충청남도개발공사의 거래상지위남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 지방공기업법 및 충청남도개발공사 설립 및 운영 조례에 따라 설립되어 택지개발, 관광지 및 지방산업단지 조성 사업 등을 하는 사업자이다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 억 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758623" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 나. 피심인의 사업 수행 방식 3 피심인은 지방공기업으로서 신도시 개발사업 등을 추진하는 경우 '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’(이하 ’지방계약법'이라 한다) 및 그 시행령 등의 규정에 따라 사업을 수행할 건설사 등을 선정하여 사업수행을 위탁한다. 4 지방계약법에 따르면 지방자치단체 또는 지방공기업이 사업자를 선정하여 수행할 사업을 위탁(계약)하는 방법에는 크게 경쟁계약과 수의계약이 있으며, 경쟁계약은 입찰방법에 따라 일반경쟁입찰, 제한경쟁입찰, 지명경쟁 및 일괄ㆍ대안입찰 등의 방식을 통해 선정한 낙찰자와 계약을 체결하는 방법으로 구분된다. 5 피심인은 2009년부터 추진하고 있는 '충남도청 신도시 개발사업’과 관련하여 신도시 '단지조성공사 1ㆍ2ㆍ3공구’ 등 9건의 공사에 대하여는 일반경쟁입찰 방식<각주>1</각주>으로 선정한 **** 주식회사(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’는 생략한다) 등 20개 사업자와 '하수처리시설 건설공사’ 등 3건의 공사에 대하여는 일괄입찰 방식<각주>2</각주>으로 선정한 ***** 등 3개 사업자와 각 공사계약을 체결하였다. 그 현황은 아래 <표 2> 및 <표 3>과 같다. <표 2> 신도시 개발사업 관련 일반경쟁 입찰 공사계약 체결 내역 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758629" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 (소갑 제1호증 참조) <표 3> 신도시 개발사업 관련 일괄입찰 공사계약 체결 내역 (단위: %, 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758631" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 (소갑 제1호증 참조) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 일반경쟁 입찰 공사의 설계변경에 따른 부당한 계약금액 조정행위 6 피심인은 2012. 4. 16. 신도시 개발사업과 관련된 “설계변경 시 단가 협의기준 적용계획”(소갑 제2호증)을 마련하면서 일반경쟁입찰 방식으로 사업자를 선정하여 계약을 체결한 공사에 대하여 자신이 설계변경을 요청하게 되는 경우에는 '변경당시 기준단가 × 89%’로 신규비목 등의 단가를 정하기로 하고, 이를 2012. 4. 19. **** 등 거래상대방(이하 '거래상대방’이라 한다)들에게 통지한 후, 2012년 12월부터 2013년 12월의 기간 중 4건의 공사에서 10건의 설계변경을 요청하면서 신규비목 등의 단가를 이와 같은 방법으로 정함으로써 '설계변경 시점에서의 단가에 낙찰율을 곱한 금액’ 보다 낮게 그 단가를 조정한 사실이 있다. 7 이와 같은 사실은 '충남도청(내포) 신도시 개발사업 설계변경 시 단가 협의기준 적용계획’(소갑 제2호증), '신도시 개발사업 설계변경 내역’(소갑 제4호증) 등을 통하여 확인되고, 피심인도 심사보고서에 대한 의견서를 통하여 인정하고 있다. 8 일반경쟁 입찰 공사에 대하여 피심인의 요구에 따라 설계변경을 하면서 자신이 정한 기준대로 신규비목 등의 단가를 정한 현황은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인의 설계변경 요구 및 계약금액 조정 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758633" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 (소갑 제4호증 참조) 2) 일괄입찰 공사의 설계변경에 따른 부당한 계약금액 조정행위 9 피심인은 2012. 4. 16. 신도시 개발사업과 관련된 “설계변경 시 단가 협의기준 적용계획”을 마련하면서 일괄입찰 방식으로 사업자를 선정하여 계약을 체결한 공사에 대하여 자신이 설계변경을 요청하게 되는 경우에는 '변경당시 기준단가 × 낙찰율’로 신규비목 등의 단가를 정하기로 한 후, 일괄입찰 방식으로 사업자를 선정하여 공사계약을 체결한 3건의 공사 중 '하수처리시설건설공사’ 및 '자동집하시설건설공사’에 대하여 2013년 2월과 2014년 10월에 거래상대방에게 각 설계변경을 요청하면서 신규비목 등의 단가를 이와 같은 방법으로 정한 사실이 있다. 10 이와 같은 사실은 '충남도청(내포) 신도시 개발사업 설계변경 시 단가 협의기준 적용계획’(소갑 제2호증), '일괄입찰공사 설계변경 내역’(소갑 제4호증) 등을 통하여 확인되고, 피심인도 심사보고서에 대한 의견서를 통하여 인정하고 있다. 11 일반경쟁 입찰 공사에 대하여 피심인의 요구에 따라 설계변경을 하면서 자신이 정한 기준대로 신규비목 등의 단가를 정한 현황은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 피심인의 설계변경 요구 및 계약금액 조정 내역 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758635" alt="이유 5번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 (소갑 제6호증 참조) 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～3. (생략) 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 5.～8. (생략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2〕불공정거래행위의 유형 및 기준 1.～5. (생략) 6. 거래상 지위의 남용 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각 목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. ~ 다. (생략) 라. 불이익제공 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 마. (생략) 2) 적용 요건 및 법리 12 거래상지위남용행위의 한 유형인 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 ①사업자가 자신의 거래상지위를 이용하여, ②거래상대방에게 불이익이 되도록 부당하게 거래조건을 설정ㆍ변경하거나, 거래과정에서 부당하게 불이익을 주는 행위를 하여야 한다. 13 사업자가 거래상대방에 대해 거래상지위를 가지고 있는지 여부는 거래상대방의 입장에서 사업자가 거래조건의 변경 등을 요청할 경우 거래상대방이 이를 원하지 않더라도 받아들일 수밖에 없는지를 기준으로 하며, 이는 거래상대방의 대체거래선 확보의 용이성, 사업자에 대한 수입 의존도, 사업자의 업무상 지휘감독권 여부, 거래대상인 상품의 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 또한 거래상지위는 당사자 중 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이고, 이는 당사자가 처한 시장상황, 전체적 사업능력의 격차, 거래대상 상품의 특성 등을 고려하여 판단하여야 한다.<각주>3</각주>14 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해 업종의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 다. 피심인의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 거래상지위가 있는지 여부 15 다음과 같은 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인은 거래상대방들에 대하여 거래상지위를 가지고 있는 것으로 판단된다. 16 첫째, 피심인은 지방공기업법 등에 따라 설립된 공기업으로 충남 지역의 대형 건설공사 분야에서 대규모 발주자의 지위를 갖고 있다. 따라서 건설사들이 충남 지역의 건설공사 사업에 지속적으로 참여하기 위해서는 피심인과의 거래관계를 계속적으로 유지해야 할 필요성이 있다. 둘째, 이 사건 건설공사는 장기간에 걸쳐 이루어지므로 피심인과 건설사들은 계속적 계약관계에 있다고 보아야 하며, 이러한 건설공사의 특성상 건설사가 피심인과 공사계약을 체결하고 공사에 착수한 이후에는 당해 계약을 해지하거나 공사를 중단하고 다른 거래처로 전환하는 것은 용이하지 않다. 셋째, 피심인은 거래상대방에 대한 공사일시정지 권한<각주>4</각주>, 계약이행내용에 대한 검사권한<각주>5</각주>등을 가지고 있어 피심인의 계약상대방은 피심인의 요구나 제안을 거절하기가 사실상 곤란하다. 2) 부당한 불이익제공 행위인지 여부 가) 일반경쟁 입찰 공사의 설계변경에 따른 부당한 계약금액 조정행위 17 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 18 지방계약법 제22조 및 그 시행령 제74조<각주>6</각주>에 따르면 피심인이 발주하는 일반경쟁입찰 공사와 관련하여 자신의 필요에 의한 설계변경으로 신규비목이 발생하는 경우 해당 비목에 대하여 '설계변경 시점에서의 단가’와 '그 단가에 낙찰률을 곱한 금액의 범위에서 거래상대방과 협의하여 결정’하고, 협의가 이루어지지 아니하는 경우에는 그 중간 값을 신규 비목의 단가로 하여 공사대금을 증액 지급해줘야 하므로 거래상대방과 협의를 하지 않고 자신이 정한 단가산정기준을 적용함으로써 '설계변경 시점에서의 단가와 그 단가에 낙찰률을 곱한 금액의 중간 값’ 보다 낮게 그 단가를 조정하여 공사대금을 지급한 것은 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 19 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 지방계약법령을 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 피심인 자신의 필요에 따른 설계변경의 신규비목에 대하여 피심인이 일방적으로 지방계약법령에서 정하고 있는 것보다 이를 낮게 조정한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 이는 공기업이 발주하는 공사계약과 통상적인 거래관행에도 맞지 않아 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 나) 일괄입찰 공사의 설계변경에 따른 부당한 계약금액 조정행위 20 다음 사항을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 자신의 거래상지위를 이용하여 부당하게 거래상대방에게 불이익을 준 것임이 인정된다. 21 피심인이 발주하는 일괄입찰 공사와 관련하여 자신의 필요에 의한 설계변경으로 신규비목이 발생하였으므로 지방계약법 및 그 시행령<각주>7</각주>에 따라 해당 신규비목에 대하여 '설계변경 시점에서의 단가’를 그대로 적용하여 공사대금을 증액 지급해줘야 함에도 그 단가를 낮게 조정하여 지급한 것은 거래상대방에게 부당하게 불이익을 준 것이다. 22 거래상대방은 공사계약의 이행과정에서 피심인이 지방계약법령을 준수할 것을 신뢰할 것이므로, 이 사건에서와 같이 피심인 자신의 필요에 따른 설계변경의 신규비목에 대하여 '설계변경 시점의 단가’를 그대로 적용하여 공사대금을 증액해 줄 것으로 기대하는 것이 당연하다 할 것인바, 피심인이 별다른 이유없이 이를 낮게 조정한 행위는 거래상대방에게 예측하기 어려운 불이익을 준 것으로 이는 공기업이 발주하는 공사계약과 통상적인 거래관행에도 맞지 않아 공정한 거래질서를 저해하는 행위로 판단된다. 3) 소결 23 피심인의 위 2. 가. 1), 2)의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 해당하므로 모두 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 피심인이 향후 이 사건 위반행위와 동일 또는 유사한 행위를 다시 하지 않도록 법 제24조에 따라 각 위반행위에 대한 시정명령을 부과하고, 피심인의 위 2. 가. 1)<각주>8</각주>의 행위에 대하여는 거래상대방들에게 상당한 손해를 입히고 피심인이 부당이득을 얻은 경우에 해당하는 점을 고려하여 법 제24조의2 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2014. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2014-18호로 개정되기 이전의 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 25 관련매출액은 위반사업자가 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액 또는 이에 준하는 금액을 말하며, 위반행위가 특정 계약에 직접 관련되거나 한정된 경우 계약금액을 기준으로 한다.<각주>9</각주>26 이 사건의 경우 관련매출액은 피심인이 실질적으로 지방계약법 및 그 시행령 등에 따라 거래상대방에게 신규비목의 단가를 조정해 주어야 할 단가 보다 낮은 단가로 조정한 공사계약에 대한 계약금액의 합계로 본다. <표 4> 관련매출액 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758641" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>10</각주>* 자료출처 : 피심인 제출자료 나) 부과기준율 27 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 발주한 전체 공사금액 대비 부당하게 낮은 단가를 적용한 금액 비율이 0.1% 정도에 불과한 점, 위반행위의 효과가 충청남도에 한정되고 관련 거래상대방이 4개사로 위반행위가 시장에 미치는 영향이 제한적인 점 등을 고려하여, '중대성이 약한 위반행위’에 해당하는 부과기준율인 0.2%를 적용한다. 다) 산정기준 28 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 피심인의 산정기준을 구하면, 아래 표와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758643" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 29 조정 사유에 해당 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 30 피심인은 조사단계에서부터 심의시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점이 인정되므로 1차조정 산정기준의 30%를 감경한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758625" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 31 피심인이 이 사건 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모에 비해 2차 조정 산정기준이 과중하다고 판단되므로 2차 조정 산정기준의 30%를 감경하고 백만 원 미만의 금액을 버려 부과과징금을 결정한다. 32 이에 따른 피심인의 부과과징금은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 부과과징금 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120758627" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 33 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제24조의2의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.