충남도청 이전신도시 하수처리시설 건설공사 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인 지에스건설 주식회사, 코오롱글로벌 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 대우건설, 주식회사 태영건설(이하 법인명을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략하고, 피심인 모두를 지칭할 때에는 '피심인들’이라 한다)은 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708119" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인 제출자료 나. 건설시장 개요 및 이 사건 공사 입찰 개요 1) 건설시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 클 뿐 아니라, 다량의 노동력이 투입되는 관계로 고용유발 효과도 상당하다. 4 2014. 11월 국내건설수주액은 전년대비 12.0% 감소하였는데 이를 부분별로 살펴보면, 공공부문은 도로, 교량과 조경 등 일부 토목공종을 제외하고는 여타 전 공종의 부진으로 25.2% 감소하였고, 민간부문도 토목공종은 호조를 보였으나 건축부문의 하향세로 3.2% 감소하였다. <표 2> 연도별 11월 국내건설공사 수주실적 (단위: 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708121" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 국내건설공사 수주동향(대한건설협회, 2015. 1. 12.) 2) 이 사건 공사 입찰의 개요 가) 사업개요 ㅇ 공사현장: 충남도청 이전신도시 환경클러스터 부지 내 ㅇ 발주처: 조달청(수요처: 충청남도개발공사) ㅇ 공사내용 - 하수처리시설공사(280,000㎥/일), 재이용시설공사(30,000㎥/일) - 조경 및 상부 체육시설 등 부대공사 1식 ㅇ 공사예산: 70,562,000,000원(부가가치세 포함) ㅇ 설계기간 - 기본설계: 현장 설명일로부터 60일 - 실시설계: 실시설계적격자 선정 통보일로부터 90일 나) 입찰 세부일정 5 이 사건 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>2</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708123" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 입찰일: 가격투찰일 6 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 7 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>4</각주>를 말한다. 다) 입찰 참여 현황 8 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. <표 4> 컨소시엄 구성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708125" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라) 입찰결과 9 이 사건 공사 입찰에서는 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 합산점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰을 진행하였는데, 입찰결과는 다음 <표 5>와 같이 지에스건설 컨소시엄이 실시설계 적격자, 즉 낙찰자로 최종 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708127" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 공사예정(추정)금액: 70,562,000,000원(부가가치세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 10 피심인들은 조달청이 2010. 2. 17. 공고한 '충남도청 이전신도시 하수처리시설 건설공사’ 입찰에 참여하면서, 가격경쟁을 배제하기로 하고, 입찰일 이전에 피심인별 투찰률(지에스건설 94.07%, 코오롱글로벌 94.01%, 대우건설 94.10%, 태영건설 93.98%)을 합의하여 정한 뒤 투찰률대로 입찰에 참여하였다. 11 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 12 피심인들은 2010. 2. 26.경 이 사건 공사 입찰 관련 사전심사(PQ) 신청서를 제출하여 발주처로부터 입찰참가자격 적격자로 선정되었다. 13 이후 각 사의 환경영업 담당 직원인 코오롱글로벌 정○○ 부장<각주>5</각주>, 지에스건설 강○○ 팀장<각주>6</각주>, 대우건설의 송○○ 팀장<각주>7</각주>, 태영건설 강□□ 부장<각주>8</각주>은 2010. 4월말 경 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁을 배제하기로 합의하였고, 코오롱글로벌 정○○ 부장은 자사의 입찰업무 담당자인 라○○ 차장<각주>9</각주>에게 지에스건설, 대우건설, 태영건설의 입찰업무 담당자와 연락하여 투찰가격을 조율하라고 지시하였다. 14 이 지시를 받은 라○○ 차장은 2010. 4월말 경 ○○○건설의 지하 레스토랑에서 지에스건설 배○○ 부장<각주>10</각주>, 태영건설 김○○ 부장<각주>11</각주>(이하 '3개사 담당자’라 한다)과 만나 각 사의 투찰가격을 정하기 위한 추첨을 하였고, 지에스건설이 94.07%, 코오롱글로벌이 94.01%, 대우건설이 94.10%, 태영건설이 93.98%로 결정되었다. 위 모임 당일에 대우건설에서는 주○○ 차장<각주>12</각주>이 참석하기로 하였으나, 개인적인 사정으로 불참하였고, 대우건설이 불참은 하지만 모임에서의 합의내용을 그대로 수용하겠다는 의사를 전달하라는 김○○ 부장<각주>13</각주>의 업무지시에 따라 주○○ 차장은 동 의사를 라○○ 차장에게 전달하였다. 15 투찰가격을 정하기 위한 모임에 참석한 위 3개사 담당자들은 회사로 돌아가 각 사의 투찰률을 상급자<각주>14</각주>에게 보고하였다. 코오롱건설의 라○○ 차장은 모임에 참석하지 않은 대우건설에게도 동 사의 투찰률을 통보하였고, 통보를 받은 대우건설의 주○○ 차장은 이를 김○○진 부장에게 보고하였다. 16 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, '공사입찰공고’(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>15</각주>), 지에스건설 송○○ 부장<각주>16</각주>진술조서’(소갑 제2-2호증), 지에스건설 배○○ 부장 진술조서(소갑 제2-3호증), 코오롱글로벌 정○○ 부장 진술조서(소갑 제2-4호증, 제2-5호증), 라○○ 차장 진술조서(소갑 제2-6호증), 대우건설 김○○ 부장 진술조서(소갑 제2-8호증), 주○○ 차장 진술조서(소갑 제2-10호증), 이○○ 부장<각주>17</각주>진술서(소갑 제2-13호증), 태영건설 김○○ 팀장<각주>18</각주>진술조서(소갑 제2-15호증), 강□□ 부장 진술조서(소갑 제2-17호증), 김○○ 부장 진술조서(소갑 제2-18호증) 등을 통하여도 인정된다. 2) 합의의 실행 17 피심인들은 다음 <표 6>과 같이 이 사건 공사 입찰일인 2010. 5. 4. 합의한 투찰률대로 금액을 기재하여 투찰하였다. <표 6> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708129" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 그 결과, 2010. 6. 8. 지에스건설이 실시설계 적격자로 선정되었으며, 2010. 10. 29. 조달청과 66,377,673,400원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. 19 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, '개찰조서’(소갑 제1-10호증), '조달청 실시설계 적격자 선정 통보’(소갑 제1-8호증), '조달청 시설공사 계약체결’(소갑 제1-11호증), '조달청 공사계약체결통보서’(소갑 제1-12호증), 지에스건설 송○○ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 코오롱글로벌 정○○ 부장 진술조서(소갑 제2-5호증), 류○○ 과장 진술조서(소갑 제2-7호증), 대우건설 김○○ 부장 진술조서(소갑 제2-6호증), 이○○ 부장 진술서 및 진술조서(소갑 제2-12호증, 제2-13호증), 태영건설 김○○ 부장 진술조서(소갑 제2-18호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>19</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>20</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다. 또한 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 여부 25 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하는 과정에서 사전에 투찰률(투찰가격)을 서로 합의한 사실이 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 투찰률(투찰가격)에 대한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고, 이 사건 공사 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다. 27 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 29 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 30 나. 과징금 부과 31 피심인들은 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 나. (1)의 규정에 의거에 따라 과징금을 부과한다.<각주>22</각주>1) 산정기준 가) 관련매출액 32 피심인들의 이 사건 공동행위는 법 제18조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 이 사건 공동행위에 대한 관련매출액은 지에스건설 컨소시엄이 조달청과 체결한 계약금액(66,377,673,400원) 중 부가가치세를 제외한 금액인 60,343,339,455원으로 본다. 나) 부과기준율 33 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 하수처리시설 건설공사는 공공발주공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준의 결정 34 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 코오롱글로벌, 대우건설 및 태영건설에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 2분의 1로 감액한다. <표 7> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708131" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 35 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 36 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 37 태영건설의 경우 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도의 당기순이익이 적자인 점<각주>23</각주>을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (8). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 38 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708133" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인 지에스건설은 확정된 재무제표상 심의종료일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이므로 2차 조정 산정기준의 50%를, 또한 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 추가로 감경한다. 40 피심인 코오롱글로벌은 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자이고 심의종료일 기준 직전 사업연도의 자본금 잠식이 있는 점<각주>24</각주>을 감안하여 2차 조정 산정기준의 60%를 감경한다. 41 피심인 대우건설은 확정된 재무제표상 심의종료일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 42 또한, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 43 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708135" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 44 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.