㈜참솔테크의 경고심의요청에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 면진장치 제조업을 영위하는 자로서 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>1</각주>제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046473" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2022. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) * 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제1호증)<각주>2</각주>나. 시장구조 및 실태 1) 면진테이블의 정의 3 면진장치(免振裝置, vibration isolation device)란 지진 발생시 건축물이나 각종 설비 등에 전달되는 지반운동을 차단하고 충격을 흡수하여 파괴ㆍ손상되지 않도록 보호하는 장치를 가리킨다. 면진장치는 빌딩, 교각, 공장 등 대형 건축물(구조체)에 사용되는 장치와 전력설비, 통신설비, 서버, 배관 등 비교적 소형 구조물(비구조체)에 사용되는 장치로 구분된다. 4 면진장치 가운데 이 사건에서 문제된 '면진테이블’이란 각종 전력설비, 통신설비, 서버 등의 아래에 설치되어 지진 진동을 분리시켜 각종 설비(장치)를 보호해주는 테이블 형식의 받침대를 의미한다. 주된 수요처는 에너지, 통신 등 국가핵심기반시설을 관리하는 공공ㆍ민간기관, 공공기관의 전산센터, 금융기관, 민간 데이터센터 등이다. 5 면진테이블은 구동방식에 따라 크게 두 가지로 구분된다. 첫 번째는 볼베어링 방식(또는 볼&롤링부 방식)으로, 강구(쇠구슬)과 그 상ㆍ하부에 놓인 원판으로 구성되어 지진 발생시 상ㆍ하부 원판의 엇갈림 운동을 통해 지진의 충격을 해소한다. 두 번째는 LM가이드 방식(또는 LM가이드&스프링 방식)으로, 직선 레일인 LM가이드가 수평 운동을 하고, LM가이드를 연결하는 스프링이 수직 운동을 함으로써 지진의 충격을 해소한다. 6 국내 시장에서는 위 두 가지 구동방식의 제품이 혼재되어 경쟁하고 있으며, 구동방식 간의 기술적 우열에 관해 업체 간 이견이 크고 고객사에 대한 홍보가 활발히 이루어지는 상황이다. 피심인은 볼베어링 방식의 제품을 제조ㆍ판매하고 있으며, 이 사건 부당한 고객 유인행위의 대상이 된 신고인은 LM가이드 방식의 제품을 제조ㆍ판매하고 있다. 면진테이블의 종류 및 설치사진은 아래 <표 2>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046499" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 면진장치 시장 현황 7 면진장치 시장은 근래에 형성되어 발전하고 있는 초기 단계의 시장이다. 2016. 9. 12. 경주지진과 2017. 11. 15. 포항지진 이후 2018년 1월 「지진화산재해대책법」을 개정, 모든 건축물에 대한 내진보강사업이 활성화되기 시작하였다. 8 지진발생시 설비 파손 및 정보 자산의 손상을 방지하기 위하여 「지진화산재해대책법 및 시행령」, 「방송통신설비의 안전성 신뢰성 및 통신규약에 대한 기술기준」등에 근거해 전력설비, 통신장비, 정보자산 장비에 내진대책을 마련하게 됨에 따라 이 사건 면진테이블과 같은 소형 면진장치 시장이 형성되었다. 9 국내 소형 면진장치 제조ㆍ판매시장은 7 ∼ 11개 사업자로 구성되며 모두 매출액 70억 이하의 중소기업으로, 피심인은 그 중 2021년 기준 시장점유율 45%를 차지하는 1위 사업자이다. 상위 7개 사업자의 매출액 및 시장점유율은 아래 <표 3>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046511" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>3) 면진진테이블 시장수요 및 구매형태 10 전산장비의 증가 및 지진대책 강화로 최근 민간 구매 비중도 증가하는 추세이나, 면진 보강이 의무화된 중앙정부기관, 지자체, 공공기관이 여전히 주요 수요자에 해당한다. 11 일정 기준의 성능, 기술, 품질 등이 충족된 중소기업 등의 제품은 우수조달물품<각주>4</각주>으로 지정되어 우선구매지정제도<각주>5</각주>에 의해 조달청 쇼핑몰(나라장터, g2b.go.kr)을 통해 수의 계약 및 제3자 단가계약<각주>6</각주>방식으로 판매가 가능한 바, 수요자가 복잡한 절차 없이 편리하게 구매할 수 있다. 피심인 및 신고인 제품의 우수조달물품 지정 증서는 아래 <표 4>와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046513" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 소갑 제3호증, 소갑 제4호증 12 종전에 우수조달물품으로 지정되어 있던 면진테이블은 2018년 10월 최초 지정된 피심인의 제품이 유일하였으나, 2019년 12월 신고인의 면진테이블이 우수조달물품으로 추가 지정되고 2020년 2월 말 조달청 쇼핑몰(나라장터)에 등록되며 본격적으로 판매되기 시작하였다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 13 피심인은 2020. 2. 27. 기존에 자사 제품만이 면진테이블 우수조달물품으로 등록되어 있던 조달청 쇼핑몰(나라장터)에 신고인의 제품이 새롭게 등록된 사실을 아래 <표 5>와 같이 발견하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046515" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 신고인 제품 우수조달물품 등록 관련 피심인 내부 이메일 * 소갑 제5호증 14 이에 피심인은 자신의 제품을 포함한 우수조달물품의 수요처를 대상으로 영업을 강화하고자, 피심인의 제품과 신고인의 제품을 비교하여 피심인 제품의 강점을 부각하는 자료를 아래 <표 6>과 같이 준비하였다. 15 구체적으로 <표 6>의 메일 내용을 살펴보면 첫째, '최근 LM가이드 스프링방식의 에스엔와이시스템즈사<각주>7</각주>의 면진장치 제품이 조달우수제품으로 추가됨에 따라 참솔테크 조달우수제품인 면진테이블에 대한 비교표를 보내드립니다.’라고 적시하였는 바, 비교자료를 작성하게 된 동기는 신고인의 제품이 신규로 조달우수제품으로 등록된 것에 대한 견제를 위한 것이었음이 확인된다. 16 둘째, '별첨2: LM가이드 스프링방식<각주>8</각주>의 문제점’ 및 '국내에서도 Ball & Rolling 면진방식의 면진장치 제품이 시장점유율이 90% 수준이므로 가장 보편적으로 많이 사용되고 검증된 제품임을 강조하시면 됩니다.’라고 적시하였는 바, 비교자료의 내용은 경쟁사업자 제품의 문제점을 지적하여 열위를 부각시키고 피심인의 제품이 우월하다는 내용을 작성하기로 계획한 것임이 확인된다. <표 6> 피심인-신고인 간 제품 비교자료 작성 관련 피심인 내부 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046517" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제6호증 17 피심인은 상기 계획하에 자사 제품과 신고인 제품을 비교하여 아래 <표 7>과 같이 이 사건 '선정사유서’를 작성하였다. 선정사유서에는 양 사의 제품을 ① 현장 적합성, ② 운용관리의 효율성, ③ 적정 면허(정보통신공사업 면허) 보유의 3개 기준에 따라 비교하고, ① 과 ② 항목에서 피심인의 제품은 '적합’한 반면, 신고인의 제품은 '부적합’하다고 단정적으로 기재하였으며, ③ 항목에 대해 피심인은 적정한 면허를 '보유’한 반면, 신고인은 이를 '미보유’하였다고 기재하였다.<각주>9</각주><표 7> 피심인이 작성한 '선정사유서’<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046519" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 소갑 제7호증 18 피심인은 2020. 3. 25. 한국서부발전 평택발전본부 통신실, 한국남동발전 영흥화력본부<각주>10</각주>통신실 등 최소 2개 수요처에<각주>11</각주>이메일로 상기 선정사유서를 송부하며, 면진테이블 우수조달물품 간 비교 자료이니 참고하여 달라고 아래 <표 8>과 같이 요청하였다. 19 동 이메일을 구체적으로 살펴보면, '업무추진중에 필요하실수도 있을듯하여 자료하나 보내드립니다. 조달우수제품 비교자료입니다. 참고하시기 바랍니다.’라고 적시한 바, 수요처가 요청하여 송부한 것이 아닌 피심인이 수요처의 업무추진 중 필요할 수도 있는 자료이니 참고하라는 내용으로, 즉 피심인이 임의로 선정사유서를 보냈다는 사실이 확인된다. <표 8> 피심인이 거래처에 송부한 선정사유서(한국서부발전 평택발전본부) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046521" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 제8호증 20 또한, 피심인과 계약을 맺고 영업을 대행하던 판매협력사(에코앤세이프기술)는 2020. 6. 26. 위 선정사유서를 아래 <표 9>와 같이 한국동서발전 울산화력본부(現 울산발전본부)에 이메일로 송부하였다. 21 <표 9>의 이메일의 내용을 보면, '관련업무에 참고 되시길 희망합니다.’라고 메일의 본문에 적시한바, 수요처의 요청에 의한 것이 아닌 피심인 방침에 따라 피심인 판매협력사가 임의로 송부하였음을 알 수 있다. <표 9> 피심인의 판매협력사 대표가 한국동서발전에 송부한 이메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046523" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제11호증 22 위 선정사유서 송부와 관련하여, 아래 <표 10>의 진술내용에서 확인되는 바와 같이 한국동서발전 울산화력본부 직원 최ㅇㅇ는 상기 선정사유서는 수요처인 한국동서발전에서 일반적으로 사용하지 않는 문서라고 진술하고 있다. 23 <표 10>의 진술내용을 구체적으로 살펴보면, 수요처인 한국동서발전에서는 물품구매의 검토를 위하여 피심인의 제품설명서 또는 기술 자료를 보내달라고 요청하였으나 피심인의 판매협력사는 요청 내용을 넘어 경쟁사업자의 제품과의 비교내용을 작성한 선정사유서를 송부하였으며, 한국동서발전은 피심인에게 선정사유서를 제출해달라고 요청하지 아니하였음을 명확히 진술하고 있다. 24 또한, 상품을 비교하는 자료는 일반적으로 문제의 소지가 있어 보내지 않으며 받은 적도 없다고 진술하고 있는바, 피심인은 정상적인 거래관행에서 벗어나 경쟁사업자의 제품의 열위성을 적극적으로 부각하는 방법으로 영업을 한 것임이 확인된다. <표 10> 한국동서발전(주) 최ㅇㅇ의 진술 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046475" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>12</각주><각주>13</각주>* 소갑 제9호증 25 이 사건 선정사유서를 송부받은 거래처들은 이를 송부받은 이후 다음 <표 11>과 같이 실제로 피심인과 구매계약을 체결하여 면진테이블을 최종 납품받았다. <표 11> 이 사건 선정사유서 송부 후 실제 구매계약 체결 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046477" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>14</각주>* 소갑 제12호증 2) 근거 26 이러한 사실은 신고인 제품의 우수조달물품 등록 관련 피심인의 내부 이메일(소갑 제5호증), 자사와 신고인 제품 간 비교자료 작성 관련 피심인의 내부 이메일(소갑 제6호증), 이 사건 선정사유서(소갑 제7호증), 피심인의 거래처 대상 선정사유서 송부 메일(소갑 제8호증), 한국동서발전 최ㅇㅇ의 진술조서(소갑 제9호증), 피심인과 판매협력사 간 계약서(소갑 제10호증), 피심인의 판매협력사가 한국동서발전에 송부한 이메일(소갑 제11호증), 피심인의 면진테이블 조달 납품기관 및 이 사건 계약서 등 관련자료(소갑 제12호증), 구매조건부 신제품개발사업 관련 한국동서발전의 내부 문서(소갑 제13호증), 신고인의 제품 안내서(소갑 제14호증), 신고인의 제품 규격서(소갑 제15호증), 신고인의 정보통신공사업 면허 소지 증거자료(소갑 제16호증), 신고인의 면진테이블 설치 위탁 사례 자료(소갑 제17호증), 이 사건 관련 문의에 대한 조달청의 회신 자료(소갑 제18호증), 신고인의 제품 특허 명세서(제10-223-8581)(소갑 제19호증), 피심인이 작성한 자사와 신고인 간 제품의 세부 비고표 자료(소갑 제20호증), 피심인의 제품 제안서(소갑 제21호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>15</각주>제23조(불공정거래행위의 금지)① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4. ∼ 8. (생략) ② (생략) ③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ④ ∼ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>16</각주>제36조(불공정거래행위의 지정)① 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1의2와 같다. ② (생략) [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 1. ∼ 3. (생략) 4. 부당한 고객유인 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제3호 전단에서 “부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. (생략) 나. 위계에 의한 고객유인 제9호의 규정에 의한 부당한 표시ㆍ광고 외의 방법으로 자기가 공급하는 상품 또는 용역의 내용이나 거래조건 기타 거래에 관한 사항에 관하여 실제보다 또는 경쟁사업자의 것보다 현저히 우량 또는 유리한 것으로 고객을 오인시키거나 경쟁사업자의 것이 실제보다 또는 자기의 것보다 현저히 불량 또는 불리한 것으로 고객을 오인시켜 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위 다. (생략) 5. ∼ 10. (생략) 2) 법리 27 법 제23조 제1항 제3호는 사업자가 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위를 금지하고 있고, 같은 법 시행령 제36조의 [별표1의2] 및 「불공정거래행위 심사지침」 Ⅴ. 4. 나. 는 해당 행위를 구체화하여 '위계에 의한 고객유인’을 부당한 고객유인행위의 하나로 규정하고 있다. 28 위계에 의한 고객유인을 불공정거래행위로 보아 금지하는 취지는 위계 또는 기만행위로 소비자의 합리적인 상품선택을 침해하는 것을 방지하는 한편, 해당 업계 사업자 간의 가격 등에 관한 경쟁을 통하여 공정한 경쟁질서 내지 거래질서를 유지하기 위한 데에 있다. 29 따라서 사업자의 행위가 불공정거래행위로서 위계에 의한 고객유인행위에 해당하는지를 판단할 때에는, 그 행위로 인하여 보통의 거래 경험과 주의력을 가진 일반 소비자의 거래 여부에 관한 합리적인 선택이 저해되거나 다수 소비자들이 궁극적으로 피해를 볼 우려가 있게 되는 등 널리 업계 전체의 공정한 경쟁질서나 거래질서에 미치게 될 영향, 파급효과의 유무 및 정도, 문제 된 행위를 영업전략으로 채택한 사업자의 수나 규모, 경쟁사업자들이 모방할 우려가 있는지, 관련되는 거래의 규모, 통상적 거래의 형태, 사업자가 사용한 경쟁수단의 구체적 태양, 사업자가 해당 경쟁수단을 사용한 의도, 그와 같은 경쟁수단이 일반 상거래의 관행과 신의칙에 비추어 허용되는 정도를 넘는지, 계속적ㆍ반복적인지 등을 종합적으로 살펴보아야 한다.<각주>17</각주>다. 위법성 판단 1) 위법성 성립 요건 30 특정 사업자의 행위가 법 제23조 제1항 제3호 및 법 시행령 [별표 1의2]에 따른 '위계에 의한 고객유인’에 해당하기 위해서는 ① 자기가 공급하는 상품 또는 용역의 내용이나 거래조건 기타 거래에 관한 사항에 관하여, ② 실제보다 현저히 우량 또는 유리한 것으로 고객을 오인시키거나 경쟁사업자의 것이 실제보다 또는 자기의 것보다 현저히 불량 또는 불리한 것으로 고객을 오인시켜, ③ 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다.<각주>18</각주>31 위계에 의한 고객유인행위의 객체가 되는 상대방, 즉 경쟁사업자의 고객은 경쟁사업자와 기존의 거래관계가 유지되고 있는 상대방에 한정되지 아니하고, 새로운 거래관계를 형성하는 과정에서 경쟁사업자의 고객이 될 가능성이 있는 상대방까지도 포함된다.<각주>19</각주>32 위계에 의한 고객유인행위가 성립하기 위해서는 위계 또는 기만적인 유인행위로 인하여 고객이 오인될 우려가 있으면 충분하고, 반드시 고객에게 오인의 결과가 발생하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다. 그리고 여기에서 오인이라 함은 고객의 상품 또는 용역에 대한 선택 및 결정에 영향을 미치는 것을 말하고, 오인의 우려라 함은 고객의 상품 또는 용역의 선택에 영향을 미칠 가능성 또는 위험성을 말한다.<각주>20</각주>2) 위법성 요건 해당 여부 가) 자기가 공급하는 상품 또는 용역의 내용 등인지 여부 33 피심인은 면진테이블 등 소형 면진장치를 주 생산품으로 제조하고 있는 업체로서 이 사건 선정사유서에서 자기가 생산하는 면진테이블 제품과 주요 경쟁사인 신고인이 생산하는 면진테이블의 품질, 규격 등을 비교하는 내용을 기재하였으므로, 이 사건 선정사유서는 '피심인이 공급하는 상품의 내용’에 해당한다. 나) 경쟁사업자의 제품이 실제보다 또는 자기의 것보다 현저히 불량 또는 불리한 것으로 고객을 오인시키는지 여부 34 피심인은 이 사건 선정사유서에서 '현장적합성’, '운용관리의 효율성’, '적정 면허 보유’ 등 구매자들이 제품 선택시 중요하게 여기는<각주>21</각주>요소들을 기준으로 내세운 뒤, 각 항목에서 자사 제품은 '적합’한 반면 신고인의 제품은 '부적합’하며 적정 면허를 '미보유’하였다는 단정적 표현을 사용하였다. 35 그 결과 구매자들은 신고인의 제품이 단순히 피심인의 제품과 구동방식이 다르기 때문에 특유의 차이점 내지 일부 불편한 점이 있다고 인식하는 수준을 넘어, 설치ㆍ관리상 '부적합’에 이르는 중대한 하자가 있으며, 필요한 면허를 소지하지도 않은 자가 제조ㆍ판매하는 제품이므로 구매시 문제가 발생할 위험이 있다는 등의 이유로 피심인 제품에 비해 현저히 불량하다는 인상을 받을 우려가 있다. 36 또한 피심인이 선정사유서 및 첨부자료에 적시한 주요 내용에는 다음과 같이 허위 또는 과장된 내용이 포함되어 있다. 37 첫째, 피심인은 신고인의 제품은 면진테이블 위에 적재하는 '랙’<각주>22</각주>의 무게를 면진테이블 설치 현장에서 바로 측정할 수 없으므로<각주>23</각주>부적합한 반면, 자신의 제품은 다양한 무게의 랙을 적재할 수 있어 현장에서 무게를 측정할 필요가 없으므로 자신의 제품이 '현장 적합성’ 면에서 '적합’하다고 적시하였다. 38 피심인 주장에 따르면, 신고인이 채택한 LM가이드 구동방식의 경우, 적재되는 랙의 중량에 따라 사용하는 스프링이 달라지므로 랙의 중량 측정이 반드시 필요하기 때문이다. 39 그러나 신고인 또한 면진테이블 설치 현장에서 랙의 무게를 측정하고 있지 않으며, 대신 랙의 무게를 사전에 고객사로부터 통보받고 해당 무게에 적합한 스프링을 사용한 제품을 공급하고 있다.<각주>24</각주>아울러 신고인 또한 적재되는 랙의 무게와 무관하게 사용가능한 제품을 개발하여 특허를 등록한 바 있다.<각주>25</각주>40 실제로 신고인의 사건 당시 면진테이블 공급 사례를 살펴보면, 2020년 5월에 고령군청에 공급한 분할납품요구서 상 아래 <표 12>와 같이 사전에 랙의 탑재 무게를 파악하고, 이에 맞는 모델을 선정하여 발주를 진행하였음이 확인된다. <표 12> 신고인이 2020년 5월 고령군청에 납품한 분할납품요구서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046479" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 신고인 제출자료 41 살펴본 바와 같이, 신고인의 제품이 설치 현장에서 랙의 무게 측정 관련 문제가 발생하여 현장 적합성 면에서 '부적합’ 하다는 기재는 허위 또는 과장된 내용에 해당한다. 42 둘째, 피심인은 신고인 제품이 '운용관리의 효율성’에서 '부적합’ 하다고 적시하였다. 그 근거 중 하나는 LM가이드 구동방식의 특성상 윤활유를 정기적으로 주입하여야 하기 때문에, 비용 소요와 불편이 발생한다는 것이다. 43 그러나 신고인의 제품은 윤활유 주입이 불필요하게 설계되어 있었으며, 이 사건 행위 이후 관련 특허 등록도 완료된 바<각주>26</각주>, 피심인의 윤활유 관련 기재사항은 사실과 다르다. 44 이 사건 당시에도 신고인의 제품 안내서에는 아래 <표 13>과 같이 LM가이드 면진장치의 특장점으로 '윤활유 급유가 필요없는 LM가이드 직선레일 방식의 안정적 구조’가 기재되어 있어 윤활유 주입은 필요 없음이 확인된다. <표 13> 사건 당시 신고인의 제품 안내서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046481" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 소갑 제14호증 45 나아가 신고인의 사건 당시 면진테이블 공급 사례를 살펴보면, 2020년 4월에 창녕군청에 공급한 제품의 유지보수 보고서 및 분해사진을 보면 아래 <표 14>와 같이 윤활유 주입구가 존재하지 않는 것이 명확히 확인된다. <표 삽입을 위한 여백> <표 14> 사건 당시 신고인의 공급제품 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046483" alt="이유 14번째 이미지" ></img> * 신고인 추가 제출자료 46 살펴본 바와 같이, 신고인의 제품은 사건 당시 윤활유의 주입이 필요 없었음이 확인되므로 윤활유 주입에 따른 비용 소요와 불편이 발생하여 운용관리의 효율성 면에서 '부적합’ 하다는 기재는 허위의 내용에 해당한다. 47 셋째, 피심인은 면진장치 설치공사는 정보통신공사업법상 정보통신공사에 해당하여 공사업면허 소지자만이 수행 가능한데, 신고인은 해당 면허를 보유하지 않아 '적정 면허 미보유’에 해당한다고 적시하였다. 48 그러나 신고인은 피심인이 이 사건 선정사유서를 최초로 작성ㆍ송부하였던 2020. 3. 25. 당시 아래 <표 15>와 같이 정보통신공사업 면허를 보유하고 있었음이 확인된다. <표 15> 사건 당시 신고인의 정보통신공사업 면허 보유 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046485" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 소갑 제16호증 49 또한, 2020. 6. 10. 정보통신공사업 폐업<각주>27</각주>신고 이후 7월부터는 해당 면허를 직접 보유하고 있지는 않으나, 이를 소지한 자에게 적법<각주>28</각주>하게 설치 업무를 도급해오고 있음이 아래 <표 16>과 같이 신고인의 면진테이블 설치위탁 발주서로 확인된다.<표 16> 사건 당시 신고인의 정보통신공사업 폐업 및 이후 도급 위탁 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046487" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 소갑 제16호증 50 살펴본 바와 같이, 신고인이 설치공사 관련 적정 면허를 '미보유’ 하였다는 기재는 명백한 허위에 해당한다. 51 따라서, 피심인이 이 사건 선정사유서를 작성하여 거래처에 제공한 행위는 '경쟁사업자의 제품이 실제보다 또는 자기의 것보다 현저히 불량 또는 불리한 것으로 고객을 오인시키는 행위’ 임이 인정된다. 52 이상에서 다룬 피심인의 '선정사유서’ 항목별 기재 근거와 신고인 측 소명의 세부 내용은 다음 <표 17>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046489" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 53 한편, 피심인의 이와 같은 허위 ㆍ 과장된 내용으로 신고인의 제품을 부적합한 제품이라고 명시한 선정사유서를 자신의 현재 또는 잠재적 고객에 보낸 행위는 당시 자신에 이어 두 번째로 면진테이블 우수조달물품으로 선정되어 유력한 경쟁사업자로 등장한 신고인을 배제하기 위한 목적의 행위<각주>29</각주>로 판단된다. 54 나아가 아래 <표 18>에서 확인되는 바와 같이, 피심인과 피심인의 영업을 대행하는 대리점은 수요처의 요청이 아닌 자신의 의사에 따라 사유서를 작성하고 영업에 활용하였음이 나타난다. 55 구체적으로 피심인은 수요처인 한국서부발전 평택발전본부에 메일을 보내면서 '업무추진중에 필요하실 수도 있을듯 하여 자료하나 보내드립니다. (중략) 참고하시기 바랍니다.’ 라는 표현을 사용하였는 바, 이는 상기 사유서의 작성 또는 송부가 수요처의 요청에 의한 것이 아닌 피심인의 자발적이고 적극적인 의사에 따른 것임이 확인된다. 56 즉, 피심인은 허위와 과장의 근거에 의해 신고인 제품의 열위성을 강조하여 자신의 제품판매를 늘리고자 하는 적극적인 의사에 기하여 이 사건 사유서를 작성하고 수요처에 송부한 것이다. <표 18> 피심인이 거래처에 송부한 선정사유서(한국서부발전 평택발전본부) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046495" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 소갑 제8호증 57 이러한 사실은 피심인의 대표 고객인 한국동서발전의 최ㅇㅇ의 아래 <표 19>의 진술로부터 다시 한번 확인된다. 58 최ㅇㅇ는 2020년 5월 경 피심인 협력사의 대표자인 옥ㅇㅇ에게 제품설명서나 기술자료를 요청하였으나, 옥ㅇㅇ가 본인에게 이 사건 선정사유서를 송부하였다고 진술하였다. 59 아울러, 최ㅇㅇ는 이러한 사유서를 송부하는 것은 문제의 소지가 있어서 일반적으로 보내지 않는 것 같고 이전에 받은 적도 없다고 진술하고 있는바, 피심인의 이와 같은 행위는 자신의 적극적 영업의사로 행한 행위임이 분명하고 정상적인 영업관행도 넘어선 행위로 판단된다. <표 삽입을 위한 여백> <표 19> 한국동서발전(주) 최ㅇㅇ의 진술 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046501" alt="이유 19번째 이미지" ></img> * 소갑 제9호증 다) 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는지 여부 60 다음과 같은 점을 고려하면 피심인의 행위는 향후 현재의 또는 잠재적으로 경쟁사업자와 거래관계를 형성할 가능성이 있는 고객의 상품 선택에 영향을 미쳐 '경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위’ 임이 인정된다. 61 첫째, 사건 당시 우수조달물품에 선정된 면진테이블은 피심인의 제품과 신고인의 제품 둘 뿐이었던 바<각주>30</각주>, 피심인으로서는 고객들에게 경쟁사인 신고인 제품의 단점을 과장하고 '부적합’한 제품으로 인식시킴으로써 자신의 제품 판매를 촉진할 유인이 있었다. 62 둘째, 면진테이블의 기술적 성능이나 운용관리 효율성 등은 일반 소비자가 제품의 외관이나 제품설명서를 통해 쉽게 이해하기 어려운 전문적인 내용으로 일반적으로 구매처에서 제공하는 정보에 의존할 확률이 큰 바<각주>31</각주>, 고객이 이 사건 선정사유서의 내용을 신뢰하여 제품을 구매할 개연성이 크다. 실제로 이 사건 선정사유서를 제공받은 거래처들은 그 이후 모두 피심인 제품을 구매하였다. 63 셋째, 피심인은 이 사건 선정사유서를 작성하여 다수의 거래처에 배포하면서 '조달우수제품 비교자료이니 참고할 것’을 요청하였다. 이 사건 선정사유서가 고객의 요청에 따라 작성하여 제공되었다는 근거는 확인되지 않으며, 거래처 담당 직원인 한국동서발전 최ㅇㅇ의 진술에 따르면 거래과정에서 통상적으로 제공되는 문서로도 볼 수 없다. 64 넷째, 신고인의 회계자료를 보면, 신고인의 2020년 대비 2021년의 매출액이 아래 <표 20>과 같이 감소한 것이 확인되고, 신고인도 심의 과정에서 참고인으로 참석하여 피심인의 위 선정사유서 송부행위로 인하여 고객과의 거래가 감소하게 되어 2021년 매출액이 감소하게 되었다고 진술하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046503" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 65 조달청의 우수조달물품에 지정되기 위하여는 아래 <표 21>과 같이 제품 신뢰성 검증, 성능 평가 및 연 4 ∼ 5회의 우수제품 평가를 받아야 하는 등 적지않은 투자비용과 기술력의 개발이 필요하며, 우수조달물품으로 지정되면 조달청 나라장터 쇼핑몰에 물품이 등록되고 수의 계약 및 제3자 단가계약 방식으로 편리하게 판매가 가능해지므로 오히려 매출액이 증가해야 할 것이다. <표 21> 조달청의 우수조달물품 지정 세부절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046505" alt="이유 21번째 이미지" ></img> * 조달청 누리집(http://pps.go.kr) 우수조달물품 지정 절차 66 그럼에도 불구하고 신고인의 매출액이 2021년 오히려 감소하게 된 것은 피심인의 선정사유서 송부행위로 인해 기만 또는 위계가 발생하였고, 이로 인해 경쟁사업자의 고객을 오인시켜 구매의사결정에 영향을 미친것으로 볼 수 있다. 3) 소결 67 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제23조 제1항 제호에 해당되어 위법하다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 1) 한국동서발전 울산화력본부는 이미 거래가 예정되어 있었으므로 고객 유인의 대상이 되지 않는다는 주장 68 피심인은 이 사건에서 선정사유서를 제공받은 거래처 중 한국동서발전 울산화력본부가 2020. 7. 31. 구매한 면진테이블 제품(EZ-FS-HI)은 한국동서발전과 공동 개발하여 제조한 제어계측장비 전용 제품<각주>32</각주>으로서 한국동서발전 울산화력본부의 구매가 예정되어 있었으므로, 고객 유인의 대상이 되지 않는다고 주장한다. 69 그러나 이러한 피심인의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 70 첫째, 피심인은 한국동서발전 외 다수의 거래 대상 업체에 선정사유서를 송부하였는바, 피심인의 선정사유서 송부행위로 고객 유인이 발생하였다는 점은 명백하다 할 것이다. 71 둘째, 피심인이 주장하는 한국동서발전 울산화력본부의 구매가 예정된 면진테이블은 해당 공동개발 제품에 한정되며, 향후 한국동서발전 울산화력본부에서 면진테이블에 대한 추가 수요가 발생할 경우 다른 제품을 구매할 가능성이 있으므로 반드시 피심인의 제품만이 구매 대상으로 한정된다고 단정할 수 없다. 72 셋째, 위법성 성립요건에서 검토한 바와 같이 위계에 의한 고객유인행위의 객체가 되는 상대방, 즉 경쟁사업자의 고객은 경쟁사업자와 기존의 거래관계가 유지되고 있는 상대방에 한정되지 아니하고, 새로운 거래관계를 형성하는 과정에서 경쟁사업자의 고객이 될 가능성이 있는 상대방까지도 포함<각주>33</각주>되므로 한국동서발전 울산화력본부 또한 언제든 신고인의 고객이 될 가능성이 존재하므로 고객 유인의 대상이 된다 할 것이다.2) 고객사가 선정사유서의 송부를 요구하였다는 주장 73 또한, 피심인은 한국동서발전 뿐만 아니라 선정사유서를 송부한 다른 고객사 모두 이미 피심인의 제품으로 제품 선정이 완료된 이후 고객사의 요청에 따라 내부 품의를 위한 참고자료로 제공된 것에 불과하다고 주장한다. 74 그 근거로 피심인은 아래 <표 22>와 같이 한국동서발전 최ㅇㅇ가 진술조서에서 '선정사유서를 보낸 사유는 기안문을 쓸 때 활용하라는 차원에서 보냈을 것으로 예상’ 된다는 진술내용을 제시하고 있다. <표 22> 한국동서발전 최ㅇㅇ의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046507" alt="이유 22번째 이미지" ></img> * 소갑 제9호증 75 그러나, 피심인의 주장은 다음과 같은 점에서 타당하지 않다. 76 첫째, 피심인은 해당 주장에 대해 고객사가 먼저 요청을 하였다는 입증자료를 제시하지 못하였고 고객사가 요청을 하였다는 자료 또한 확인되지 않는다. 한국동서발전의 최ㅇㅇ 또한 아래 <표 23>과 같이 진술내용에서 선정사유서를 요청한 적이 없다고 진술하였으며, 일반적으로 문제의 소지가 있어서 비교자료를 보내지 않으며 받은 적도 없다고<각주>34</각주>하였으며, 내부품의에도 따로 첨부하지 않는다고 진술하고 있다. <표 23> 한국동서발전 최ㅇㅇ의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=149046509" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 소갑 제9호증 77 둘째, 설사 고객사가 선정사유서와 같은 서류의 작성을 요청하였다고 하더라도, 경쟁사업자와의 상품 비교는 민감한 사안이므로 피심인은 신고인의 제품에 대해 구체적이고 세부적인 내용을 추가적으로 확인하거나 사실에 부합하게 작성을 하였어야 할 것이나, 피심인은 그와 같은 확인 없이 과장되거나 허위의 내용을 기재하였다. 78 더욱이 이 사건 당시 면진테이블이 우수조달물품으로 피심인과 신고인 제품 2개만이 지정 되어있는 상태에서 피심인의 선정사유서 송부 행위로 인해 락인효과(Lock-in Effect)<각주>35</각주>나 고객사들의 평판에 미치는 영향은 더욱 클 수밖에 없는 바, 피심인의 선정사유서 송부로 고객사가 필요한 제품의 비교 정보 또는 내부 품의용 자료를 습득하는 긍정적인 효과보다 허위ㆍ과장의 정보로 인해 신고인이 영업상 피해를 보는 부정적인 효과가 클 것이 우려된다는 점에서 피심인의 행위는 참고자료의 범위를 넘어선 것이라고 볼 수 있다.<각주>36</각주>3. 처분79 피심인의 위 2. 가. 의 행위는 법 제23조 제1항 제3호에 위반하여 법 제24조의 규정에 따라 원칙적으로 시정조치의 대상이 된다. 그러나 피심인의 연간매출액이 75억 원 미만인 점을 고려하여 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」 <각주>37</각주>제57조 제1항 제1호, 제2항 및 관련 [별표] 3. 가. 에 따라 경고 조치한다.