청주하수처리장 여과시설 설치 및 소각로 증설공사 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 동부건설 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 태영건설(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당하며, 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758955" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 개요 2 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 클 뿐 아니라, 다량의 노동력이 투입되는 관계로 고용유발 효과도 상당하다. 3 2014. 11월 국내건설수주액은 전년대비 12.0% 감소하였는데 이를 부분별로 살펴보면, 공공부문은 도로, 교량과 조경 등 일부 토목공종을 제외하고는 여타 전 공종의 부진으로 25.2% 감소하였고, 민간부문도 토목공종은 호조를 보였으나 건축부문의 하향세로 3.2% 감소하였다. <표 2> 연도별 11월 국내건설공사 수주실적 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758961" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 국내건설공사 수주동향(대한건설협회, 2015. 1. 12) 2) 청주하수처리장 여과시설 설치 및 소각로 증설공사 입찰의 개요 가) 사업개요 ㅇ 공사위치: 충청북도 청원군 옥산면 가락리 79-5번지 청주시 환경사업소 일원 ㅇ 발주처: 조달청(수요처: 충청북도 청주시청) ㅇ 공사내용 - 여과시설 설치공사(280,000㎥/일), 소각로증설공사(90톤/일) - 관리동 건설 등 산업ㆍ환경설비공사 ㅇ 공사예산: 37,680,000,000원(부가가치세 포함) ㅇ 설계기간 - 기본설계 및 우선시공분 실시설계: 현장 설명일로부터 70일 - 실시설계: 실시설계적격자 선정 통보일로부터 70일 나) 입찰 세부일정 4 동 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>2</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758963" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 입찰일: 가격투찰일 5 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 6 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>4</각주>를 말한다. 다) 입찰 참여 현황 7 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <표 4> 컨소시엄 구성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758965" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라) 입찰결과 8 이 사건 공사입찰에서는 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 합산점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰을 진행하였는데, 입찰결과는 다음 <표 5>와 같이 코오롱글로벌 컨소시엄이 실시설계 적격자, 즉 낙찰자로 최종 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758967" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 공사예정(추정)금액: 37,680,000,000원(부가가치세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 9 피심인들은 조달청이 2009. 12. 11. 공고한 '청주하수처리장 여과시설 설치 및 소각로 증설공사’ 입찰에 참여하면서, 사전에 투찰가격(투찰률)을 합의하고 이를 실행하였다. 10 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 11 피심인들은 2009. 12. 18.경 이 사건 입찰 관련 사전심사(PQ) 신청서를 제출하여 발주처로부터 입찰참가자격 적격자로 선정되었다. 12 이후 각 사의 환경영업 담당 직원인 동부건설 김ㅇㅇ 부장<각주>5</각주>, 코오롱글로벌 정ㅇㅇ 부장<각주>6</각주>, 태영건설 여ㅇㅇ 부장<각주>7</각주>은 2010. 2월말 또는 3월초 경 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁을 배제하기로 합의하고, 구체적인 각 사의 투찰가격은 각사의 입찰업무 담당 직원들이 협의하여 결정하기로 하였다. 13 동부건설 김ㅇㅇ 부장, 코오롱글로벌 정ㅇㅇ 부장, 태영건설 여ㅇㅇ 부장은 이와 같은 합의내용을 각각 담당 임원에게 보고하였으며,<각주>8</각주>각 피심인의 담당 임원들은 보고를 받고도 '알았다’고만 답변하는 등 이 사건 공동행위를 제지하기 위해 별다른 조치를 취하지 않았다. 14 위 환경영업 담당 직원들의 합의에 따라 각 사의 입찰업무 담당 직원인 동부건설 이□□ 부장<각주>9</각주>, 코오롱글로벌 라ㅇㅇ 차장<각주>10</각주>, 태영건설 김□□ 부장<각주>11</각주>은 입찰일 전에 각 사의 투찰률을 0.04% 간격으로 하며 코오롱글로벌이 공사예정금액의 94.98%, 태영건설이 94.94%, 동부건설은 94.90%의 가격으로 투찰하기로 합의하였다. 15 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, '공사입찰 설명서’(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>12</각주>), 코오롱글로벌 정ㅇㅇ 부장 진술조서 및 확인서’(소갑 제2-1호증, 제2-4호증), 라ㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-2호증), 정ㅇㅇ 부장 및 손ㅇㅇ 차장<각주>13</각주>진술조서(소갑 제2-3호증), 동부건설 김ㅇㅇ 부장 진술서(소갑 제2-5호증), 이□□ 부장 진술서(소갑 제2-6호증), 김△△ 상무 진술조서(소갑 제2-7호증), 태영건설 여ㅇㅇ 부장 진술서 및 진술조서(소갑 제2-8호증, 제2-9호증, 제2-10호증), 김□□ 부장 진술조서(소갑 제2-11호증) 등을 통하여도 인정된다. 2) 합의의 실행 16 이 사건 공사 입찰일인 2010. 3. 9. 피심인들은 합의에 따라 다음 <표 6>과 같이 동부건설, 태영건설, 코오롱글로벌의 순서로 순차적으로 각각 투찰하면서, 자신의 직원을 다른 피심인 회사에 파견하여 합의에 따라 투찰이 이루어지는지 확인하였다. <표 6> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758969" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 17 입찰 결과, 2010. 6. 21. 코오롱글로벌이 실시설계 적격자로 선정되었으며, 2010. 11. 22. 조달청과 35,790,000,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. 18 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, '개찰결과보고서’(소갑 제1-2호증), '조달청 실시설계 적격자 선정 통보’(소갑 제1-3호증), '공사도급계약서’(소갑 제1-4호증), 코오롱글로벌 정ㅇㅇ 부장 진술조서 및 확인서’(소갑 제2-1호증, 제2-4호증), 라ㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-2호증), 정ㅇㅇ 부장 및 손ㅇㅇ 차장 진술조서(소갑 제2-3호증), 동부건설 김ㅇㅇ 부장 진술서(소갑 제2-5호증), 이□□ 부장 진술서(소갑 제2-6호증), 김△△ 상무 진술조서(소갑 제2-7호증), 태영건설 여ㅇㅇ 부장 진술서 및 진술조서(소갑 제2-8호증, 제2-9호증, 제2-10호증), 김□□ 부장 진술조서(소갑 제2-11호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>21 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 26 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격(투찰률)을 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 27 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단하여 결정한 투찰가격으로 경쟁해야 함에도 불구하고 피심인 3개사만이 참가한 이 사건 입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행한바, 이 사건 입찰에서 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정됨으로써 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가. 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 의거에 따라 과징금을 부과한다.<각주>17</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 이 사건 공사입찰 결과, 코오롱글로벌이 낙찰받아 계약을 체결한 바, 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 코오롱글로벌이 이 사건 공사와 관련하여 조달청과 체결한 계약금액으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758971" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 31 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 하수처리장 여과시설 및 소각로 공사는 공공발주공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 32 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 동부건설 및 태영건설에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액하여 산정한다. 33 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758973" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 34 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 35 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실<각주>18</각주>이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5).의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 36 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 37 태영건설의 경우 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도의 당기순이익이 적자인 점<각주>19</각주>을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (8). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758957" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 코오롱글로벌의 경우 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 40 아울러, 코오롱글로벌의 경우 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이고 심의일 기준 직전 사업연도의 자본금 잠식이 있는 점<각주>20</각주>을 감안하여 2차 조정 산정기준의 60%를 감경한다. 41 동부건설의 경우 2015. 1. 7. '채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 따라 회생절차 개시 결정을 받은 점, 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안할 때 객관적으로 과징금을 납부할 능력이 없다고 인정되므로 과징금을 면제한다. 42 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 코오롱글로벌, 태영건설에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 43 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758959" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 44 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.