춘천시보건소 엑스선 촬영장치 구입 입찰 관련 ㈜엠베이스와 ㈜굿플의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 엠베이스, 주식회사 굿플<각주>1</각주>은 의료기기 판매 및 유통업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287549" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 (심사보고서 소갑 제3-1호증<각주>3</각주>및 제3-2호증) 및 KISLINE 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 엑스선 촬영장치 개념<각주>4</각주>3 디지털진단용엑스선촬영장치는 X-ray system, diagnostic, general-purpose, digital 반도체 등을 이용하여 엑스선 투사 신호를 디지털로 전환하여 영상화하는 기구로서 엑스선 발생부를 포함한다.<각주>5</각주><그림 1> 엑스선 촬영장비<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287551" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 영업용 책자 4 디지털진단용엑스선촬영장치는 일반적으로 진단용엑스선 발생부와 진단용엑스선 검출부로 구성되어 있다. 5 진단용엑스선 발생부는 고전압발생장치, X선관<각주>6</각주>등으로 이루어져 있다. 고전압발생장치는 전원공급장치와 함께 구성되어 X선을 발생하기 위한 전압으로 변환하는 기능을 가진다. X선관의 경우 고전압발생장치로부터 발생된 전압을 통해 인체에 조사하기 위한 방사선을 발생시킨다. X선 발생부는 조사야필터<각주>7</각주>, 그리드 등이 포함된다. 6 진단용엑스선 검출부는 환자테이블, 월 스탠드(Wall Stand), 영상검출기 등으로 이루어져 있다. X선 발생부에서 발생된 X선은 검출기를 통해 전기적인 신호로 전환되어 2차원 영상으로 영상처리장치로 전송된다. 2) 엑스선 촬영장치 작동원리 7 X선관에서 발생된 X선이 인체를 투과하면 인체내부의 종류, 고유밀도 등으로 인한 감쇠<각주>8</각주>가 적용된다. 인체 각 부위별로 감쇠된 X선이 검출기를 통과하면서 인체 내부가 영상화 된다. 상대적으로 감쇠가 적은 부분은 흑색으로 출력되고, 감쇠가 큰 부분은 백색으로 출력된다. 흉부, 두부, 팔, 다리 등 인체의 특정부분에 대한 투과영상을 통해 진단에 도움을 준다. 3) 시장 현황 8 엑스선 촬영장비 관련 영상진단 의료기기 시장은 미국, 독일, 일본 등 선진국의 다국적 대기업들이 높은 시장점유율을 가지고 있다. 특히 빅(Big)3로 불리는 지멘스(Siemens), 제너럴 일렉트릭(GE), 필립스(Philips)가 약 65%의 점유율을 가지고 있으며, 다품종 소량생산, 첨단복합산업, 엄격한 규제, 강한 브랜드력과 제품 인지도, 자본/기술 의존형 산업 등 높은 진입장벽을 가지고 있다. 9 국내 엑스선촬영장치 시장 규모는 2019년 생산액 기준 542억 원으로 국내 전체 의료기기 시장규모 7조 2794억 원 대비 0.75%, 24위에 해당한다. 다. 입찰현황 1) 입찰 개요 10 조달청은 춘천시 보건소의 노후화된 엑스선 촬영장비 교체 사업을 수행하기 위한 사업자를 선정하는 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)을 발주하였는데 이 사건 입찰 개요는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287553" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가세 포함) * 출처: 이 사건 입찰의 공고문 및 이 사건 입찰의 구매ㆍ설치 규격[시방]서 (소갑 제1-1호증, 제1-2호증) 11 이 사건 입찰은 노후화된 엑스선 촬영장치를 교체하는 것뿐만 아니라 엑스선 촬영장치를 교체ㆍ설치하는 과정 상의 촬영실 리모델링, 환자 대기시스템 개선, 기존 의료기기 간의 시스템연동, 음성(10개 국어 이상) 및 방송시스템 구축 등이 포함되어 있다. 2) 이 사건 입찰방식 12 이 사건 입찰방식은 규격ㆍ가격동시 입찰방식으로, 수요기관이 제안서를 평가하여 평가 합계점이 85점 이상인 경우에 적격자로 확정하고 이들을 대상으로 가격 개찰을 실시한다. 이 후 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의 개요 13 피심인들은 위 <표 2> 기재의 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 등을 합의하고 합의한 대로 실행하였다. 나) 합의 배경 14 엠베이스는 이 사건 입찰에 참가하면서 이 사건 입찰 공고의 제품 사양이 엠베이스에게 유리함에도 단독 입찰로 인한 유찰을 방지하고자, 예전부터 의료장비 거래를 하며 친분이 있던 굿플에게 들러리 입찰 참가를 요청하였다. <표 3> 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사 진술조서(2021. 12. 9.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287555" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 엠베이스 최ㅇㅇ 진술조서(2021. 12. 9.) (소갑 제2-1호증) 다) 합의 성립 및 실행 (1) 합의 과정 및 내용 15 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사는 이 사건 입찰을 낙찰받기 위하여 평소 알고 지내던 굿플 최△△ 이사에게 굿플이 이 사건 입찰에 들러리로 참가해줄 것을 요청하였다. 16 굿플 최△△ 이사는 굿플의 입찰 실무자인 유ㅇㅇ 과장을 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사에게 소개해 주었고 이 과정에서 엠베이스와 굿플은 들러리 입찰 참여를 합의하였다.<각주>9</각주>17 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사는 굿플 최△△ 이사와 들러리 입찰 참가 합의를 한 이후, 엠베이스 전ㅇㅇ 실장으로 하여금 아래 <표 4>와 같이 이 사건 입찰에 필요한 서류 목록을 굿플 최△△ 이사에게 전달하게 하였다. <표 4> 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사가 전ㅇㅇ 실장에게 보낸 메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287557" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287539" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287541" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287543" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 엠베이스 제출자료 (소갑 제1-3호증) 18 굿플 최△△ 이사는 엠베이스 전ㅇㅇ 실장으로부터 전달 받은 메일을 그대로 굿플 유ㅇㅇ 과장에게 전달하였고, 유ㅇㅇ 과장은 메일의 첨부파일 제목대로 붉은색 서류만 준비하여 이메일을 통해 엠베이스 전ㅇㅇ 실장에게 전달하였다. 19 엠베이스 전ㅇㅇ 실장은 굿플 유ㅇㅇ 과장에게 회사연혁 및 일반현황, 조직 및 인원현황, 사업자등록증, 의료기기 판매업허가증, 신용평가등급확인서 등의 서류들을 받아 2019. 11. 28. 이메일을 통해 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사에게 전달하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287545" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287547" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 5> 엠베이스 전ㅇㅇ 실장이 최ㅇㅇ 대표이사에게 보낸 메일 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=125287559" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: 엠베이스 제출자료 (소갑 제1-4호증) 20 이후 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사는 이 사건 입찰 공고 규격과 엠베이스 제안서 규격을 종합하여 더 낮은 사양의 장비를 임의로 선정하여 굿플 제안서를 대신 작성하였다.<각주>10</각주>(2) 합의 실행 및 결과 21 2019. 12. 3. 엠베이스 최ㅇㅇ 대표이사는 굿플 유ㅇㅇ 과장을 만나 자신이 작성한 굿플 제안서를 직접 전달하였고, 함께 강원지방조달청을 방문하여 이 사건 입찰 제안서를 제출하였다. 22 수요기관인 춘천시 보건소의 제안서 평가 결과, 굿플 제안서는 일부 항목들이 이 사건 입찰 규격서 사양에 적합하지 않은 이유로 0점을 받았고, 종합점수 58.5점으로 기준점수인 85점을 넘지 못하여 부적격 판정을 받았다. 23 엠베이스의 제안서는 93.75점을 받아 제안서 평가를 통과함으로써 춘천시 보건소와 이 사건 입찰 계약을 체결하였다. 2) 근거 24 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 이 사건 입찰의 공고문(소갑 제1-1호증), 이 사건 입찰의 구매ㆍ설치 규격[시방]서(소갑 제1-2호증), 2019. 11. 25. 엠베이스 최ㅇㅇ가 엠베이스 전ㅇㅇ에게 전송한 메일 및 첨부파일(소갑 제1-3호증), 2019. 11. 28. 엠베이스 전ㅇㅇ가 엠베이스 최ㅇㅇ에게 전송한 메일 및 첨부파일(소갑 제1-4호증), 엠베이스가 작성하여 조달청에 제출한 굿플 제안서(소갑 제1-5호증), 엠베이스 및 굿플의 규격제안서에 대한 춘천시보건소 평가 결과(소갑 제1-6호증), 엠베이스의 이 사건 입찰 물품계약서(소갑 제1-7호증), 엠베이스 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-1호증), (前)굿플 유ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-2호증), 엠베이스 전ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-3호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 25 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 26 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>11</각주>27 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 28 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 29 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 30 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>12</각주>31 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 32 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 조달청이 발주한 춘천시보건소 디지털진단용 엑스선촬영장비 구입 입찰에서 엠베이스의 들러리 입찰참여 요청을 굿플이 수락하였고, 굿플은 엠베이스가 대신 작성한 제안서를 발주기관에 제출하였는 바, 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장 획정 33 입찰시장은 입찰별로 특정 상품ㆍ용역에 대한 구매물량ㆍ금액이 정해져 있고 입찰시장에서의 관련시장은 해당 입찰에서 구매하고자 하는 상품ㆍ용역과 경쟁관계가 성립되는 시장인바, 이 사건 관련시장은 춘천시보건소 디지털진단용엑스선촬영장비(DR) 구입 입찰, 즉 이 사건 입찰이다. 나) 경쟁제한성 34 피심인 엠베이스와 굿플은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 등을 합의하여 실행함으로써 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 피심인들간 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰참가 여부, 투찰가격 등을 결정하면서 재입찰, 수의계약 등의 과정에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때 피심인들의 행위는 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다. 3) 소결 35 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 36 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령<각주>14</각주>제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>15</각주>에 따라 과징금을 부과한다.