충주시 하수슬러지 처리시설 설치사업 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 포스코엔지니어링<각주>1</각주>, 효성엔지니어링 주식회사<각주>2</각주>(이하 '포스코’, '효성’이라 약칭한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145675" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 금융감독원 전자공시시스템상 자료 나. 건설시장 개요 및 이 사건 공사 입찰 개요 1) 건설시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있어 생산유발 효과가 클 뿐 아니라, 다량의 노동력이 투입되는 관계로 고용유발 효과도 상당하다. 4 2014. 11월 국내건설수주액은 전년대비 12.0% 감소하였는데 이를 부분별로 살펴보면, 공공부문은 도로, 교량과 조경 등 일부 토목공종을 제외하고는 여타 전 공종의 부진으로 25.2% 감소하였고, 민간부문도 토목공종은 호조를 보였으나 건축부문의 하향세로 3.2% 감소하였다. <표 2> 연도별 11월 국내건설공사 수주실적 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145677" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 억 원, %) * 자료출처: 국내건설공사 수주동향(대한건설협회, 2015. 1. 12) 2) 이 사건 공사 입찰 개요 가) 사업개요 ㅇ 사 업 명: 충주시 하수슬러지 처리시설 설치사업 ㅇ 공사위치: 충청북도 충주시 봉방동 533번지 일원(충주하수처리장 내) ㅇ 발 주 처: 한국환경공단 ㅇ 공사규모 - 시설용량: 60톤/일(1기) - 처리방법: 건조연료화 ㅇ 공사예정금액: 10,500,000,000원(부가가치세 포함) ㅇ 설계기간 - 기본설계: 현장설명일로부터 65일 - 실시설계: 실시설계적격자 선정 통보일로부터 70일 나) 입찰 세부일정 5 이 사건 공사 입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>3</각주>로서 그 절차는 크게 ⅰ)발주처의 입찰공고, ⅱ)사전심사(PQ, Pre Qualification), ⅲ)현장설명회 개최, ⅳ)입찰마감, ⅴ)설계심의, ⅵ)가격개찰, ⅶ)낙찰자 선정 및 계약체결 순으로 진행되었는데, 그 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145679" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 입찰일은 가격투찰기간임 6 여기서 사전심사란 국가가 발주하는 대형공사에 참여할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 제도로서 '경영상태 부문’과 '기술적 공사이행능력 부문’으로 구분하여 심사하는데, 경영상태의 적격 요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력을 심사하게 된다. 7 설계ㆍ시공 일괄공사의 설계는 크게 기본설계와 실시설계로 나뉘는데, '기본설계’란 입찰시 발주처에 제출하는, 즉 위 'ⅴ)설계심의’ 단계에서 제출하는 설계를 말하고, '실시설계’란 입찰에서 낙찰된 이후 실시하는 설계<각주>5</각주>를 말한다. 다) 입찰 참여 현황 8 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사 입찰에 참가하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145681" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 컨소시엄 구성 현황 라) 입찰결과 9 이 사건 공사는 기본설계점수와 입찰가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 합산점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식으로 입찰이 진행되었다. 2010. 8. 19. 피심인들의 가격 입찰(전자입찰)이 있었으며, 입찰결과 다음 <표 5>에서 보는바와 같이 기본설계점수와 입찰가격점수를 합산한 점수가 가장 높은 포스코 컨소시엄이 2010. 9. 10.에 실시설계적격자로 최종 결정되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145683" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 공사예정금액: 10,500,000,000원(부가가치세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 10 피심인들은 2010. 6. 4. 한국환경공단이 공고한 '충주시 하수슬러지 처리시설 설치사업’ 공사입찰에 참여하면서 가격경쟁을 회피하기 위하여 사전에 투찰가격(투찰률)을 합의하고 이를 실행하였다. 11 피심인들 사이의 구체적인 합의의 내용 및 실행 내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 12 2010. 8월초 포스코 권○○ 상무보<각주>6</각주>는 효성의 저가투찰을 막기 위하여 효성 최○○ 상무보<각주>7</각주>에게 동가투찰과 함께 동가투찰 합의에 대한 대가로 낙찰사가 탈락자에게 450백만 원을 보상하자고 제안하였고 효성 최○○ 상무보가 이 제안을 받아 들였다. 13 포스코 권○○ 상무보는 권○○ 부장<각주>8</각주>에게 효성과 동가로 투찰하기로 합의하였다는 사실을 알려주면서 입찰준비를 하도록 지시하였고, 권○○ 부장은 이 사건 공사입찰 담당자이었던 이○○ 부장에게 합의사실을 전달하였다. 효성 최○○ 상무보는 박○○ 부장<각주>9</각주>에게 합의내용을 전달하면서 포스코와 협의하여 입찰준비를 하라고 지시하였다. 14 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 포스코 권○○ 상무보 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>10</각주>), 포스코 권○○ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 효성 최○○ 상무보 진술조서(소갑 제2-5호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 2) 합의의 실행 15 2010. 8. 19. 투찰당일에 포스코 권○○ 부장은 효성을 방문하였고, 박○○ 부장이 작성한 “실시설계적격자로 선정된 자는 상대사에게 설계보상비로 4억 5천만 원을 지급한다”는 내용의 확인서에 날인하였다. 16 2010. 8. 19. 투찰당일 포스코 권○○ 부장과 효성 박○○ 부장은 가격점수에 영향을 주지 않는 투찰금액안 두 가지[10,384,000,000원(98.89%), 10,389,000,000원(98.94%)]를 협의하여 만들고 각 사가 투찰할 금액을 선택하였다. 그 결과, 포스코가 10,384,000,000원(98.89%), 효성이 10,389,000,000원(98.94%)으로 투찰하기로 하였고, 각 사 투찰담당자에게 연락하여 투찰금액대로 투찰하게 하였다. 효성의 투찰과정은 포스코 권○○ 부장이 확인하였으며, 포스코의 투찰과정은 효성의 백○○ 차장<각주>11</각주>이 포스코를 방문하여 확인하였다. 17 피심인들의 실제 투찰결과는 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인들의 투찰내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121145685" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 이후 위 <표 5>에서 본바와 같이 기본설계점수와 입찰가격점수를 합산한 점수가 가장 높은 포스코 컨소시엄이 2010. 9. 10.에 실시설계적격자로 선정되었고, 2010. 12. 30. 한국환경공단과 10,384,000,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. 19 한편, 2010. 12. 6. 포스코는 효성과 '충주시 하수슬러지 처리시설 설치사업 턴키/슬러지건조연구용역’계약을 체결하고, 위 용역에 해당하는 성과물이 없음에도 2011. 9. 29. 용역비로 450백만 원(부가가치세를 포함하면 495백만 원)을 효성에게 지급하였다. 이로써 피심인들 간 동가투찰 합의에 대한 대가 지급이 완료되었다. 20 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관성있게 인정하였으며, 효성의 용역비 수령 증빙자료(소갑 제1-13호증), 포스코 권○○ 상무보 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>12</각주>), 포스코 권○○ 부장 진술조서(소갑 제2-2호증), 효성 최○○ 상무보 진술조서(소갑 제2-5호증), 효성 박○○ 확인서(소갑 제2-6호증) 등을 통하여도 인정할 수 있다. 나. 관련 법 규정 및 적용 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>13</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지)①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>14</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 적용 법리 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>23 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 24 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 25 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 26 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>27 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 28 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 사전에 투찰가격(투찰률)을 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 29 피심인들은 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력, 낙찰가능성 등을 종합적으로 감안하여 독자적으로 판단하여 결정한 투찰가격으로 경쟁하여야 함에도 불구하고 피심인 2개사만이 참가한 이 사건 공사 입찰에서 사전에 투찰가격(투찰률)에 대하여 합의하고 이를 실행한바, 가격경쟁 없이 설계만으로 낙찰자가 결정됨으로써 시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 31 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 32 피심인들의 위 2. 가. 행위의 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 나. (1)의 규정에 의거 과징금을 부과한다.<각주>18</각주>1) 산정기준