충남테크노파크 등 발주 공작기계 구매입찰 관련 한국야마자키마작(주) 및 ㈜두광기계의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 한국야마자키마작 주식회사 및 피심인 주식회사 두광기계<각주>1</각주>는 공작기계 등을 판매하는 자로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다<각주>3</각주>. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098761" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 심사보고서 소갑 제1호증<각주>5</각주>나. 공작기계 개관 3 공작기계는 '주로 금속 공작물을 절삭, 연삭 등에 의하여 불필요한 부분을 제거해 내어 필요한 형상을 만드는 기계’이다. 이는 가공 과정에서 칩(chip)을 발생시키면서 불필요한 부분을 제거하여 필요한 모양으로 가공하는 절삭기계와, 가공 과정에서 소성에 의하여 단지 형태만 변형시켜주는 성형기계로 구분되며, 흔히 밀링<각주>6</각주>, 선반<각주>7</각주>으로 부르는 기계들이 공작기계에 속한다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098773" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 다. 이 사건 입찰 개관 4 이 사건 입찰 5건 중 4건은 외자구매입찰<각주>8</각주>로 진행되었다. 외자구매입찰의 경우 낙찰하한선, 낙찰상한선, 복수예비추첨가격이 없이 최저가 입찰로 진행되고 예산범위인 배정금액<각주>9</각주>내에서 계약을 체결하여야 한다. 5 입찰방식은 입찰참가자가 참가 신청을 한 후 정해진 기간 내에 규격서 및 견적서를 제출하면 적격자 중에서 최저가 투찰자를 낙찰자로 선정한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098775" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>10</각주>6 공작기계 구매입찰의 경우 일반적으로 발주자는 공작기계 판매 전문업체로부터 규격, 가격, 성능 등에 대한 자문을 받아 구매계획을 세우는데, 이러한 과정 때문에 자문을 맡은 업체의 제품을 대상으로 입찰을 진행할 가능성이 높아진다. 이 사건 입찰에서도 5건 중 4건은 피심인 두광기계가 발주자에 제공한 자료를 토대로 규격, 가격, 성능 등이 지정되어 입찰이 진행되었다. 라. 야마자키마작, 한국야마자키마작 및 두광기계의 관계 7 야마자키마작(이하 '일본 본사’라고 한다)은 세계 정상급에 해당하는 공작기계 제조사로서 국내 판매는 한국판매점인 한국야마자키마작을 통해 이루어진다. 8 한국야마자키마작은 국내에 8개 대리점(이하 '대리점’이라 한다)을 두고 일본 본사에서 생산하는 공작기계 판매 영업활동을 하고 있으며, 국내 대리점 관리 및 판매한 제품의 설치, 시운전, 사후관리 등을 맡는 대가로 일본 본사로부터 수수료<각주>11</각주>를 받는다. 9 두광기계는 한국야마자키마작이 관리하는 8개 대리점 중 하나로서 일본 본사의 공작기계만을 취급하는 전속대리점이다. 두광기계를 포함한 대리점들은 한국야마자키마작을 통해 일본 본사로부터 판매가격을 승인받으면서 영업활동을 하고 제품을 판매<각주>12</각주>하는 경우 일본 본사로부터 수수료를 받는다.2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 합의 개요 10 피심인들은 아래 <표 4> 기재와 같이 전남테크노파크 및 충남테크노파크가 2019년 11월부터 2022년 10월까지 총 5번에 걸쳐 발주한 공작기계 입찰에 참여하면서 사전에 한국야마자키마작을 낙찰예정자, 두광기계를 들러리로 하기로 합의하였으며, 개별입찰 시 견적서를 공유하는 등의 방법으로 투찰가격을 합의<각주>13</각주>하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098777" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>14</각주><각주>15</각주>* 소갑 제4호증 나. 개별입찰에 대한 합의 내용 및 실행 1) 전남테크노파크 발주 입찰 관련 합의 내용 및 실행 11 피심인들은 전남테크노파크가 발주한 3건의 입찰에서 아래 <표 5> 기재와 같이 투찰가격을 공유하였으며, 한국야마자키마작을 낙찰예정자로, 두광기계를 들러리로 하기로 합의하였다. 한국야마자키마작은 견적금액을 두광기계와 공유하면서, 자신의 견적금액을 두광기계보다 낮게 작성<각주>16</각주>하여 입찰서류를 제출하는 방법으로 합의를 실행하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098779" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 12 구체적인 합의는 피심인들이 제안서를 공동으로 작성하는 방법으로 이루어졌다. 한국야마자키마작의 윤ㅇㅇ 차장은 두광기계의 이ㅇㅇ 상무가 먼저 제시하는 견적금액을 참고하여 두광기계의 견적금액을 작성하였으며, 두광기계는 한국야마자키마작이 작성ㆍ제공한 견적서를 아무런 수정 없이 그대로 입찰서류로 제출하였다. 이는 아래 <표 6> 기재와 같이 두광기계가 입찰서류로 제출한 견적서에 야마자키마작 본사의 상호 및 주소가 그대로 기재되어 있다는 사실, 아래 <표 8> 기재와 같이 한국야마자키마작의 윤ㅇㅇ 차장이 제안서 및 견적서를 공동으로 작성한다고 진술한 사실 등을 통하여 인정된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098781" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-3-2호증, 소갑 제3-3-3호증<각주>17</각주>2) 충남테크노파크 발주 입찰 관련 합의 내용 및 실행 13 피심인들은 충남테크노파크가 발주한 2건의 입찰에서도 아래 <표 7> 기재와 같이 투찰가격을 공유하였으며, 한국야마자키마작을 낙찰예정자, 두광기계를 들러리로 하기로 합의하였다. 이 경우에도 한국야마자키마작은 견적금액을 두광기계와 공유하면서, 자신의 견적금액을 두광기계보다 낮게 작성하여 입찰서류를 제출하는 방법으로 합의를 실행하였다. 14 구체적으로 한국야마자키마작의 윤ㅇㅇ는 두광기계의 서ㅇㅇ가 제시한 금액대로 두광기계의 견적서를 작성하였으며, 두광기계는 한국야마자키마작이 작성하여 제공한 견적서에서 상호만 두광기계로 변경하여 제출하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098783" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>18</각주>15 한편, 충남테크노파크가 발주한 공고번호 20220830763 입찰의 경우 1회차 입찰이 예가초과로 유찰되었다. 2회차 입찰에서 두광기계의 서ㅇㅇ는 한국야마자키마작의 윤ㅇㅇ가 알려준 금액인 675,950,000원으로 투찰하였으나 견적금액은 1회차 입찰에서 제출한 696,000,000원으로 그대로 하여 견적서를 다시 제출하였다<각주>19</각주>. 3) 관련 증거 16 위 1), 2)와 같이 피심인들이 사전에 낙찰예정자, 들러리, 투찰가격을 정하고 입찰에 참가한 사실은 아래 <표 8>, <표 9>에 기재된 한국야마자키마작의 윤ㅇㅇ 및 두광기계의 서ㅇㅇ의 진술내용, 위 <표 6> 기재와 같은 두광기계가 입찰서류로 제출한 견적서, 아래 <표 10> 기재와 같이 윤ㅇㅇ와 서ㅇㅇ가 주고받은 이메일 등을 통해 확인된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098785" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-2호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098787" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 소갑 제2-3호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098763" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 소갑 제3-1호증<각주>20</각주>다. 관련 법 규정 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>21</각주>제40조(부당한 공동행위의 금지)① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 또는 그 밖의 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」<각주>22</각주>제44조(공동행위의 기준)① 법 제40조 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁 요소가 되는 사항 라. 위법성 판단 1) 위법성 성립 요건 17 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 계약ㆍ 협정ㆍ결의 등의 방법으로 합의를 하고 ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. ④ 또한 위법성 조각사유로서 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대하여 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 2) 위법성 성립 요건 해당 여부 가) 법 제40조 제1항 제8호 해당 여부 18 입찰과 관련한 부당한 공동행위의 유형으로 법 제40조 제1항 제8호는 “입찰 또는 경매를 할 때 낙찰자, 경락자, 입찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 각각 규정하고 있다. 그리고 시행령에서 “대통령령으로 정하는 사항”에 대하여 “낙찰 또는 경락 비율, 설계 또는 시공의 방법, 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소”로 규정하고 있다. 19 피심인들은 위 2. 가. 및 나.에서 인정된 바와 같이 전남테크노파크 및 충남테크노파크가 2019년 11월부터 2022년 10월까지 총 5번에 걸쳐 발주한 공작기계 입찰에 참여하면서 낙찰예정자를 미리 정하고 투찰가격을 공유하였으므로, 이 사건 공동행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당된다. 나) 합의의 존재 여부 (1) 판단 기준 20 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래 분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>23</각주>21 여기에서 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호 인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 22 특히, 부당한 공동행위의 합의를 구성하는 사업자들 사이의 의사의 연락은 반드시 모든 참여 사업자들이 일회적으로 모여서 의사결정에 참여하는 회의와 같은 명시적인 형태일 것이 요구되지 아니하고, 수회에 걸친 부분적인 의사교환을 통해 사업자들 사이에 그들이 공동으로 의사결정을 한다는 암묵적인 요해가 형성된 정도로도 충분하다.<각주>24</각주>(2) 판단 23 위 2. 가. 및 나.에서 검토한 바와 같이 위 <표 8>, <표 9>에 기재된 한국야마자키마작의 윤ㅇㅇ 및 두광기계의 서ㅇㅇ의 진술내용, 위 <표 6> 기재와 같은 두광기계가 입찰서류로 제출한 견적서, 위 <표 10> 기재와 같이 윤ㅇㅇ와 서ㅇㅇ가 주고받은 이메일 등 합의와 관련된 증거자료와 진술 내용을 종합적으로 고려할 때, 피심인들이 입찰에 참가하면서 낙찰예정자 및 투찰가격을 사전에 합의하였다는 점이 인정된다는 점에서 법 제40조 제1항 제8호의 행위에 대하여 합의를 한 것으로 판단된다. 다) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 (1) 판단 기준 24 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고, 이에 따라 그 합의를 실행하는 과정에서 여러 차례의 합의를 계속하여 온 경우 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 본다. 25 또한, 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 본다.<각주>25</각주>(2) 판단 26 이 사건 입찰은 전남테크노파크 및 충남테크노파크가 발주한 공작기계 구매입찰에서 한국야마자키마작과 한국야마자키마작의 대리점인 두광기계가 제안서와 투찰가격을 공유하고, 한국야마자키마작을 낙찰자, 두광기계는 들러리로 하여 입찰에 참여하기로 합의한 것이고 이러한 합의를 단절됨이 없이 계속 실행하였으므로 위 2. 나.의 일련의 행위는 하나의 공동행위에 해당한다. 라) 경쟁제한성 (1) 경쟁제한성의 의미 27 부당한 공동행위에서 '경쟁제한성’이란 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>26</각주>28 그리고 구체적으로 어떠한 공동행위가 경쟁제한성을 가져서 위법한지 여부는 획일적 기준에 따라 결정할 수 없고 개별적으로 판단하는 것이 원칙이다.<각주>27</각주>다만 경쟁제한 효과만 생기는 것이 명백한 경우에는 구체적인 경쟁제한 효과에 대한 심사 없이 위법성을 인정할 수 있다. 29 한편, 입찰담합은 입찰 과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위에 해당한다.<각주>28</각주>(2) 경쟁제한성 여부에 대한 판단 (가) 관련 시장의 획정 30 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 먼저 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련 상품에 따른 시장(이하 '관련 시장’이라 한다)을 획정할 필요가 있다. 관련 시장의 범위는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체 가능성에 대한 인식 및 그와 관련된 경영의사결정 형태 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.<각주>29</각주>다만, 부당한 공동행위의 다양성과 규제의 효율성ㆍ합리성을 고려할 때, 반드시 실증적인 경제분석을 요하는 것은 아니고 공동행위의 유형, 구체적 내용 및 그에 따라 추론 가능한 경제적 효과, 대상 상품 및 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 판단할 수 있다.<각주>30</각주>31 한편, 입찰시장은 입찰별로 특정 상품 또는 용역에 대한 물량이 정해져 있고 해당 상품 또는 용역은 낙찰자로 결정된 특정 사업자만이 공급을 담당한다는 점에서 당해 입찰이 아닌 다른 입찰이나 다른 시장에서 공급되는 상품 간에는 대체가능성이 전혀 없다. 결국 입찰시장은 개별 입찰 건별로 다른 입찰 건이나 다른 시장과는 완전히 분리되어 존재하는 것이며, 입찰에서의 관련 시장은 각 개별 입찰 건을 하나의 시장으로 보는 것이 타당하다.<각주>31</각주>32 따라서 이 사건 관련 시장을 전남테크노파크 및 충남테크노파크가 발주한 공작기계 구매입찰로 획정한다. (나) 경쟁제한성 인정 여부 33 아래와 같은 내용을 고려할 때, 피심인들의 위 2. 가. 및 나.의 행위는 관련 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 판단된다. 34 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 입찰가격 및 들러리 사업자를 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 35 둘째, 실제 이 사건 공동행위는 해당 입찰 시장에서 상호 경쟁 관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피함으로써 경쟁으로 발생할 수 있는 이익감소를 최소화하기 위한 목적으로 행해졌다. 36 셋째, 이 사건 입찰에서 합의가 없었다면 피심인들이 자신의 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 입찰 참여 여부와 투찰가격을 결정함으로써 실질적인 경쟁이 이루어졌을 것이나, 이 사건 공동행위로 인해 경쟁 입찰 제도의 취지가 사실상 무력화 되었다. 라) 공정거래위원회 인가 여부 37 피심인들은 위 2. 가. 및 나.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 마. 두광기계 주장에 대한 판단<각주>32</각주>38 두광기계는 ①본사는 한국야마자키마작의 전속대리점으로 계약의 당사자가 될 수 없으므로 공동행위의 주체가 되지 못하고, ②전남테크노파크 및 충남테크노파크에서 두광기계로부터 이 사건 입찰과 관련된 자문을 받았고 유찰 방지를 위하여 두광기계에 입찰에 참여할 것을 요청하였다는 점, 실질적으로 한국야마자키마작의 제품을 구매하고자 하였다는 점, 피심인들의 매출액 합계는 국내 공작기계 시장 매출액 대비 0.28%에 불과하다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 경쟁제한성이 인정되지 않는다고 주장한다. 39 그러나 ①두광기계는 한국야마자키마작과 독립된 별개의 사업자이며 한국야마자키마작과 함께 입찰에 참여하였으므로 공동행위의 주체로 판단되며, ②전남테크노파크 및 충남테크노파크에서 마키노, DMG MORI 등 경쟁사업자의 제품을 참조하기도 하였다는 점에서 경쟁사업자의 입찰 참여 가능성이 충분하였다는 점, 두광기계가 제시한 자료만을 발주처에서 유찰 방지를 목적으로 입찰에 참여할 것을 요청하였음이 명확히 드러나지 않는다는 점, 이 사건 관련 시장은 전남테크노파크 및 충남테크노파크가 발주한 공작기계 구매입찰이며 이 사건 입찰 중 공고번호 20191129204를 제외한 4건의 입찰은 피심인들만 참여하였다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 두광기계의 주장은 타당하지 않다고 판단된다. 3. 처분 가. 시정조치 40 피심인들이 향후 위 2. 가. 및 나.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 적용법령 41 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이고, 부당한 공동행위의 종료일이란 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다. 이 사건 각 공동행위는 하나의 공동행위에 해당하고 마지막 공동행위는 2022. 10. 18. 종료하였으므로 아래 <표 11> 기재와 같이 공동행위의 종료일에 시행 중인 법령을 적용한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098765" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 부과 여부 42 위 2. 가. 및 나.의 행위는 입찰담합으로서 경쟁질서를 크게 저해한다고 인정되므로, 법 제43조, 법 시행령 제84조 및 관련 [별표 6] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 고시 Ⅲ. 2. 다. 1)<각주>33</각주>에 따라 과징금을 부과한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 43 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 라. 1) 다) (1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 44 이 사건 공동행위는 법 제40조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합에 해당하는바, 아래 <표 12> 기재와 같이 공동행위 기간 동안 발생한 각 입찰의 계약금액을 관련매출액으로 산정한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=146098767" alt="이유 12번째 이미지" ></img><각주>34</각주><각주>35</각주><각주>36</각주><각주>37</각주>(2) 중대성의 정도 및 부과기준율