천안 동우1차아파트 승강기 부분교체공사 업체선정 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 에이알엘리베이터, 주식회사 대명이엔지 및 대진엘리베이터 주식회사<각주>1</각주>는 승강기 설치 및 보수 등의 사업을 영위하는 자로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당 연도말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903867" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 심사보고서 소갑 제3호증<각주>3</각주>나. 시장 구조 및 실태 1) 승강기 유지관리<각주>4</각주>개요 3 승강기란 건축물이나 고정된 시설물에 설치되어 일정한 경로에 따라 사람이나 화물을 승강장으로 옮기는 데에 사용되는 시설로서 엘리베이터, 에스컬레이터, 휠체어 리프트 등이 있다. 4 일반적으로 승강기는 설치된 지 5～6년 무렵부터 마모가 진행되어, 약 15년이 지나면 고장률이 높아진다<각주>5</각주>. 따라서 승강기의 안전성 확보 및 이용자 보호를 위하여 「승강기 안전관리법」에 승강기 사업자와 관리주체<각주>6</각주>가 승강기를 안전하게 관리하도록 하는 의무 규정을 두고 있다<각주>7</각주>. 5 승강기 유지관리업은 승강기 관리주체가 승강기의 고장 또는 이상 시 수리하는 것뿐만 아니라, 고장 또는 이상의 우려가 있는지를 확인하는 등 승강기의 정기적인 점검 및 예방ㆍ정비 등을 통하여 안전, 기능 및 특성을 유지하기 위한 용역을 의뢰받아 이를 수행하는 업으로 그 사업자는 자본금ㆍ기술인력ㆍ설비 등의 요건을 갖춰 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 6 대다수 아파트의 노후 승강기 부품 교체공사 입찰은 승강기 유지관리업 등록을 한 업체가 참가하도록 제한을 두고 있다. 2) 노후 승강기 교체 시장 7 국내에 설치된 승강기 79만여 대 가운데 약 30%가 설치된 지 15년이 경과한 노후 승강기이다. 2019년「승강기 안전관리법」 전면 개정으로 안전관리 기준이 강화되면서 아파트의 노후 승강기 교체 시장이 확대되고 있으며, 이에 따라 노후 승강기 교체 관련 시장 규모는 1조 원으로 추산된다. 8 2022. 12. 31. 기준 우리나라에서 가동 중인 승강기는 총 811,602대(충남 지역 35,562대)이다. 15년 이상 노후 승강기의 수는 <표 2>와 같이 전국 246,409대이며, 충남 지역은 9,573대로 충남 지역 승강기 노후화율은 약 26.9%이다. <표 2> 15년 이상 노후 승강기 설치 현황 (2022. 12. 31. 기준, 단위 : 대, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903869" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국승강기안전관리공단 9 2022. 12. 31. 현재 전국의 승강기 유지보수업 등록업체는 877개이며, 충남 지역에 27개, 천안 지역에 14개 업체가 등록되어 있다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 입찰 개요 10 이 사건 입찰은 천안시 소재 동우1차아파트의 입주자대표회의가 승강기 34대의 부품교체 작업을 수행할 사업자를 선정하기 위해 공고한 입찰이며, 그 구체적인 내용은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903871" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 소갑 제1-1호증 가) 입찰방식 : 제한경쟁입찰 11 이 사건 입찰은 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에 따라 자본금, 시공능력평가, 최근 공사실적 등을 통해 입찰참가자격에 제한을 두어 그 자격을 갖춘 사업자들만이 입찰에 참여하도록 하였다. 나) 낙찰자 선정방법 : 최저가 낙찰제 12 이 사건 입찰은 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」 에 따라 최저가 낙찰제에 의해 낙찰자를 선정하였으며, 별도의 낙찰하한율은 설정되어 있지 않았다. 2) 입찰 결과 13 2021. 12. 29. 개찰 결과, 최저가로 투찰한 에이알엘리베이터가 낙찰자로 선정되었고, 2021. 12. 30. 입주자대표회의와 1,895,489,200원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. 세부적인 입찰결과는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903873" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 14 피심인들은 천안시 동우1차아파트 입주자 대표회의가 2021. 12. 16. 공고한 승강기 부분교체공사 업체선정 입찰에 참가하기로 사전에 합의하고, 대명이엔지는 각 참가회사의 투찰예정금액을 산정하여 전달하였으며, 각 회사들은 해당 금액대로 이 사건 입찰에 투찰하였다<각주>8</각주>. 이 사건 공동행위에 가담한 피심인별 담당자들의 직책, 담당업무 및 재직기간 등은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 공동행위 관련 담당 직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903875" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>9</각주>2) 합의 배경 15 약 20년 이상 천안 동우1차아파트 승강기의 유지ㆍ보수를 담당해 온 피심인 대명이엔지는 이 사건 입찰에서도 낙찰받기 위하여, 자신의 계열회사인 에이알엘리베이터<각주>10</각주>와 평소 친분이 있던 대진엘리베이터에 낙찰을 도와줄 것을 부탁하였다<각주>11</각주>. 16 한편, 대진엘리베이터 유○○ 대표와 에이알엘리베이터 한○○ 사장은 대명이엔지 정○○ 대표와 충남지역 승강기 설치 및 보수 업계에서 활동하면서 친분을 쌓은 사이로 유○○ 대표와 한○○ 사장은 정○○ 대표의 들러리 참가 요청을 거절하기는 어려웠다. 또한, 한○○ 사장은 경영에만 관여하였고 이 사건 입찰과 같은 주요 의사 결정 상황에서는 계열회사인 대명이엔지의 대표인 정○○의 개입을 받았다. 17 또한 이 사건 입찰의 경우, 입찰참가자들의 높은 자본금 및 실적 기준을 요구하여 이를 충족하는 사업자들만 입찰에 참여할 수 있는 제한경쟁입찰로 유찰 가능성이 높았으므로 참가자격을 갖춘 피심인들은 들러리 협조를 통해 입찰에 참가함으로써 유찰을 방지하려 하였다<각주>12</각주>. 3) 합의의 구체적인 내용 18 대명이엔지 정○○ 대표는 2021. 12. 13. 이 사건 입찰이 공고되자 에이알엘리베이터 한○○ 사장과 대진엘리베이터 유○○ 대표에게 직접 유선으로 연락하여 이 사건 입찰에 들러리로 참가해줄 것을 요청하였으며, 이에 한○○ 사장과 유○○ 대표는 별다른 거절 의사 없이 요청을 수락하였다. 4) 합의의 실행 19 정○○ 대표는 에이알엘리베이터 및 대진엘리베이터의 투찰가격을 직접 작성하여 실무직원 이○○을 통해 각 사에 전달하는 방법으로 합의를 실행하였다. 에이알엘리베이터 한○○ 및 대진엘리베이터 김○○은 대명이엔지로부터 전달받은 투찰가격 그대로 입찰에 참여하였다<각주>13</각주>. 20 2021. 12. 28. 에이알엘리베이터와 대진엘리베이터는 대명이엔지로부터 전달받은 금액으로 입찰에 참여하였다. 그 결과, 최저가로 투찰한 에이알엘리베이터가 낙찰자로 선정되었으며 2021. 12. 30. 천안 동우1차아파트와 에이알엘리베이터는 1,723,172,000원(부가가치세 제외)에 승강기 부품교체 계약을 체결하였다<각주>14</각주>. <표 6> 피심인들 견적서(발췌) (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=140903877" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 21 한편, 대명이엔지는 이 사건 공동행위를 계획할 당시에는 자신이 낙찰받아 공사를 수행하고자 하였으나, 계열회사인 에이알엘리베이터의 공사 실적<각주>15</각주>을 추가하고, 에이알엘리베이터를 통하여 동우1차아파트의 거래관계를 지속하려 하였다. 그리하여 공동행위를 실행하는 과정에서 대명이엔지는 투찰가격을 에이알엘리베이터보다 높게 설정함에 따라 이 사건 입찰의 낙찰자는 최저가인 에이알엘리베이터로 결정되었다<각주>16</각주>. 22 다만, 한○○과 유○○은 정○○가 사전에 투찰가격을 알려주며 협조요청을 하는 등 이 사건 공동행위를 주도하였으므로 합의실행에 따른 결과에 별다른 의문을 가지지 않았다<각주>17</각주>. 23 한편, 천안 동우1차아파트 입주자 대표회의는 이 사건 입찰 과정에서 사전 정보공유 및 공동행위가 있었는지 여부에 대해 천안시의 조사가 진행되자, 2022. 8. 24. 에이알엘리베이터에 계약 해지를 통보하였다<각주>18</각주>. 5) 근거 24 이러한 사실은 입찰관련 증거(소갑 제1-1호증 내지 제1-12호증), 피심인 소속 담당자 등 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-7호증), 피심인들의 일반현황 자료(소갑 제3-1호증 내지 제3-9호증), 에이알엘리베이터 주주명부(소갑 제4-1호증), 천안 동우1차아파트 계약해지 통보서류(소갑 제4-2호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 또한, 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다<각주>19</각주>. 27 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함한다. 28 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 29 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 30 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 31 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>32 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 위법성 요건 해당 여부 1) 합의의 존재 여부 33 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 34 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 공정위의 인가 여부 35 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 라. 소결 36 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 37 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>22</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다.