충청남도개인택시운송사업조합 천안시지부의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 천안시 개인택시사업자들의 건전한 발전과 지위 향상을 위하여「여객자동차운수사업법」제53조에 따라 1984. 5. 1. 설립된 단체로서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>1</각주>」제2조 제2호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인은 천안시를 사업구역으로 하는 개인택시사업자들로 구성되어 있으며. 충청남도개인택시운송사업조합<각주>2</각주>의 지부이다. 피심인의 의결기구로는 총회, 운영회의가 있으며, 피심인이 구성사업자를 징계하고자 하는 경우 운영위원회의 의결을 거쳐 충남개인택시조합에 징계를 요구할 수 있다. 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2020. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556819" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 다. 시장구조 및 실태 1) 택시운송사업 4 여객자동차운송사업은 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업으로 노선 여객자동차운송사업(시내버스, 농어촌버스, 마을버스, 시외버스), 구역 여객자동차운송사업(전세버스, 특수여객자동차, 일반택시, 개인택시)으로 분류된다.<각주>3</각주>5 택시운송사업은 운영 주체에 따라 일반택시(법인택시)운송사업과 개인택시운송사업으로 구분된다. 일반택시운송사업은 운행계통<각주>4</각주>을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역<각주>5</각주>에서 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차<각주>6</각주>를 사용하여 여객을 운송하는 사업을 말하며, 개인택시운송사업은 운행계통을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역에서 운송계약에 따라 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업을 말한다.<각주>7</각주>6 개인택시운송사업은 여객자동차운수사업법 제5조<각주>8</각주>에 따라 일정기간 무사고 운전경력 등의 요건을 갖춘 자가 시ㆍ도지사로부터 면허를 받으면 그 업을 영위할 수 있다. 전국 시ㆍ도별로 아래 <표 2>와 같이 2020년 12월말 기준 16만 4천여 대의 개인택시가 등록되어 있다.<각주>9</각주><표 2> 전국 개인택시 현황(2020. 12. 31. 기준, 단위 : 대) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556821" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <자료출처: 전국개인택시운송사업조합연합회> 2) 택시운송사업조합 7 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합을 설립할 수 있고, 조합은 공동 목적을 달성하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 연합회를 설립할 수 있다.<각주>10</각주>8 이에 따라 개인택시는 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국개인택시운송사업조합연합회가 설립되어 있고, 일반택시도 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국택시사업운송사업조합연합회가 설립되어 있다. 9 개인택시운송사업자가 조합에 가입하여야 할 법적 의무는 없으나, 개인택시 공제조합 가입, 차량일제점검 등 조합에서 제공하는 편의를 위해 대부분의 사업자가 조합에 가입하고 있다. 10 2020년 12월말 기준 천안시 개인택시 면허 수는 1,428대이며, 총 1,357명(95%)의 개인택시사업자가 피심인 조합에 가입되어 있다. 11 피심인은 택시운전자격증명 발급 및 관리, 차량일제점검, 주사무소ㆍ차고지 이전 및 대ㆍ폐차 신고 수리 업무, 사업계획변경신청서 수합 및 자격 확인, 운수종사원 관리 보고, 차량환경 관리실태 전수 점검 등 여객자동차운수사업법에 따라 지방자치단체로부터 위탁받은 사무를 처리하고 있다. 3) 공제조합 12 택시운송사업자는 조합원의 자동차 사고로 생긴 손해를 배상하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 공제조합을 설립할 수 있다.<각주>11</각주>13 여객자동차운수사업법에 따르면 국토교통부장관은 연합회별로 하나의 공제조합만을 인가하도록 규정<각주>12</각주>하고 있어 전국개인택시운송사업조합연합회가 전국개인택시공제조합을 설립하고, 전국택시운송사업조합연합회는 전국택시공제조합을 설립하여 공제사업을 하고 있다. 각 공제조합은 시ㆍ도별로 16개 지부를 두고 있다. 14 2021년 10월말 기준 피심인 소속 구성사업자 1,377명 중, 1,259명(91.4%)이 공제조합에 가입하고 있다. 15 공제조합은 가입 요건을 연합회 소속 조합 구성원으로 제한하고 있기 때문에 조합원 자격을 상실하면 공제조합에 가입할 수 없고, 개인적으로 손해보험에 가입해야 한다. 일반적으로 공제조합 보험료가 손해보험사에 비해 저렴하여 대부분의 구성사업자가 공제조합에 가입하고 있다. 4) 충남 지역 택시 현황 16 2020년 12월말 기준 충남(세종시<각주>13</각주>포함) 지역에는 아래 <표 3>과 같이 총 6,631대(개인 4,328대, 법인 2,303대)가 등록되어 있고, 충남에서 인구가 가장 많은 천안시에는 총 2,180대(개인 1,428대, 법인 752대)의 택시가 등록되어 있다. <표 3> 충남 지역 개인택시 현황 (2020. 12. 31. 기준, 단위 : 대, 수) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556823" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <자료출처: 전국개인택시운송사업조합연합회> 5) 플랫폼 가맹사업 17 택시 서비스는 개별 택시마다 만족도가 다르고, 승차 전에는 서비스 수준을 예측할 수 없는 문제가 있었다. 또한 기존 택시의 규제체계 안에서 가맹사업 제도가 운영되어 통합 콜 수준의 서비스를 벗어나지 못해 가맹사업 활성화에 한계가 있었다. 18 이에 따라, 국토교통부는 플랫폼 사업을 제도화하고, 플랫폼과 결합된 다양한 모빌리티 서비스의 활성화를 위해 여객자동차운수사업법을 개정하면서 여객자동차운송플랫폼사업을 신설(시행 2021. 4. 8.)하였다.<각주>14</각주>19 플랫폼 가맹사업은 플랫폼 사업자가 택시를 가맹점으로 확보하여 유상운송하는 사업을 말한다.<각주>15</각주>일반택시, 개인택시를 기반으로 운영되며 카카오 등 플랫폼사업자가 가맹택시의 품질을 관리하는 대가로 정해진 수수료를 받기에 플랫폼사업자가 기사를 고용하거나 차량을 직접 운영할 필요는 없다. 20 플랫폼 가맹사업은 강제배차, 실시간 서비스 평가 등을 통해 승차거부, 불친절 등 고질적인 문제를 해결하고, 기존 택시 요금 규제를 받지 않는 요금 자율신고제를 기반으로 유아용 카시트 장착, 펫택시(애완동물 동승) 등 다양한 부가서비스를 제공하여 이용자들의 만족도를 충족시켜 수요가 증가하고 있다. 21 2021년 6월말 기준 플랫폼 가맹택시는 약 3만대가 운행 중이며, 가맹택시업계 1위인 카카오T블루는 2만 3000여대(약 77%)이다. 6) 카카오T ㆍ 카카오T 프로멤버십 ㆍ 카카오T블루 사업 개요 22 피심인의 이 사건 법 위반행위의 발단이 되었다고 볼 수 있는 카카오T, 카카오T프로멤버십, 카카오T블루의 주요 사업내용 등은 다음과 같다. 가) 카카오T (모바일 애플리케이션) 23 카카오T는 대기업집단 카카오의 계열사인 주식회사 카카오모빌리티<각주>16</각주>가 2015년 출시한 택시 호출 서비스를 제공하는 애플리케이션(이하 '앱’이라 한다)이다. 현재는 택시 호출 외에도 대리기사 호출, 주차장 예약, 기차ㆍ시외버스ㆍ항공표 예약, 자전거 이용, 차량관리(세차, 정비) 등 종합 모빌리티 서비스를 제공하고 있다. 24 카카오T의 택시 호출 운영방식은 승객이 카카오T를 통해 택시를 호출하면 카카오T 기사용 앱에 가입한 택시기사에게 승객의 호출 정보(현 위치 및 목적지)가 전송되며, 택시기사는 배차 수락 여부를 선택할 수 있다. 25 카카오T 택시 호출 서비스는 초기에 이용자나 택시기사 모두 추가요금 없이 무료로 이용할 수 있었으나 카카오모빌리티는 수익성 강화를 위해 호출 방식을 다양화하여 일부 유료화로 전환하였다.<각주>17</각주>택시 호출 방식은 배차 방법 및 택시 운영에 따라 일반호출, 블루호출로 구분된다.<각주>18</각주><그림 1> 카카오T 앱 택시 호출 화면<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556817" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <출처 : 카카오T 앱 캡쳐화면> 나) 카카오T 프로멤버십 26 카카오T 프로멤버십(이하'프로멤버십’이라 한다)은 카카오모빌리티에서 2021년 3월경 택시기사를 대상으로 출시한 월 39,000원<각주>19</각주>의 유료배차권 서비스이다. 기존 카카오T 택시 호출 기능 서비스는 동일하나, 택시기사가 운행 시 활용할 수 있는 부가 기능<각주>20</각주>을 포함하고, 차량 소모품 구매 시 제휴 할인 혜택 등을 제공하고 있다. 다) 카카오T블루 27 카카오T블루는 카카오모빌리티의 자회사인 케이엠솔루션<각주>21</각주>이 운영하는 가맹택시 사업이다. 승객이 카카오T 앱을 통해 카카오T블루 서비스를 선택한 후 택시를 호출하면 가맹택시에게 호출정보가 전송되어 승객이 가맹택시를 이용할 수 있도록 하는 서비스이다. 28 카카오T블루 서비스의 가장 큰 특징은 자동배차 시스템이다. 일반호출의 경우 택시기사가 배차 수락 여부를 선택할 수 있으나, 카카오T블루 호출은 배차 알고리즘을 통해 인근에 있는 가맹택시가 자동 배차된다.<각주>22</각주>29 카카오T블루를 호출할 경우 호출 지역 운행 수요에 따라 추가 요금(0 ~ 3,000원)을 지불할 수 있으나, 목적지에 따른 승차 거부가 없고 상대적으로 택시 운행이 적은 지역에서도 배차가 잘 이뤄지기 때문에 이용자의 만족도도 높아 지속적으로 수요가 증가하고 있다. 30 카카오T블루는 가맹택시를 희망하는 택시기사가 가맹계약을 체결하여 가맹본부에서 진행하는 드라이버 교육 이수, 콜장비 설치 및 차량 외장 디자인 교체 등을 거쳐 운행한다. 31 카카오T블루는 미터기에 표시된 전체 운임의 20%를 브랜드 로열티, 가맹점 차량관리 프로그램 이용료, 가맹점 배차(호출) 플랫폼 이용료, 전용단말기 유지보수료, 기사 수시 관리 및 교육비 등의 수수료 항목으로 가맹택시에게 부과한다. 32 카카오T블루 측은 지역서비스 운영을 위해 국토교통부로부터 신규 지역 인허가를 받고, 승인 완료 지역에 대해서는 개인택시 및 법인택시사업자의 사업 상황과 가맹 가입 의사, 가맹차량의 증감에 따른 수요와 공급 등을 종합적으로 고려하여 운영 대수를 결정한다. 2021년 6월말 기준 카카오T블루 가맹택시 총 대수는 23,271대(법인 15,131대, 개인 8,140대)이고, 충남 지역에는 총 547대(법인 408대, 개인 139대)가 가맹되어 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 33 ① 피심인은 2020년 12월경 천안시 개인택시를 대상으로 카카오T블루 가맹사업자를 모집한다는 소식을 접하자, 2020. 12. 7. 운영위원회를 개최하여 카카오T블루 가맹사업 계약을 체결할 경우 제명하기로 결의하고, 아래 <표4>와 같이 구성사업자들에게 결의 내용을 포함한 문자메시지를 발송하였다. <표 4> 2020. 12. 9. 구성사업자들에게 발송한 문자메시지 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556827" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 34 ② 피심인은 2021. 1. 29. 운영위원회를 개최하여 카카오T블루 가입 구성사업자들을 제명하기로 결의하고, 2021. 2. 22. 충남개인택시조합에 해당 구성사업자들을 제명해줄 것을 요청하였다.<각주>23</각주>35 ③ 피심인은 2021. 3. 29. 아래 <표 5>와 같이 구성사업자들에게 프로멤버십에 가입하지 말 것과 가입할 경우 관련 규정에 의거 징계할 것이라는 내용의 문자메시지를 발송하였다.<각주>24</각주><표 5> 2021. 3. 29. 구성사업자들에게 발송한 문자메시지(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=124556829" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 36 ④ 피심인은 2021. 4. 23. 운영위원회를 개최하여 카카오T블루 가맹사업 계약을 체결한 구성사업자들 중 일부만 제명하기로 결의<각주>25</각주>하고, 2021. 4. 28. 충남개인택시조합에 징계 요구 공문을 발송하였다.<각주>26</각주>2) 근거 37 이러한 사실은 피심인의 2020년 임시(긴급)운영위원회 회의록(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>27</각주>), 카카오T블루 가맹사업 계약 금지 문자메시지(소갑 제1-2호증), 2021년 긴급운영위원회 회의록(소갑 제1-3호증), 충남개인택시조합에 발송한 징계 요구 공문(소갑 제1-4호증), 충남개인택시조합 이사회 의결사항 공문(소갑 제1-5호증), 프로멤버십 가입 금지 문자메시지(소갑 제1-6호증), 프로멤버십 가입 금지 문자메시지 발송 사전 안내(소갑 제1-7호증), 2021년 징계 관련 운영위원회 회의록(소갑 제1-8호증), 충남개인택시조합에 발송한 징계 요구 공문(소갑 제1-9호증), 충남개인택시조합에 발송한 징계 유보 공문(소갑 제1-10호증), 충남개인택시조합에 발송한 징계 철회 요구 공문(소갑 제1-11호증), 피심인 지부장 문형근 진술조서(소갑 제1-12호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제51조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ~ 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ~ ④ (생략) 2) 법리 38 법 제51조 제1항 제3호에 의해 금지되고 있는 사업자단체의 사업활동 제한행위가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 의사표시 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 39 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 40 또한, 사업자단체의 의사결정이 정관이나 회칙 등에서 정하고 있는 공식적인 절차에 의할 필요는 없고, 사업자단체의 임원이나 하부조직에서 의사를 결정하고 실행한 경우에도 행위의 전ㆍ후 사정을 고려하여 사업자단체의 금지행위 규정이 적용될 수 있다. 41 '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 통지’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 42 사업자단체는 구성사업자 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위해 단체의 의사결정으로 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 공정거래법 제51조 제1항 제3호에 규정된 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”에 해당한다.<각주>28</각주>다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부