충청북도개인택시운송사업조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1.기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 충청북도 지역 개인택시사업자들의 건전한 발전과 지위 향상을 위하여「여객자동차운수사업법」제53조에 따라 1984. 4. 30. 설립된 단체로서「독점규제 및 공정거래에 관한 법률(시행 2021. 5. 20., 법률 제17290호 이하 '법’이라 한다)」제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 일반현황 2 피심인은 충청북도 일원을 사업구역으로 하며 각 시ㆍ군 지역별로 총 11개의 지부<각주>1</각주>를 두고 있다. 피심인의 의결기구로는 총회 및 이사회가 있으며, 조합원의 징계는 이사회 의결사항에 해당한다.<각주>2</각주>3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2020. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760847" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인 제출자료> 다. 시장구조 및 실태 1) 택시운송사업 4 여객자동차운송사업은 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업으로 노선 여객자동차운송사업(시내버스, 농어촌버스, 마을버스, 시외버스), 구역 여객자동차운송사업(전세버스, 특수여객자동차, 일반택시, 개인택시)으로 분류된다.<각주>3</각주>5 택시운송사업은 운영 주체에 따라 일반택시(법인택시)운송사업과 개인택시운송사업으로 구분된다. 일반택시운송사업은 운행계통<각주>4</각주>을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역<각주>5</각주>에서 1개의 운송계약에 따라 국토교통부령으로 정하는 자동차<각주>6</각주>를 사용하여 여객을 운송하는 사업을 말하며, 개인택시운송사업은 운행계통을 정하지 아니하고 국토교통부령으로 정하는 사업구역에서 운송계약에 따라 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업을 말한다.<각주>7</각주>6 개인택시운송사업은 여객자동차운수사업법 제5조<각주>8</각주>에 따라 일정기간 무사고 운전경력 등의 요건을 갖춘 자가 시ㆍ도지사로부터 면허를 받으면 그 업을 영위할 수 있다. 전국 시ㆍ도별로 아래 <표 2>와 같이 2020년 12월말 기준 16만 4천여 대의 개인택시가 등록되어 있다.<각주>9</각주><표 2> 전국 개인택시대수 현황 (2020. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760849" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <자료출처: 전국개인택시운송사업조합연합회> 2) 택시운송사업조합 7 여객자동차 운수사업자는 여객자동차 운수사업의 건전한 발전과 여객자동차 운수사업자의 지위 향상을 위하여 시ㆍ도지사의 인가를 받아 조합을 설립할 수 있고, 조합은 공동 목적을 달성하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 연합회를 설립할 수 있다.<각주>10</각주>8 이에 따라 개인택시는 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국개인택시운송사업조합연합회가 설립되어 있고, 일반택시도 16개 시ㆍ도별 조합과 이들의 연합회인 전국택시사업운송사업조합연합회가 설립되어 있다. 9 개인택시운송사업자가 조합에 가입하여야 할 법적 의무는 없으나, 개인택시 공제조합 가입, 차량일제점검 등 조합에서 제공하는 편의를 위해 대부분의 사업자가 조합에 가입하고 있다. 10 2020년 12월말 기준 충북 개인택시 면허 수는 4,333대이며, 총 4,331명(99.9%)의 개인택시사업자가 피심인 조합에 가입되어 있다. 11 피심인은 택시운전자격증명 발급 및 관리, 차량일제점검, 주사무소ㆍ차고지 이전 및 대ㆍ폐차 신고 수리 업무, 사업계획변경신청서 수합 및 자격 확인, 운수종사원 관리 보고, 차량환경 관리실태 전수 점검 등 여객자동차운수사업법에 따라 지방자치단체로부터 위탁받은 사무를 처리하고 있다. 3) 공제조합 12 택시운송사업자는 조합원의 자동차 사고로 생긴 손해를 배상하기 위하여 국토교통부장관의 인가를 받아 공제조합을 설립할 수 있다.<각주>11</각주>13 여객자동차운수사업법에 따르면 국토교통부장관은 연합회별로 하나의 공제조합만을 인가하도록 규정<각주>12</각주>하고 있어 전국개인택시운송사업조합연합회가 전국개인택시공제조합을 설립하고, 전국택시운송사업조합연합회는 전국택시공제조합을 설립하여 공제사업을 하고 있다. 각 공제조합은 시ㆍ도별로 16개 지부를 두고 있다. 14 2020년 12월말 기준 피심인 소속 구성사업자 4,331명 중, 4,304명(99.4%)이 공제조합에 가입하고 있다. 15 공제조합은 가입 요건을 연합회 소속 조합 구성원으로 제한하고 있기 때문에 조합원 자격을 상실하면 공제조합에 가입할 수 없고, 개인적으로 민간보험에 가입해야 한다. 2021년 6월말 기준 공제조합 가입비는 30천원이며, 연간 납부 보험료는 약 2,128천원으로 민간보험회사 보험료와 비교할 때 약 31.8% 저렴한 수준<각주>13</각주>이다. 4) 충북 지역 택시 현황 16 충북 지역에는 2020. 12. 31. 기준으로 다음 <표 3>과 같이 총 6,818대(개인 4,333대, 법인 2,485대)가 등록되어 있고, 충북에서 인구가 가장 많은 청주시에는 총 4,143대(개인 2,537대, 법인 1,606대)의 택시가 등록되어 있다. <표 3> 충북 지역 택시 현황 (2020. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760851" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <자료출처: 전국개인택시운송사업조합연합회> 5) 플랫폼 가맹사업 17 택시 서비스는 개별 택시마다 만족도가 다르고, 승차 전에는 서비스 수준을 예측할 수 없는 문제가 있었다. 또한 기존 택시의 규제체계 안에서 가맹사업 제도가 운영되어 통합 콜 수준의 서비스를 벗어나지 못해 가맹사업 활성화에 한계가 있었다. 18 이에 따라, 국토교통부는 플랫폼 사업을 제도화하고, 플랫폼과 결합된 다양한 모빌리티 서비스의 활성화를 위해 여객자동차운수사업법을 개정하면서 여객자동차운송플랫폼사업을 신설(시행 2021. 4. 8.)하였다.<각주>14</각주>19 플랫폼 가맹사업은 플랫폼 사업자가 택시를 가맹점으로 확보하여 유상운송하는 사업을 말한다.<각주>15</각주>플랫폼 가맹택시는 법인, 개인택시를 기반으로 운영되며 카카오 등 플랫폼사업자가 가맹택시의 품질을 관리하는 대가로 정해진 수수료를 받기에 플랫폼사업자가 기사를 고용하거나 차량을 직접 운영할 필요는 없다. 20 플랫폼 가맹사업은 강제배차, 실시간 서비스 평가 등을 통해 승차거부, 불친절 등 고질적인 문제를 해결하고, 기존 택시 요금 규제를 받지 않는 요금 자율신고제를 기반으로 유아용 카시트 장착, 펫택시(애완동물 동승) 등 다양한 부가서비스를 제공하여 이용자들의 만족도를 충족시켜 수요가 증가하고 있다. 21 2021년 6월말 기준 플랫폼 가맹택시는 약 3만대가 운행 중이며, 가맹택시업계 1위인 카카오T블루는 2만 3000여대(약 77%)이다. 6) 카카오T ㆍ 카카오T블루 사업 개요 22 피심인의 이 사건 법 위반행위의 발단이 되었다고 볼 수 있는 카카오T 및 카카오T블루의 주요 사업내용 등은 다음과 같다. 가) 카카오T (모바일 애플리케이션) 23 카카오T는 대기업집단 카카오의 계열사인 ㈜카카오모빌리티가 2015년 출시한 택시 호출 서비스를 제공하는 애플리케이션(이하 '앱’이라 한다)이다. 현재는 택시 호출 외에도 대리기사 호출, 주차장 예약, 기차ㆍ시외버스ㆍ항공표 예약, 자전거 이용, 차량관리(세차, 정비) 등 종합 모빌리티 서비스를 제공하고 있다. 24 카카오T의 택시 호출 운영방식은 승객이 카카오T를 통해 택시를 호출하면 카카오T 기사용 앱에 가입한 택시기사에게 승객의 호출 정보(현 위치 및 목적지)가 전송되며, 택시기사는 배차 수락 여부를 선택할 수 있다. 25 카카오T 택시 호출 서비스는 초기에 이용자나 택시기사 모두 추가요금 없이 무료로 이용할 수 있었으나 ㈜카카오모빌리티는 수익성 강화를 위해 호출 방식을 다양화하여 일부 유료화로 전환하였다.<각주>16</각주>택시 호출 방식은 배차 방법 및 택시 운영에 따라 일반호출, 스마트호출, 블루호출로 구분된다.<각주>17</각주><그림 1> 카카오T 앱 택시 호출 화면 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760843" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <출처 : 카카오T 앱 캡쳐화면> 나) 카카오T블루 26 카카오T블루는 ㈜카카오모빌리티의 자회사인 ㈜케이엠솔루션<각주>18</각주>이 운영하는 가맹택시 사업이다. 승객이 카카오T 앱을 통해 카카오T블루 서비스를 선택한 후 택시를 호출하면 가맹택시에게 호출정보가 전송되어 승객이 가맹택시를 이용할 수 있도록 하는 서비스이다. 27 카카오T블루 서비스의 가장 큰 특징은 자동배차 시스템이다. 일반호출의 경우 택시기사가 배차 수락 여부를 선택할 수 있으나, 카카오T블루 가맹택시 호출의 경우 배차 알고리즘을 통해 인근에 있는 가맹택시가 자동으로 배차된다.<각주>19</각주>28 카카오T블루를 호출할 경우 호출 지역 운행 수요에 따라 추가 요금(0원~3,000원)을 지불할 수 있으나, 목적지에 따른 승차 거부가 없고 상대적으로 택시 운행이 적은 지역에서도 배차가 잘 이뤄지기 때문에 이용자의 만족도도 높아 지속적으로 수요가 증가하고 있다. 29 카카오T블루는 차령이 3년 미만인 신차 중 일정 수의 차량만을 가입대상으로 하고, 가맹택시를 희망하는 택시기사가 가맹계약을 체결하여 가맹본부에서 진행하는 드라이버 교육 이수, 콜장비 설치 및 차량 외장 디자인 교체 등을 거쳐 운행한다. 30 카카오T블루는 미터기에 표시된 전체 운임의 20%를 브랜드 로열티, 가맹점 차량관리 프로그램 이용료, 가맹점 배차(호출) 플랫폼 이용료, 전용단말기 유지보수료, 기사 수시 관리 및 교육비 등의 수수료 항목으로 가맹택시에게 부과한다. 31 카카오T블루 측은 지역서비스 운영을 위해 국토교통부에 신규 지역 인허가를 받고, 승인 완료 지역에 대해서는 개인택시 및 법인택시사업자의 사업 상황과 가맹 가입 의사, 가맹차량의 증감에 따른 수요와 공급 등을 종합적으로 고려하여 운영 대수를 결정한다. 2021년 5월말 기준 카카오T블루 가맹택시 총 대수는 21,439대(법인 14,284대, 개인 7,155대)이고, 충북 지역에는 총 739대(법인 600대, 개인 139대)가 운행되고 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 행위사실 32 ① 피심인은 2020년 4월 초 카카오 측이 충북 지역에서 카카오T블루 가맹택시를 모집한다는 소식이 돌자, 장차 택시 업계에 위협이 될 것을 우려하여 2020. 4. 9. 충북택시운송사업조합<각주>20</각주>과 플랫폼사업자들의 택시 업계 진출에 공동 대응하기로 합의<각주>21</각주>하고 이를 각 지부에 공문으로 통보하였다. 33 합의서에는 <그림 2>와 같이 ⅰ) 플랫폼사업자가 조합원들과 개별적으로 가맹사업 계약을 맺는 것을 반대하며 조합을 통해 공개적으로 가맹사업 계약을 맺도록 하고, ⅱ) 승객들의 콜을 가맹택시에 차별 배차하거나 운임수입에 대해 수수료를 요구하는 플랫폼사업자는 조합에서 공동 대응하며, ⅲ) 조합원들이 개별적으로 가맹택시에 참여했을 경우 제재 조치 등을 통해 철회하도록 노력한다는 내용을 담고 있다. <그림 2> 피심인이 충북택시운송사업조합과 체결한 합의서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760845" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 34 ② 피심인은 청주지역 일부 법인택시회사가 카카오T블루 가맹계약을 체결하자 구성사업자들이 가맹계약을 체결할 것을 우려하여 2020. 5. 27. 구성사업자들에게 카카오T블루 가맹계약 체결을 자제하여 줄 것을 요청하는 문자메시지를 발송하였다. <표 4> 2020. 5. 27. 구성사업자들에게 발송한 문자메시지 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760853" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 35 또한, 피심인은 2020년 10월 경 청주지역 개인택시를 대상으로 카카오T블루 가맹사업자를 모집한다는 소식을 듣고, 2020. 10. 10., 2020. 12. 10. 2차례에 걸쳐 구성사업자들에게 카카오T블루 가입을 금지하고, 카카오T블루에 가입 시 필요한 일체의 서류를 발행해줄 수 없으며, 카카오T블루에 가입한 구성사업자가 있을 경우 조합 정관에 따라 불이익 처분을 할 수 있다는 내용의 문자메시지를 발송하였다. <표 5> 2020. 10. 20. 구성사업자들에게 발송한 문자메시지 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760855" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>22</각주><표 6> 2020. 12. 10. 구성사업자들에게 발송한 문자메시지 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120760857" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 36 ③ 피심인은 2020. 12. 14. 청주시지부에서 카카오T블루에 가입한 구성사업자 24명에 대하여 조합원 자격정지를 요청하자, 2020. 12. 28. 긴급 이사회를 개최하여 제명하기로 결정하고 2021년도 대의원 총회에서 승인받기로 결의<각주>23</각주>하였다. 37 피심인은 2021. 2. 8. 청주시지부에서 카카오T블루에 가입한 구성사업자 62명에 대해 추가로 징계해줄 것을 요청하자, 2021. 2. 9. 개최된 2021년 제1차 이사회에서 지난 번 이사회 결의와 동일하게 2021년도 대의원 총회에서 제명을 승인받기로 결의하였다. 38 피심인은 2021. 2. 23. 제38차 조합 대의원 정기총회에서 이사회가 상정한 카카오T블루에 가입한 구성사업자 86명에 대한 제명 건을 승인하기로 결의하였다. 39 그러나, 제38차 조합 대의원 정기총회에서 의결한 카카오T블루 가입자에 대한 제명 건이 절차상 하자 등의 이유로 항의가 속출하자, 피심인은 2021. 3. 9. 2021년 제2차 이사회에서 기존에 청주시지부에서 요청한 카카오T블루 가입자에 대한 제재 건에 대해 자격정지로 재결정하고 청주시지부에서 재차 징계 요청이 있으면 다시 논의하기로 결의하였다. 40 피심인은 2021. 4. 14. 청주시지부에서 카카오T블루에 가입한 구성사업자 119명<각주>24</각주>에 대해 조합원 제명을 요청하자, 2021. 4. 16. 2021년 제4차 이사회에서 해당 조합원들에게 3차례에 걸쳐 소명기회를 부여하고 공정거래위원회의 처분 결과를 참고하여 추후 제명 건에 대하여 처리하기로 결의하였다. 41 피심인은 청주시지부 및 일부 구성사업자들이 지속적으로 제명을 요구하자 2021. 7. 6. 제5차 이사회에서 카카오T블루에 가입한 구성사업자 118명<각주>25</각주>을 제명<각주>26</각주>하기로 결의하고, 처분 결과를 해당 구성사업자에게 통보하였다. 2) 근거 42 이러한 사실은 피심인이 충북택시운송사업조합과 체결한 합의서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>27</각주>), 합의서를 지부로 통지한 공문(소갑 제1-2호증), 구성사업자에게 발송한 문자메시지(소갑 제1-3호증~제1-5호증), 청주시지부에서 피심인에게 징계 요청한 공문(소갑 제1-6호증, 소갑 제1-8호증), 2020년 긴급 이사회 회의록(소갑 제1-7호증), 2021년 제1차, 제2차, 제4차, 제5차 이사회 회의록(소갑 제1-9호증, 소갑 제1-11호증, 소갑 제1-13호증, 소갑 제1-14호증), 청주시지부에서 피심인에게 제명 요청한 공문(소갑 제1-12호증), 구성사업자에게 제명 통지한 공문(소갑 제1-15호증), 카카오T블루 가입 철회 차량 알림 공문(소갑 제1-16호증), 피심인 전무 신○○ 진술조서(소갑 제1-17호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ~ 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ~ ④ (생략) 2) 법리 43 법 제26조 제1항 제3호에 의해 금지되고 있는 사업자단체의 사업활동 제한행위가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 의사표시 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 44 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 45 또한, 사업자단체의 의사결정이 정관이나 회칙 등에서 정하고 있는 공식적인 절차에 의할 필요는 없고, 사업자단체의 임원이나 하부조직에서 의사를 결정하고 실행한 경우에도 행위의 전ㆍ후 사정을 고려하여 사업자단체의 금지행위 규정이 적용될 수 있다. 46 '사업자단체의 의사가 구성사업자에게 통지’된다 함은 사업자단체의 의사가 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통지 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 47 사업자단체는 구성사업자 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위해 단체의 의사결정으로 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 공정거래법 제26조 제1항 제3호에 규정된 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”에 해당한다.<각주>28</각주>다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 48 피심인은 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 2020. 5. 27., 2020. 10. 10., 2020. 12. 10. 3차례에 걸쳐 구성사업자에게 카카오T블루에 가입하지 말 것과 가입할 경우 제재 조치를 하겠다는 문자메시지를 이사장 명의로 발송하였고, 이후 2021. 7. 6. 이사회에서 카카오T블루에 가입한 118명을 제명한 후 이를 통지하였다. 49 따라서 구성사업자의 카카오T블루 가입을 제한하고자 하는 사업자단체의 의사가 존재하고, 이러한 의사가 구성사업자에게 표시ㆍ통지되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 사업활동 내지 사업내용을 부당하게 제한하였는지 여부 50 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 피심인이 구성사업자들에게 특정 플랫폼 가맹사업 가입을 제한한 행위는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 51 첫째, 피심인은 충북 개인택시 사업자의 약 99%가 가입한 사업자단체로 단순 친목단체가 아니라 공제조합 가입조건 충족 등 개인택시 사업자의 이익을 위한 다양한 업무를 수행하고 있기에 구성사업자에게 미치는 영향력이 상당하고, 개인택시 사업자는 원활한 택시사업 활동을 위해 피심인의 가입이 필수적인 점 52 둘째, 피심인의 구성사업자인 개인택시사업자들은 피심인에게 종속되지 않은 독립된 사업자로서, 시장상황 및 자신들의 사정을 고려하여 자유로운 결정에 따라 사업활동을 할 수 있어야 함에도 피심인은 구성사업자에게 단순 권고수준이 아니라 카카오T블루 가입금지를 강제한 점 53 셋째, 피심인으로부터 제명이 될 경우 개인택시 사업자는 공제조합에 가입할 수 있는 자격이 박탈되어 공제조합에 비해 불리한 민간보험에 들 수밖에 달리 선택권이 없고, 조합원으로 있을 경우 여러 지원업무 혜택이 사라지므로 개인택시 사업활동에 있어 불이익이 상당한 점 54 넷째, 카카오T블루는 여객자동차운수사업법에 따른 합법적인 택시가맹사업으로 일부 법인택시사업자들도 이미 가입하여 영업활동을 하고 있고, 플랫폼을 활용한 영업으로 변화되는 택시시장 환경에 적응하고 생존하기 위해 가맹택시에 가입하여 영업할지의 문제는 개인택시사업자들이 자유롭게 결정할 사항이지 사업자단체가 결정할 사항이 아닌 점 55 다섯째, 피심인의 구성사업자 수는 충북지역 택시시장의 63.5%를 차지하는 등 충북지역 택시시장에서 피심인의 영향력이 상당하여 피심인의 결정내용이 관련 시장의 경쟁질서에 미치는 파급효과가 적지 않다고 보여지는 점 3. 피심인의 수락 내용 56 피심인은 2021. 11. 4. 위 2. 가.의 행위사실과 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 57 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 위반되므로 법 제27조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.