충주기업도시 폐수종말처리시설 설치사업 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인들은 건설업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당하며, 피심인들의 일반현황은 <표 1> 기재와 같다. <표 1> (단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758931" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 충주기업도시 폐수종말처리시설 설치사업 공사의 목적 2 충주기업도시 개발로 인하여 사업지구에서 발생하는 공장폐수 및 생활오수를 수질 및 수생태계 보전에 관한 법 및 제반 법규에 따라 처리하여 방류함으로써 수질오염방지와 쾌적한 생활환경 조성을 위한 공사이다. 2) 충주기업도시 폐수종말처리시설 설치사업 공사의 개요 ㅇ 공사기간: 착공일로부터 25개월(시운전 6개월 포함) ㅇ 공사현장: 충청북도 충주시 주덕읍 화곡리 일원 ㅇ 공사예정금액: 17,905,000천 원(VAT 포함) ㅇ 공사규모 - 시설용량: 11,000㎥/일 - 처리방법: 질소ㆍ인 제거가 가능한 고도처리방식 ㅇ 설계기간 - 기본설계 및 우선시공분 실시설계: 현장설명일로부터 90일 - 실시설계: 실시설계적격자 선정 통보일로부터 90일 3) 입찰개요 3 한국환경공단<각주>1</각주>이 충주기업도시 폐수종말처리시설 설치사업 입찰을 발주하였으며, 세부일정은 <표 2>와 같다. <표 2> 충주기업도시 폐수종말처리시설 설치사업 공사 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758935" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 입찰일 : 가격투찰일 4 피심인들은 <표 3>과 같이 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여하였다. <표 3> 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758937" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>2</각주><각주>3</각주>5 기본설계 심의 및 가격개찰 결과 환경시설관리공사 컨소시엄이 <표 4>와 같이 실시설계 적격자 즉 낙찰자로 선정되었다. <표 4> 입찰결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758939" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 6 피심인들은 2009. 12. 8. 환경관리공단이 입찰공고 한 충주기업도시 폐수종말처리시설 입찰에 참여하면서 사전에 투찰률 94.86%부터 200만 원 간격으로 투찰가격을 정하여 투찰할 것과 환경시설관리공사와 동부건설 중 낙찰자로 선정된 곳이 대우송도개발에게 설계보상비로 5억 원을 보상해 줄 것을 합의하고 이를 실행하였다. 7 8 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행 내용은 다음과 같다. 1) 합의의 경위 및 내용 9 피심인들은 이 사건 공사입찰 공고일 이전부터 입찰에 참여하는 회사 등에 대해서 정보를 공유하여 오던 중 2009. 12. 21. 이 사건 공사입찰에서 PQ(사전심사)를 통과하였다. 10 이 사건 공사는 실행률<각주>4</각주>이 높고, 설계 공법에 대한 검증이 되지 않는 등 성능 보증에 대한 리스크가 커서 투찰가격을 높게 책정해야 수익을 낼 수 있었다. 또한 당시 대우자동차판매는 경영 상황이 좋지 않아 공격적으로 입찰에 참여하기 어려웠고 기 투입된 설계비용 등에 대한 부담을 가지고 있었다. 이에 피심인들은 이 사건 공사의 투찰가격 및 설계보상비에 대한 합의를 하게 되었다. 11 2009. 12. 23. 현장설명회 이후 환경시설관리공사 건설영업팀 박ㅇㅇ 팀장<각주>5</각주>, 동부건설 환경팀 김△△ 팀장<각주>6</각주>, 대우자동차판매 업무팀 김♧♧ 팀장<각주>7</각주>은 전화연락 등을 통해 이 사건 공사 입찰의 투찰가격 등에 대하여 논의하였고, 2010. 3. 4. 서울역 인근 중식당 '만다린’에서 환경시설관리공사 건설사업본부 김◇◇ 상무<각주>8</각주>, 건설영업팀 박ㅇㅇ 팀장, 동부건설 플랜트사업부 김충선<각주>9</각주>상무, 수주영업팀 이창훈 팀장<각주>10</각주>, 대우자동차판매 이진영<각주>11</각주>전무, 업무팀 김&& 팀장이 만나 아래와 같은 내용으로 최종 합의하였다. 12 첫째, 피심인들은 투찰률 94.86%부터 200만 원 간격<각주>12</각주>으로 투찰가격을 결정하기로 합의하였다. 즉, 3개의 투찰가격을 정하여 종이에 기재한 후 제비뽑기의 방법으로 각 사의 투찰가격을 결정하기로 하였다. 13 둘째, 피심인들 중 환결시설관리공사 또는 동부건설이 낙찰되는 경우 낙찰자가 대우자동차판매에게 설계보상비로 5억 원을 보상해 주기로 합의하였다. 14 위와 같은 사실은 '충주기업도시 폐수종말처리시설 설치사업 추진계획서’(심사보고서 소갑 제2호증<각주>13</각주>), '시설공사 PQ 평가결과 통보’(소갑 제3호증), '코오롱워터앤에너지의 2차 변경 실행예산서’(소갑 제4호증), '박ㅇㅇ 진술조서’(소갑 제23호증), '김$$ 진술조서’(소갑 제24호증), '김ㅁㅁ 진술조서’(소갑 제25호증), '김충선 진술조서’(소갑 제27호증), '김&& 진술조서’(소갑 제28호증), '이진영 진술조서’(소갑 제29호증)에 의해 확인된다. 2) 합의의 실행 15 이 사건 공사 입찰일인 2010. 3. 23. 피심인들은 합의에 따라 <표 5>와 같이 각각 투찰하였고, 각각 직원을 파견하여 합의에 따라 투찰이 이루어지는지 확인하였다. <표 5> 피심인들 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758941" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 16 입찰의 결과 2010. 4. 16. 환경시설관리공사가 실시설계 적격자로 선정되었으며, 2010. 5. 10. 한국환경공단과 16,991,000,000원<각주>14</각주>(부가가치세 포함)으로 공사도급계약을 체결하였다. 17 이후 2010. 6. 14. 환경시설관리공사는 합의대로 대우자동차판매의 설계용역사인 대우엔텍<각주>15</각주>과 '충주기업도시 폐수종말처리시설 MBR공법 컨설팅 용역계약’을 체결하고 설계보상금 5억을 지급하였다. 이로써 대우자동차판매는 환경시설관리공사가 지급한 5억 원에 더하여 한국환경공단이 탈락자에게 지급하는 설계보상비 89,525,000원(부가세 포함)를 받아 입찰참가 및 탈락에 따른 손실을 최소화하였다. 18 위와 같은 사실은 '시설공사 실시설계적격자 결정 통보’(소갑 제13호증), '공사도급계약서’(소갑 제14호증), '개찰조서’(소갑 제10호증), '입찰조서’(소갑제9호증), '박ㅇㅇ 업무수첩 II'(소갑 제11호증), '박ㅇㅇ 진술조서’(소갑 제23호증), '이창훈 진술조서’(소갑 제26호증), '코오롱워터앤에너지의 설계용역표준계약서’(소갑 제15호증), '코오롱워터앤에너지의 계약변경합의서 Ⅰ'(소갑 제16호증), '코오롱워터앤에너지의 계약변경합의서 Ⅱ’(소갑 제17호증), '대우송도개발의 공동수급협정서’(소갑 제19호증), '박ㅇㅇ 진술조서’(소갑 제23호증), '대우송도개발의 기본설계 용역계약서’(소갑 제20호증), '시설공사 설계비 보상 통보’(소갑 제21호증), '시설공사 설계보상비 공탁계획(안) 보고’(소갑 제22호증), '김$$ 진술조서’(소갑 제24호증), '김&& 진술조서’(소갑 제28호증), '이진영 진술조서’(소갑 제29호증)에 의해 확인된다. 나. 관련 법규정 및 법리 1) 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 3. 25. 법률 제9357호로 개정되어 2009. 6. 26. 시행된 것을 말한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2009. 5. 14. 대통령령 제21492호로 개정된 것을 말한다) 제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 합의 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>16</각주>22 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 다) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하는 바, 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>17</각주>24 다만, 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 응찰과정에서의 자유로운 가격경쟁을 제한하고 그로 인하여 당해 입찰에서의 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 25 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에서 사전에 서로 합의하여 투찰가격(투찰률)을 결정한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단하여 결정한 투찰가격으로 경쟁해야 함에도 불구하고 피심인 3개사만이 참가한 이 사건 입찰에서 사전에 투찰가격에 대하여 합의하고 이를 실행한 바, 이 사건 공사 입찰에서 가격 경쟁없이 설계만으로 낙찰자가 결정됨으로써 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기하였을 뿐이고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 27 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되는 행위로서 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가.의 행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>19</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 이 사건 공동행위에 따라 환경시설관리공사가 낙찰받아 계약을 체결한 바, 이 사건 법 위반행위에 대한 관련매출액은 환경시설관리공사가 이 사건 공사와 관련하여 한국환경공단과 최초로 체결한 계약금액<각주>20</각주>으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758943" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 31 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공동행위의 대상인 폐수종말처리시설은 공공발주공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 32 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 동부건설 및 대우송도개발에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 2)에 의하여 기본과징금을 2분의 1로 감액한다. 33 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758945" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 34 피심인들에게는 위반 기간 및 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 35 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실<각주>21</각주>이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 36 피심인들이 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 37 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758949" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 환경시설관리공사의 경우 공동수급체를 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 39 동부건설의 경우 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 기준의 100분의 50을 감경한다. 40 대우송도개발의 경우 2014. 8. 7. 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에 의하여 파산 선고를 받은 상태인 점을 감안하여 과징금을 면제한다. 41 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758933" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 42 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.