창원시서점조합의 경고심의요청에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 창원지역에서 서적소매업을 영위하는 사업자들의 공동 이익을 증진할 목적으로 조직된 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>제2조 제4호의 사업자단체에 해당된다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2017. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685337" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 출판업 시장 개요 및 유통구조 3 국내 출판산업의 매출 규모는 2016년 기준 약 7조 8,130억 원으로 전년 대비 2.0% 증가하였지만 온라인 관련 사업의 확장 추세와 달리 서적도매 및 오프라인 서점의 경우에는 매출이 하락, 소폭 상승하는 데에 그쳤다. 2016년 기준 출판업 시장의 매출 규모는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 출판업 시장 매출 규모 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685339" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 2018 한국서점편람 4 출판업 유통구조는 '출판사 → 서적도매사업자 → 서적소매사업자 → 소비자’의 3단계로 이루어진 것이 일반적이었으나 최근에는 인터넷 서점 및 대형서점이 크게 성장함에 따라 '출판사 → 대형서점 또는 인터넷 서점 → 소비자’의 2단계 유통도 활발하게 이루어지고 있다. 2) 도서판매업 관련 제도 가) 도서정가제 5 도서정가제란 책값의 과열 인하 경쟁에 따른 학술ㆍ문예 분야의 고급서적 출간이 위축되는 것을 막기 위해 서점들이 출판사가 정한 도서의 가격대로 팔도록 정부가 강제하는 제도로 2003년 2월부터 시행되었다. 나) 학원 내 교재판매 금지 6 학원의 설립운영 및 과외교습에 관한 법률’(이하 '학원법’이라 한다.) 및 같은 법 시행령과 시행규칙에 의하여 학원설립운영자는 학습자로부터 교재비를 받을 수 없다. 따라서 학원설립운영자는 학습자에게 교재를 안내하여 시중서점 등을 통하여 구매하도록 하거나 별도로 용도를 갖추어 서점업으로 등록한 후 교재를 판매해야 한다. 7 즉 학원설립운영자가 별도로 용도를 갖추어 서점업으로 등록하지 않는 한 학원이 출판의 유통에 참여하여 마진을 얻는 행위를 할 수 없고, 다만 교육부 및 지방자치단체 관계자에 따르면 학원이 서적도ㆍ소매상들로부터 정가에 교재를 구입하여 학습자에게 무료로 제공하는 행위는 학원법에 저촉되지 아니한다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 서적도매상들에게 학원등에 직납행위를 금지시킨 행위 8 도서판매 부진으로 인하여 2017년 피심인의 일부 구성사업자가 폐업을 하면서 서적도매상에게 도서대금을 상환하지 못하게 되자, 피심인은 구성사업자와 서적도매상과의 신뢰 회복을 위해 2017. 8. 25. 이사회를 개최하여 각 서적도매상에게 최대 2천만 원까지 대금지급을 보증한다는 각서를 아래 <표 3>과 같이 작성하고 이를 서적도매상들에게 교부하였다. <표 3> 대금 지급 보증 각서 주요내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685341" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제1호증<각주>2</각주>대금지급보증 각서 9 이듬해 2018. 1. 19. 개최된 정기총회에서 다수의 구성사업자로부터 위 대금지급보증각서를 작성한 것에 상응하는 반대급부를 서적도매상들로부터 받아야 한다는 의견이 제시되었다. 10 2018. 1. 19. 정기총회에서 새로운 조합장으로 선출된 이경식은 해당 의견을 이행하기 위해 학원 등 직납행위 금지의 내용을 담은 '창원시 소재 교재취급 총판간 합의이행 각서’를 아래 <표 4>와 같이 작성하였으며, 2018년 2월 초 5개 서적도매상 대표<각주>3</각주>를 개별적으로 만나 각서에 대한 확인을 하게 하고 서명을 받았다. <표 4> 합의이행 각서 주요내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685343" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제2호증 합의이행 각서 11 이후, 2018. 2. 8. 창원 마산합포구 소재 음식점에서 이경식을 비롯한 피심인의 신임 이사진 11인 및 5개 서적도매상 대표들이 상견례 모임을 갖게 되었고, 이 자리에서 피심인은 각서 사본을 각 서적도매상 대표에게 교부하며 2018. 3. 1.부터 동 문서내용을 이행하도록 하였다. 12 위와 같은 사실은 대금지급보증 각서(소갑 제1호증), 합의이행각서(소갑 제2호증) 등을 통해서 확인된다. 2) 구성사업자에게 학원에 직납행위를 금지시킨 행위 13 피심인은 2018. 3. 14. 긴급이사회에서 진해지역의 직납행위 근절을 위해 피심인의 부조합장의 주관 하에 진해지역 소재 피심인 구성사업자 5인<각주>4</각주>간에 직납금지 관련 합의를 하게 하고, 그 합의서를 피심인에게 제출하도록 하였다. 합의서의 내용은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 창원시 진해지역 구성사업자의 합의서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685345" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제4호증 진해지역 구성사업자 합의각서 14 피심인은 2018. 3. 15. 긴급이사회를 개최하여 합의서에 적시한 이행보증금을 2018. 3. 20. 까지 피심인 계좌에 입금할 것을 의결하고, 합의 시행 후 학원직납자를 신고하는 자에게 3백만 원의 포상금을 지급한다는 내용의 공문을 전 회원에게 발송하도록 하였다. 15 위와 같은 사실은 진해지역 구성사업자 합의각서(소갑 제4호증), 직납금지 통보공문(소갑 제5호증) 등을 통해서 확인된다. 3) 서적도매상들에게 □□서점과의 거래를 중단하도록 요구한 행위 16 피심인은 □□서점 대표 이기진이 도서판매사업을 무점포 방식으로 운영하면서 학원에 직납만을 하고 있다는 사실을 알게 되었고, 2018. 2. 8. 피심인 이사진 및 5개 서적도매상 대표들과의 상견례 모임에서 □□서점이 정상적인 서점 형태를 갖출 때까지 서적도매상들이 도서출고를 중단할 것을 요청하였다. 17 이후 2018. 2. 26. 피심인 조합장 이경식은 서적도매상 대표자 격인 경남도서 대표 허◎◎을 만나 다시 한 번 □□서점에 대한 서적도매상들의 도서 출고 중단을 요청하며 이를 위반하는 사업자에 대해 천만 원의 위약금을 부담하기로 약속을 얻어내었고, 다음 날 이경식은 서적도매상 각 대표에게 아래 <표 6>과 같은 내용의 문자를 통지하였다. <표 6> 피심인 발송 문자메시지(2018. 2. 27.)(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685347" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 소갑 제6호증 피심인 발송 문자메시지 18 위와 같은 사실은 진해지역 구성사업자 합의각서(소갑 제4호증), 직납금지 통보공문(소갑 제6호증) 등을 통해서 확인된다. 나. 경고 처분 및 피심인의 심의요청 경위 19 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 위 가. 1), 2), 3)의 행위가 법 제26조 제1항 제1호, 제3호 및 제4호에 위반되는 행위로서 법 제27조의 규정에 따라 시정조치의 대상이 되나, 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제50조 제1항 제1호 및 제2항 관련 [별표] 경고의 기준 제2호의 요건에 해당됨을 이유로 경고 처분하였다. 20 이에 피심인은 ① 서적도매상 및 구성사업자가 자율적으로 학원직납행위에 대한 합의각서를 작성 후 피심인에 전달하여 피심인의 사업자단체행위가 이루어졌으므로 해당 행위가 위법하다고 볼 수 없고, ② □□서점 대표 이기진에 대한 도서출고 중단 요청은 이기진의 도서정가제 및 학원법 위반에의 노출에 대한 우려와 무점포 방식으로 운영하던 이기진과는 달리 정상적으로 사업을 운영하고 있는 피심인 구성사업자들을 보호하려는 차원에서 행해졌다는 이유로, 사건절차규칙 제53조의2 제7항의 규정<각주>5</각주>에 따라 2018. 9. 6. 위원회에 법위반 여부에 관한 심의를 요청하였다. 다. 관련 법규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. (생 략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. 사업자에게 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항 각호의 1의 규정에 의한 불공정거래행위 또는 제29조(재판매가격유지행위의 제한)의 규정에 의한 재판매가격유지행위를 하게 하거나 이를 방조하는 행위 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ∼ 8. (생 략) 9. 제1호부터 제8호까지 외의 행위로서 다른 사업자(그 행위를 한 사업자를 포함한다)의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위 법 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 불공정거래행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위 2. ~ 8. (생략) 라. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 서적도매상들에게 학원등에 직납행위를 금지시킨 행위 21 위 인정사실을 관련 법 규정에 비추어 보면, ①피심인이 개최한 2018. 1. 19. 정기총회에서 서적도매상들로부터 학원 직납 금지 확약과 위반 시 천만 원의 위약금을 물기로 하는 내용의 각서를 징구하기로 결정한 의사가 존재하고 표시된 점, ② 피심인의 행위는 서적도매상들의 경영판단 하에 거래상대방을 선택할 수 있어야 함에도 불구하고 영업선택권을 침해한 점, ③ 피심인의 행위는 서적도매상 간의 경쟁제한은 물론 피심인 구성사업자와 서적도매상 간의 경쟁을 제한할 우려도 있다고 볼 수 있는 점, ④ 서적도매상이 학원직납행위에 대한 합의이행 각서를 자율적으로 작성하여 피심인에 전달하였으므로 해당 행위가 위법하지 않다고 피심인은 주장하나, 정기총회에서 형성된 구성사업자의 의사가 피심인 자체의 의사로 형성되어 서적도매상에게 전달된 것이 위법하다고 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인이 서적도매상들에게 학원등에 직납행위를 금지시킨 행위는 사업자단체의 의사로 다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 제한하는 것으로서 법 제26조 제1항 제1호에 위반된다. 2) 구성사업자에게 학원에 직납행위를 금지시킨 행위 22 위 인정사실을 관련 법 규정에 비추어 보면, ① 피심인은 2018년 2, 3월에 이사회를 개최하여 진해지역 학원직납문제에 관한 대책을 의결하고 모든 구성사업자에게 통지한 점, ② 피심인의 행위는 구성사업자들의 경영판단 하에 거래상대방을 선택할 수 있어야 함에도 불구하고 영업선택권을 침해한 점, ③ 구성사업자들이 학원직납행위에 대한 긴급 이사회 개최를 요청하고 합의각서를 자율적으로 작성하여 피심인에 전달하였으므로 해당 행위가 위법하지 않다고 피심인은 주장하나, 긴급이사회에서 학원직납행위에 대한 이행보증금을 의결하고, 학원직납자 신고 시 포상금을 지급한다는 내용을 전 회원에게 공문 발송한 것이 피심인의 의사로 형성되어 전 회원에게 전달되었으므로 법상 위법하다고 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인이 구성사업자에게 학원에 직납행위를 금지시킨 행위는 사업자단체의 의사로 다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 제한하는 것으로서 법 제26조 제1항 제3호에 위반된다. 3) 서적도매상들에게 □□서점과의 거래를 중단하도록 요구한 행위 23 위 인정사실을 관련 법 규정에 비추어 보면, ① 피심인은 2018. 2. 1. 정기 이사회에서 서적도매상들에게 □□서점 대표 이기진에 대한 도서출고 중단을 요구하기로 결정하고 2018. 2. 8. 상견례 모임에서 서적도매상들에게 이를 전달한 점, ② 서적도매상들이 □□서점에 대해 거래 중단 시, 학원직납이 유일한 영업 방편이던 □□서점은 대체거래선을 구하기 어려워 영업상 커다란 불이익에 직면하게 되는 점, ③ 도서출고 중단 요청이 □□서점의 도서정가제 및 학원법 위반에의 노출에 대한 우려와 □□서점의 무점포 방식의 운영으로부터 구성사업자를 보호하기 위한 목적으로 행해졌다고 피심인은 주장하나, 법 위반 등의 사항은 관련 법규에 따라 처리할 부분이므로 도서출고 중단에 대한 타당한 사유가 될 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 서적도매상들에게 □□서점과의 거래를 중단하도록 요구한 행위는 사업자단체의 의사로서 사업자에게 제23조 제1항 제1호의 불공정거래행위를 하게 하거나 이를 방조하는 것으로 법 제26조 제1항 제4호에 위반된다. 4. 결론 24 피심인의 위 2. 가. 1), 2) 및 3)의 행위는 각각 법 제26조 제1항 제1호, 제3호 및 제4호에 위반되어 위법하므로, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제55조의2 및 사건절차규칙 제50조에 따라 주문과 같이 의결한다.