서 요구하는 제안서 양식에 따라 지디엔의 제안서 중 일부를 작성하였고, 희송지오텍은 수요처의 담당공무원이 선호하는 수입장비로 입찰에 참여하였고, 지디엔에게는 그 외의 수입장비로 입찰에 참여하도록 하였다고 진술하였다.</각주> , 발주처와 희송지오텍이 체결한 일반용역계약서(소갑 제24호증)을 통해 입증된다. 자) 2013년도 시추공 지진관측장비 구매사업 입찰 건 (1) 합의 및 실행 53 조달청이 2013. 5. 6. 공고한 시추공 지진관측장비 구매 입찰 건에 대해 2013. 4월 경 피심인 희송지오텍 김○○이 입찰에 참가해 달라는 요청을 하여 피심인 지디엔도 2013. 5. 22. 입찰에 참가하였는데 희송지오텍이 지디엔의 제안서를 작성하여 전달하였고 지디엔이 제안서는 제출하였으나 중도에 포기하였다.<각주>본 입찰 건에서는 피심인들은 탈락하였고 ㈜□□□□가 0,000,000,000원에 낙찰받았다.</각주> (2) 근거 54 이와 같은 사실은 지디엔 안○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제32호증)<각주>지디엔 안○○ 대표이사는 2013. 4월경 김○○ 이사가 전화로 연락하여 지디엔 명의로 제안서와 CD를 작성해줄테니 입찰에 참여해달라고 요청이 왔고, 지디엔 직원이 제안서와 CD를 발주처에 제출하였으나, 이후 제안발표를 해야한다고 하여 중도에 포기하였다고 진술하였다.</각주> , 지디엔 최○○ 부장의 진술조서(소갑 제33호증)<각주>지디엔 최○○은 서울지방조달청에 제안서를 제출해야했는데, 희송지오텍이 제안서를 만들어주었고, 제안서 제출 당일 희송지오텍 김○○ 이사, 소속직원과 함께 차를 타고 대전에서부터 서울까지 갔었으며, 입찰담당자가 이와 관련하여 갑자기 제안발표를 해야한다고 해, 내용을 모르는 상황에서 제안발표를 할 수 없었기에 제안발표에 참여하지 않았다고 진술하였다.</각주> , 희송지오텍 김○○ 대표이사의 진술조서(소갑 제34호증)<각주>희송지오텍 김○○ 대표이사는 지디엔으로 하여금 해당 입찰에 함께 참여하도록 협의했다고 진술하였다.</각주> , 2013년도 시추공 지진관측장비 구매사업 계약내역(소갑 제27호증), ○○○○○○○○○ 공문(소갑 제29호증)을 통해 입증된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2012. 6. 22. 법률 제11406호로 개정된 것을 말한다.</각주> (이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 55 법 제19조 제1항의 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 56 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결</각주> 57 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 58 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 59 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 60 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결</각주> 61 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 12. 선고 2009두7912 판결</각주> 다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 62 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 2개사 임직원의 진술 및 감사원에서의 문답내용, 피심인 2개사의 입찰 및 낙찰 행태 등 제반 사정을 종합적으로 살펴볼 때, 이 사건 입찰에서 낙찰예정사 및 입찰에서의 경쟁 요소가 되는 입찰 참가 품목, 제안서의 내용 등을 공동으로 결정하자는 점에 대해 피심인 2개사 간의 합의가 있었음이 인정된다. 63 설사 피심인 2개사 간 낙찰예정사에 대한 합의가 구체적이고 명시적인 정도에 이르지는 않았다고 하더라도, 아래와 같은 점에서 두 피심인들 중 가격경쟁력 및 기술경쟁력이 있는 희송지오텍은 낙찰예정사로, 가격경쟁력 및 기술경쟁력이 낮은 지디엔은 단순한 들러리로서 입찰에 참여할 것이라는 암묵적 양해가 바탕이 되어 이 사건 행위가 발생했다고 판단되는바, 피심인 2개사 간에 낙찰예정사 및 들러리사를 공동으로 정하기로 한 상호인식이나 양해가 있었던 점은 충분히 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 64 ① 희송지오텍은 지진관측장비에 대한 전문성이 전혀 없는 지디엔을 입찰에 함께 참여할 사업자로 정하여 함께 입찰에 참여할 것을 권유했었던 점, ② 희송지오텍이 각 입찰에서 경쟁사업자인 지디엔의 입찰참가품목을 정해주고 지디엔의 제안서를 대신 작성해준 점, ③ 지디엔은 이 사건 입찰에 참여할 당시 자신의 역할을 형식적인 입찰참가자에 불과한 것으로 인지하고 있었으며 낙찰받을 의사가 없었던 점, ④ 피심인 2개사의 임원진들 모두 낙찰 가능성을 높이고 유찰을 방지하기 위해서 이 사건 행위를 하였다고 진술하고 있는 점 등 2) 경쟁제한성 판단 65 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 66 첫째, 피심인 2개사가 이 사건 입찰에서 낙찰예정사 및 입찰에서의 경쟁 요소 등을 합의한 행위는 입찰과정에서 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 67 둘째, 모든 입찰에서 들러리였던 지디엔은 제안서 평가 또는 협상 평가 부적격자 등의 이유로 탈락하고 희송지오텍만이 실질적인 입찰참가자이었던 바, 낙찰가격을 경쟁 상태에 비해 높은 수준에서 결정되도록 할 개연성이 있어 발주자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다. 실제, 피심인 2개사가 합의를 바탕으로 참여한 9건의 입찰 중 7건의 입찰의 경우 입찰 참여자가 피심인 2개사만으로 한정되었고, 8건의 입찰의 경우 모두 희송지오텍이 낙찰자로 결정되었다는 점을 고려할 때, 경쟁제한의 폐해가 보다 심각했음을 인정할 수 있을 것이다. 68 셋째, 피심인 2개사는 유찰 방지 등을 이 사건 공동행위의 목적이라고 진술하고 있는데, 피심인 2개사가 이 사건 공동행위를 통해 경쟁 입찰의 외형을 작출함으로써 유찰을 방지하지 않았더라면 다른 사업자들이 유찰 후 재입찰 등의 절차에 참가하여 경쟁할 수 있었을 뿐만 아니라<각주>이 사건 유지보수용역 입찰의 경우, 그 납품대상이 ○○○○○○社, ○○社, ○○○社의 제품만으로 한정되어 있었던 것은 아닌바, 해당 지진관측장비 제조사의 총판이 아닌 사업자라 하더라도 경쟁력을 확보할 수 있었을 것으로 보이며, 이 사건 구매ㆍ공사 입찰의 경우, 피심인 2개사 외 사업자가 희송지오텍으로부터 ○○○○○○○社, ○○社, ○○○社의 제품을 공급받아 해당 입찰에 참여하더라도, 설치비용 등에서의 경쟁력이 우위에 있을 경우, 가격경쟁력을 확보할 수 있었을 것으로 판단된다.<표 13> 희송지오텍 김○○ 대표이사 진술조서(발췌)(소갑 제34호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141647" alt="각주이미지"></img></각주> , 재공고입찰 또는 수의계약 과정에서 계약금액이 낮아졌을 가능성을 배제할 수 없어 경쟁이 제한되었다고 봄이 타당하다. 69 결국 피심인들의 행위는 이 사건 지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰 시장에서 별다른 효율성 증대효과는 없으면서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위 해당 여부 70 이 사건 공동행위와 같이 사업자들 사이에 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의가 계속적으로 이루어진 경우, 전체를 하나의 공동행위로 볼 것인지 아니면 개별 합의로 분리하여 수개의 공동행위가 독자적으로 성립ㆍ소멸한 것으로 볼 것인지가 문제된다. 71 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당 된다<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결</각주> . 72 이 사건 공동행위의 경우 다음과 같은 점을 고려할 때, 피심인 2개사가 2011. 4월부터 2013. 5월까지 조달청 등이 시행한 지진관측장비 구매ㆍ설치공사 및 유지보수용역 입찰에 참여하면서 낙찰예정사, 경쟁 요소가 되는 사항 등에 대해 합의한 9건의 공동행위는 아래와 같은 점에서 모두 하나의 공동행위로 보는 것이 타당하다고 본다. 73 ① 합의에 참여한 주체는 희송지오텍, 지디엔으로서 동일하였다는 점, ② 피심인 2개사의 합의는 관련 입찰에서 유찰을 방지하고 희송지오텍을 낙찰예정사로 정하자는 동일한 목적과 단일한 의사에 기해 이루어진 점, ③ 공동행위가 유지되는 기간 동안 피심인 2개사의 합의와 실행은 파기되거나 중단된 바 없이 지속적으로 실행되어 온 점, ④ 희송지오텍 김○○ 이사가 지디엔의 제안서를 작성해주면, 지디엔은 이를 형식적으로 제출하는 등 매번 거의 동일한 방법으로 입찰의 참여가 이루어진 점, ⑤ ○○○○○○○○○, □□□□□□□□□, ◎◎◎◎◎◎◎◎◎, ●●●●●●● 등 공공기관이 수요처였던 이 사건 입찰은 모두 지진관측장비와 관련된 것으로서, 수요 목적이 동일하여 전체적으로 상품이 유사하고, 피심인 2개사도 해당 수요처가 실시하는 입찰을 하나의 시장으로 인식하고 이 사건 합의를 하였다는 점 4) 소결 74 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 75 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 76 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하고 피심인들이 각 입찰별로 미리 합의하여 정한 낙찰자예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건에 있어 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정금액(금액은 부가가치세를 제외한 금액이다)을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 77 피심인이 사전에 낙찰예정사와 들러리 참가사, 입찰에서의 경쟁요소가 되는 제안서의 내용 등에 합의한 사실은 인정되나, 실제 계약이 이루어진 것을 보면 계약금액이 투찰가격 보다 낮은 금액이 있는 점 등을 고려할 때 중소기업인 피심인들이 이 사건 공동행위로 현저하거나 상당한 부당이득을 얻었다고 보기 어려우므로, 이 사건 공동행위는 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 5.0～7.0%의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당된다. 다만, 피심인들의 행위가 유찰을 방지하기 위해 이루어진 점, 투찰금액을 구체적으로 정하기 않았던 점 등을 고려하여 6.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 78 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 나)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을 감액한다. 79 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 14>와 같다. <표 14> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141649" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 80 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 81 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 피심인들에 대하여 각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 82 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 15>와 같다. <표 15> 2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141651" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 83 피심인들에게는 부과과징금 단계에서의 조정사유는 해당사항이 없으므로 위 2차 산정기준을 그대로 유지하고, 외국환 금액에 대해서는 위원회 합의일(2017. 12. 15.)에 KEB하나은행이 최초로 고시한 매매기준율(1USD=1,086.7원)을 적용하여 원화로 환산하되, 백만 원 단위 미만의 금액을 버리면 피심인별 부과과징금은 아래 <표 16>과 같다. <표 16> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121141653" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 84 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.