청주시 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들<각주>1</각주>의 지위 및 일반현황 1 피심인 벽산엔지니어링 주식회사, 삼부토건 주식회사, 효성엔지니어링 주식회사<각주>2</각주>(이하 '벽산’, '삼부토건’, '효성’이라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706321" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 입찰현황 1) 청주시 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업 개요 3 음식물탈리액<각주>3</각주>에너지화시설 설치사업은 공공ㆍ민간 시설에서 발생하는 음식물탈리액을 안정적으로 처리하는 한편, 해양투기로 처리하고 있는 음식물탈리액 물량을 육상처리 방식으로 전환하고, 처리시설 운영 시 생산된 바이오가스의 에너지를 발전설비를 통하여 전기에너지로 회수하는 등 음식물탈리액의 위생적 처리와 자원을 회수ㆍ재이용할 수 있는 시설을 말한다. 4 청주시 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업 공사의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 청주시 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업 시설공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706323" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 5 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>4</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706325" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 가격투찰일 3) 입찰 참여 현황 6 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706327" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 4) 입찰결과 7 이 사건 공사입찰은 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 합산점수가 가장 높은 자를 실시설계적격자로 선정하는 '가중치 기준방식’으로 진행되었다. 한국환경공단은 2011. 2. 15. 입찰 이후 아래 <표 5>와 같이 가장 높은 점수를 받은 벽산 컨소시엄을 2011. 3. 28. 실시설계적격자, 즉 낙찰자로 결정하였다. <표 5> 입찰결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706329" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 8 피심인들은 한국환경공단이 2010. 12. 3. 입찰 공고한 '청주시 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업’ 공사 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격(투찰률)을 합의하고 이를 실행하였다. 9 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 10 벽산 황○○ 팀장, 삼부토건 이○○ 팀장, 효성 최○○ 팀장, 휴먼텍코리아 정○○ 팀장 등 이 사건 입찰을 담당한 팀장급 실무자들(이하 '실무자들’이라 한다)은 전화로 이 사건 입찰에 관한 정보를 교환하던 중 모임을 갖기로 하고, 2011. 2. 7. 오전 10시경 서울 서초구에 소재한 ○○호텔 1층 커피숍(이하 '○○호텔’이라 한다)에서 만나 이 사건 입찰이 사업물량에 비해 공사비 예산이 낮게 책정되어 있어 수익을 내기 힘든 사업이라는데 공감하고, 추후 담당 임원들과 함께 모임을 갖기로 하였다. 11 위 실무자들 4명과 4개사의 임원<각주>5</각주>각 1명씩 총 8명은 2011. 2. 9. 오전 10시경 ○○호텔에서 모임을 갖고 이 사건 입찰은 수익성이 없는 사업이므로 가격경쟁을 배제하기로 합의하였다. 또한 실무자들은 차후 모임을 다시 갖고 구체적인 방안을 논의하기로 하였다. 12 이후 실무자들은 2011. 2. 11. 오전 10시경 ○○호텔에서 다시 모임을 갖고 최저 투찰가격을 공사예정금액의 98.50%로 하며 여기에서 0.05%p씩 올린 98.55%, 98.60%, 98.65% 중에서 추첨으로 각 사의 투찰가격을 정하기로 하였다. 추첨 결과, 삼부토건은 98.50%, 효성은 98.55%, 벽산은 98.60%, 휴먼텍코리아는 98.65%로 결정되었다. 13 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 시설공사 입찰공고(심사보고서 소갑 제1호증<각주>6</각주>), 벽산 황○○ 팀장 및 김○○ 상무 진술조서(소갑 제4호, 제5호증), 삼부 이○○ 팀장과 김○○ 상무의 진술조서(소갑 제6호증), 효성 최○○ 팀장 및 최○○ 상무 진술조서(소갑 제7호증, 제8호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 2) 합의의 실행 14 피심인들은 아래 <표 6>과 같이 2011. 2. 15. 입찰일에 합의한 투찰률(투찰가격)대로 투찰하면서 자신의 직원을 다른 피심인 회사에 파견하여 합의에 따라 투찰이 이루어지는지 확인하였다. <표 6> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706331" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 15 한편, 한국환경공단은 2011. 3. 28. 위 <표 5>에서 보는 바와 같이 설계점수와 가격점수를 합산한 점수가 가장 높은 벽산 컨소시엄을 실시설계적격자로 선정하였고, 2011. 10. 6. 벽산과 17,462,060,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. 16 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 벽산 황○○ 팀장이 작성한 내부문건(소갑 제3호증), 벽산 황○○ 팀장 및 김○○ 상무 진술조서(소갑 제4호, 제5호증), 삼부 이○○ 팀장과 김○○ 상무의 진술조서(소갑 제6호증), 효성 최○○ 팀장 및 최○○ 상무 진술조서(소갑 제7호증, 제8호증), 입찰조서(소갑 제9호증), 실시설계적격자 결정 통보문서(소갑 제12호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>7</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>8</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 18 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 19 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 20 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 21 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 22 위 2. 가항의 인정사실에 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들 사이에 청주시 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업의 입찰과 관련하여 사전에 투찰가격(투찰률)을 상호 결정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 23 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 판단하여 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 불구하고 피심인 4개사만이 참가한 이 사건 공사입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행한바, 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정됨으로써 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 24 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 25 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로, 피심인들에게 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1) 및 Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다.<각주>10</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 26 이 사건 공사 입찰결과, 벽산 컨소시엄이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅱ. 5. 다. (2) 및 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1)의 규정에 따라 벽산 컨소시엄이 2011. 10. 6. 한국환경공단과 체결한 공사도급 계약금액(17,462,060,000원)에서 부가가치세를 제외한 15,874,600,000원으로 본다. 나) 부과기준율 27 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 음식물탈리액 에너지화시설 설치사업 공사는 공공발주 공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준의 결정 28 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 삼부토건, 효성에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2)의 규정에 따라 2분의 1로 감액한다. 29 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706333" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 30 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 31 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 각 가중한다. 32 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회 심의종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 각 감경한다. 33 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706335" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 34 피심인 벽산은 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 고려하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경하고, 아울러 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 35 피심인 삼부토건은 2011. 6. 28. 대주단과 '재무개선을 위한 특별약정’<각주>11</각주>을 체결한 점, 최근 4개년(2011년부터 2014년까지) 연속으로 큰 폭의 당기순손실<각주>12</각주>을 기록하고 있고 있을 뿐 아니라, 2015년 1/4분기에도 큰 폭의 분기순손실<각주>13</각주>을 기록하고 있는 점, 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 2015. 4월초 기준으로 임금 및 퇴직금 체불금이 약 111억 원(총 470여명), 법인세, 근로소득세, 퇴직소득세, 부가가치세, 이자소득세 등 체납금이 약 56억 원, 국민연금, 건강보험 등 4대보험료 체납금이 약 50억 원, 자금 부족으로 현장 미지급금이 약 1,306억 원, 가압류 청구금액 및 본압류까지 집행된 청구금액이 약 181억 원이 존재하는 점 등을 종합적으로 고려<각주>14</각주>할 때 재무상태 및 경영상태가 열악하다고 판단되므로 2차 조정 산정기준의 80%를 감경한다. 36 피심인 효성의 경우는 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이고, 심의일 기준 직전 사업연도의 자본금 잠식이 있는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 60%를 감경한다. 37 또한, 이 사건 공사 입찰에 참여한 피심인들이 취득할 수 있는 매출액은 발주처가 직접 구매하여 제공할 관급자재의 비용만큼 줄어드는 점을 감안하여 모든 피심인들에 대하여 2차 조정 산정기준의 5%를 각 감경하고, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 모든 피심인들에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 각 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120706337" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 39 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.