충청북도교육청 산하 초ㆍ중ㆍ고 발주 지능형 스쿨도우미 로봇구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 이디, 주식회사 비앤비텍<각주>1</각주>등 2개사<각주>2</각주>는 교육기자재, 계측기, 실험실습기자재 등의 제조, 판매 등을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2017년 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099139" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>3</각주>* 자료출처: 피심인들 제출자료나. 지능형 로봇 시장 현황 3 지능형 로봇이란 외부환경을 스스로 인식하고 판단해 자율적으로 동작하는 로봇으로, 지능형 로봇을 개발하기 위해서는 기계ㆍ전자 등 전통기술은 물론 신소재ㆍ반도체ㆍ인공지능ㆍ센서소프트웨어 등의 첨단기술이 요구된다.<각주>4</각주>4 이러한 지능형 로봇은 크게 제조공정에서 활용되는 제조용 로봇, 복지ㆍ국방ㆍ보안 등을 대상으로 한 전문서비스 로봇, 교육ㆍ생활ㆍ장애인 보조 등을 위한 개인서비스 로봇으로 구분된다. 5 한국정보통신기술협회에 따르면, 지능형 로봇 시장은 교육ㆍ의료ㆍ실버ㆍ국방ㆍ건설ㆍ해양 등 로봇기술 응용분야 확산으로 세계적으로 2018년 391억 달러 규모의 높은 성장세를 나타낼 것으로 전망하고 있으며, 국내시장도 로봇기술과 타 분야 간 융합형 연구개발로 다양한 산업에서의 시장 활성화를 위한 정부의 노력에 힘입어 2018년 5조 5,000억 원에 달할 것으로 예측하고 있다. 6 세계 3대 휴머노이드 로봇강국으로 꼽히는 우리나라에서도 지능형 로봇은 선택이 아닌 필수가 되고 있으며, 우리 정부는 지능형 로봇을 차세대 성장동력으로 설정, 지능형 로봇 관련 법률을 제정하고 품질인증 및 국제화를 추진하는 등 육성에 나서고 있다. 다. 이 사건 입찰 개요 7 충청북도교육청 관내 초ㆍ중ㆍ고등학교에서 발주한 이 사건 지능형 스쿨도우미 로봇<각주>5</각주>구매 입찰은 소액수의 견적구매 계약방식으로 진행이 되었는바, '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’ 시행령 제30조, 같은 법 시행규칙 제33조는 소액내자 물품을 수의계약 방법으로 구매할 수 있는 소액내자 구매계약<각주>6</각주>에 대하여 규정하고 있으며, 동 규정은 원칙적으로 2인 이상으로부터 견적서를 받아서 계약상대방을 결정하도록 규정하고 있다.<각주>7</각주>1) 입찰 절차 8 소액수의 견적구매 계약에 관한 세부적인 입찰절차는 '지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준’<각주>8</각주>제5장이 적용되며, 동 규정에 의한 소액수의 견적구매 계약 절차는 아래 <표 2>와 같이 진행된다. <표 2> 소액수의 견적구매 계약 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099141" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 가) 입찰공고 9 계약담당공무원은 나라장터에 계약대상 물자, 수량, 납기, 납품장소, 검사ㆍ검수기관, 납품조건, 견적제출기한 및 장소, 견적서 제출자격 등을 명시하여 견적서 제출 마감일 전부터 기산하여 3일 전까지 견적서 제출을 안내하여 입찰공고한다. 나) 견적서 제출 10 입찰에 참가하고자 하는 자는 견적서를 수요기관에 제출하며, 견적서 제출 업체가 없거나 2개 이상의 견적을 제출받지 못한 경우 계약담당공무원은 재공고하여 입찰을 진행한다. 다) 낙찰자 선정 11 제출된 견적가가 예정가격<각주>9</각주>대비 제출된 견적금액이 87.745% 이상으로 견적서를 제출한 자 중 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 선정되며, 예정가격을 초과하면 탈락한다. 라) 계약 체결 12 최저가 견적서를 제출한 낙찰자와 계약을 체결한다. 2) 이 사건 입찰 결과 13 충청북도교육청 관내 40개 초ㆍ중ㆍ고등학교<각주>10</각주>가 2012년 12월부터 2014년 4월까지 발주한 이 사건 총 40건의 지능형 스쿨도우미 로봇구매 입찰에서의 참여자 및 낙찰 결과 등은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰(2012. 12.∼2014. 4.) 참여업체 및 낙찰자 현황 (단위: 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099143" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>11</각주><각주>2013. 7. 10. 최초 공고하였으나 무응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>2013. 10. 23. 최초 공고하였으나 무응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>2014. 1. 17. 최초 공고하였으나 단독응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>2014. 1. 20. 최초 공고하였으나 단독응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>2014. 2. 5. 최초 공고하였으나 단독응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>1순위자인 쿨앤쿨이 제품을 납품하지 못해 계약을 포기하였고, 이에 따라 2순위자인 이디가 차순위로 낙찰 받아 계약을 체결하였다.</각주> <각주>2014. 2. 5. 최초 공고하였으나 단독응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>나라장터의 물품개찰결과에 투찰률이 표시되지 않았다.</각주> <각주>2014. 2. 13. 최초 공고하였으나 무응찰로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>2014. 2. 10. 최초 공고하였으나 예가초과로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> <각주>최초 입찰에서 무응찰로 인해 유찰되었지만, 다시 실시된 입찰에서도 참여업체 두 업체 모두 예가초과로 탈락함에 따라 이디가 수의계약을 체결하였다.</각주> <각주>나라장터의 물품개찰결과에 투찰률이 표시되지 않았다.</각주> <각주>2014. 2. 24. 최초 공고하였으나 예가초과로 인해 유찰되어 재공고하였다.</각주> * 참여업체 중 ( ) 업체는 이 사건 합의에 가담하지 않은 업체임2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 개요 14 피심인 이디는 2012년 12월부터 2014년 4월까지 충청북도교육청 관내 40개 초ㆍ중ㆍ고등학교에서 발주한 총 40건의 지능형 스쿨도우미 로봇구매 입찰에 참여하면서 자신을 낙찰자로 선정되도록 하기 위해 피심인 비앤비텍과 1건의 입찰에서, 피심인 이외의 디다텍과 37건의 입찰에서, 피심인 이외의 하이로시 및 세일종합상사와 각각 1건의 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자, 투찰가격 등을 합의하여 입찰에 참여하였고, 총 40건의 입찰 중 39건의 입찰에서는 합의 내용대로 피심인 이디가 모두 낙찰을 받았고 1건의 입찰에서는 유찰되어 피심인 이디가 수의계약을 체결한 사실이 있다.<각주>오창초등학교가 2014. 2. 21. 입찰공고한 1건의 입찰(위 <표 3>에서 연번 38번 입찰)의 경우 재공고된 입찰에서 이디와 디다텍이 낙찰예정자, 들러리, 투찰가격을 합의한 후 합의된 투찰가격으로 투찰하였으나, 두 업체 모두 예가초과로 탈락하였고 이후 이디가 수의계약을 체결하였다.</각주> 2) 합의 배경 15 2012년 10월경 고양시 킨텍스에서 열린 로보월드 전시회에서, 피심인 이디의 로봇 제품(제품명 '유로보’)를 본 입찰 중개브로커 정△은 이디의 영업본부장인 박▽▽ 상무와 김◇◇ 이사를 만나 자신이 '유로보’를 충청북도 내 각 학교에 교육용 자재로 납품을 할 수 있도록 힘써 주겠다고 하면서 대신 입찰을 통해 납품하는 가격 중 이디가 받고자 하는 로봇가격(대당 17백만 원)을 뺀 나머지인 대당 23백만 원을 수수료로 달라는 취지의 제안을 하였고, 이디는 사양화되어 재고로 있던 로봇을 처분<각주>피심인 이디의 박▽▽ 상무 등이 충청북도교육청 예산담당 공무원(이▷▷)과 친분이 있는 중개브로커(정△, 이◁◁)를 통해 이 사건 입찰을 방해한 행위 등과 관련하여 법원(청주지방법원 2016. 11. 25. 선고 2015고단1549 판결)은 '이 사건 로봇은 2008년 이후 수요가 없어 국내에서 판매가 되지 않는 것이었고, 초ㆍ중학교 교육용으로 개발된 것도 아니었으며, 이 사건 로봇을 구입한 학교에서 실제 활용도가 매우 낮은 것으로 보인다. 이러한 사정을 고려하면 이디로서도 1,700만 원에 납품한 이 사건 로봇을 정상적인 영업방식으로 4,000만 원에 관공서의 입찰로 판매할 수 있으리라고 기대하기 어려웠던 것으로 보인다’라고 판시한 바 있다.</각주> 하기 위해 이를 수용하였다. 16 이에 정△은 자신과 친분관계가 있었던 이◁◁으로 하여금 충청북도교육청 예산담당사무관 이▷▷에게 연락하여 로봇 1대 당 4천만 원의 예산을 편성해 줄 것을 부탁하였고, 이▷▷은 이◁◁의 부탁대로 예산을 편성한 후 충청북도 내 각 교육지원청 예산 담당자 및 각급 학교 물품구매 담당자들에게 로봇구매 신청을 하도록 하였다. 17 이후, 이디의 박▽▽ 상무는 정△이 피심인 이디의 이사 직함의 명함을 사용할 수 있도록 요청하자 이를 수락하였고, 정△은 이 사건 각 입찰이 있기 전 충청북도 내 학교를 방문하여 자신을 이디의 마케팅본부장으로 소개하면서 이디의 로봇 제품을 홍보하며 영업을 하였다. 3) 합의 내용 18 피심인 이디는 이 사건 입찰에서 단독 입찰에 따른 유찰을 방지하고 자신의 로봇 제품 '유로보’를 정상적인 입찰을 통해 낙찰 받은 것으로 보이기 위해 아래와 같이 자신의 대리점을 운영하고 있던 피심인 비앤비텍과 피심인 외 디다텍, 자신과 총판계약을 협의 중이었던 피심인 외 하이로시, 자신의 거래처인 피심인 외 세일종합상사에 대해 사전에 형식적 입찰 참여를 요청하였고, 비앤비텍, 디다텍, 하이로시 및 세일종합상사는 모두 이디의 요청을 수용하였다. 19 ① 제천 의림여자중학교가 2012. 12. 28. 공고한 로봇구매 입찰과 관련하여 피심인 이디는 당시 자신의 대구ㆍ경북 지역의 영업권 계약을 위해 접촉하고 있었던 하이로시에게 연락하여 이디가 낙찰될 수 있도록 들러리 참여를 요청<각주>하이로시에게 입찰참여를 요청한 자에 대해 이디의 박▽▽ 상무는 김◇◇ 이사라고 예상하였으나(심사보고서 소갑 제2-2호증, 이하 '심사보고서 소갑 제0호증’은 '소갑 제0호증’이라 한다), 이디의 김◇◇ 이사는 이를 부인하고 다른 직원이 연락하였을 것이라고 진술하였다(소갑 제2-4호증). 이에 대해 하이로시 김♠♠ 팀장은 자신 혹은 이♧♧ 대표가 이디의 누군가로부터 분명히 연락은 받은 것으로 진술하였다(소갑 제2-8호증).</각주> 하였고, 하이로시는 당시 이디와 총판계약을 위해 협의하고 있었던 상황에서 이디의 요청을 수용하였다. 20 ② 그 다음해인 제천 중앙초등학교가 2013. 1. 14. 공고한 로봇구매 입찰과 관련하여 피심인 이디의 영업본부장인 박▽▽ 상무가 자신과 친분<각주>디다텍의 한♤♤ 대표는 이디와 부산경남총판 계약을 맺기 전까지 이디에서 근무하였으며 박▽▽ 상무와 이디 입사동기로 친분관계가 있었다.</각주> 이 있으며 이디의 부산ㆍ경남 총판 대리점을 운영하고 있던 디다텍의 한♤♤ 대표에게 이디가 낙찰될 수 있도록 들러리 참여를 요청하였고, 디다텍의 한♤♤ 대표는 이디와의 거래관계를 고려하여 이를 거절하기가 어려워 동 제안을 수용하였으며, 이후 위 입찰 건을 포함한 총 37건의 입찰에서 들러리로 참여하기로 합의하였다. 21 ③ 한편, 피심인 이디는 매 입찰 직전 디다텍과 사전에 연락하여 들러리 참여를 요청하였으나 디다텍과 연락이 닿지 않은 경우에는 급히 디다텍 이외의 다른 업체를 섭외하기도 하였다. 22 즉, 단양고등학교가 2013. 7. 15. 공고한 로봇구매 입찰에서는 입찰 당일 디다텍과 연락이 되지 않자 피심인 이디는 영업직원을 통해 자신의 거래처 중 하나인 세일종합상사 양♣♣<각주>개인사업자인 세일종합상사의 사업자등록상의 대표는 김⊙⊙으로 등록되어 있으나 양♣♣이 실제 대외적으로 대표로 활동하며 세일종합상사의 모든 영업을 총괄하는 책임자였다.</각주> 에게 이디가 낙찰될 수 있도록 들러리 참여를 요청하였고, 세일종합상사는 이디와의 원만한 거래관계 유지<각주>과거부터 이디에서 생산된 교구기자재가 일선 학교에 널리 납품이 되고 있었던 관계로 세일종합상사 양♣♣은 이디의 영업사원들과 알고 지내고 있었는데, 이디 측으로부터 해당 입찰에 들러리로 참여해 이디의 낙찰을 도와달라는 요청을 받았고, 이에 원활한 교구납품과 원만한 거래관계 지속을 위해 요청을 수락한 것이다.</각주> 를 위해 이를 받아들였다. 또한, 영동중학교가 2014. 2. 12. 공고한 로봇구매 입찰에서도 디다텍과 연락이 되지 않자 피심인 이디의 박▽▽ 상무는 이디의 경기ㆍ인천 총판 대리점을 운영하고 있던 피심인 비앤비텍의 김□□ 대표에게 이디가 낙찰될 수 있도록 들러리 참여 요청을 하였고, 비앤비텍의 김□□ 대표는 본사인 이디에 대한 업무협조 차원에서 이를 수용하였다. 4) 합의 실행 23 피심인 이디는 2012. 12. 28.부터 2014. 3. 28.까지 충청북도교육청 관내 초ㆍ중ㆍ고등학교에서 입찰공고한 총 40건의 입찰에 참여하면서 피심인 비앤비텍과 1건의 입찰에서, 피심인 외 디다텍과 37건의 입찰에서, 피심인 외 하이로시 및 세일종합상사와 각각 1건의 입찰에서 사전에 투찰할 가격을 알려주고 투찰하도록 요청하였고, 비앤비텍 등 4개사는 이러한 이디의 요청에 따라 들러리로 입찰에 참여하였다. 24 그 결과 피심인 이디는 이 사건 총 40건의 입찰 중 39건의 입찰에서는 합의 내용대로 자신이 모두 낙찰을 받았고 1건의 입찰에서는 자신이 수의계약을 체결하였다. 25 이 사건 총 40건의 입찰에서 각 참여업체, 투찰일시, 투찰금액, 입찰결과 등은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 충청북도교육청 산하 초중고 발주 스쿨도우미 로봇구매 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099145" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>쿨앤쿨은 입찰공고된 사양의 제품을 직접 납품할 여력이 되지 않으나 낙찰을 받게 되면 사후 제품공급 가능업체와 협의하여 제품을 공급할 목적으로 입찰에 참여하는 유형의 업체로, 1번 입찰의 사이보그랩이나 7번 입찰의 포레SC도 이와 유사한 형태의 업체이다.</각주> <각주>24번 입찰의 경우 이디와 디다텍은 투찰 전 연락하여 이디가 요청하는 투찰가격으로 디다텍이 투찰하였으나 예상치 않게 합의에 가담하지 않은 쿨앤쿨이 입찰에 참여하여 이디보다 낮은 투찰가로 1순위를 받았다. 하지만, 1순위자인 쿨앤쿨이 로봇 제품을 납품하기 위해서는 이디로부터 제품을 공급받아야 하였으나, 이디가 공급을 거부하여 결과적으로 쿨앤쿨은 제품을 납품하지 못해 계약을 포기하였고 대신 2순위자인 이디가 차순위로 낙찰 받아 제품을 공급하였다.</각주> <각주>38번 입찰의 경우 최초 입찰공고에서는 이디와 디다텍이 참여하지 못해 무응찰로 유찰되었으나 재공고된 입찰에서 이디와 디다텍이 참여하여 합의된 투찰가격으로 투찰하였으나 두 업체 모두 예가초과로 탈락함에 따라 이디가 수의계약을 체결하여 제품을 납품하였다.</각주> 5) 근거 26 이와 같은 사실은 피심인 이디가 심의과정에서 모두 인정하였으며, 이디 박▽▽ 상무 확인서(소갑 제2-1호증), 이디 박▽▽ 상무 진술조서(소갑 제2-2호증 및 제2-3호증), 이디 김◇◇ 이사 진술조서(소갑 제2-4호증), 디다텍 한♤♤ 대표 확인서(소갑 제2-5호증), 디다텍 한♤♤ 대표 진술조서(소갑 제2-6호증), 비앤비텍 김□□ 대표 진술조서(소갑 제2-7호증), 하이로시 김♠♠ 팀장 진술조서(소갑 제2-8호증), 세일종합상사 양♣♣ 진술조서(소갑 제2-9호증), 2012년 12월 ∼ 2014년 4월 충청북도교육청 산하 초ㆍ중ㆍ고등학교 발주 지능형 스쿨도우미 로봇구매 입찰 관련 입찰공고문 및 개찰결과(소갑 제1-2호증), 지능형 로봇(유로보) 제품 팜플렛 및 정△ 명함(소갑 제1-3호증), 청주지방법원 2016. 11. 25. 선고 2015고단1549 판결문 사본(소갑 제1-1호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2013. 8. 13. 법률 제12095호로 개정되어 2014. 2. 14. 시행된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다.</각주> 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑥ (생략) 2) 법리 27 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 29 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 30 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 31 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 32 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 33 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다) 하나의 공동행위 34 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결</각주> 다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 35 위 2. 가. 의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 이디는 사양화되어 정상적인 영업방식으로 판매하기 어려운 자신의 재고 로봇 '유로보’를 판매하기 위해 정△ 등 중개브로커의 제안을 수용하였고, 이 사건 총 40건의 입찰에 참여하면서 유찰을 방지하고 자신이 정상적인 입찰을 통해 낙찰 받은 것처럼 보이기 위해 자신의 대리점 등의 지위에 있는 피심인 비앤비텍 등 4개사에 대해 들러리로 입찰에 참여하여 줄 것을 요청하였으며, 위 4개사는 이를 수락하여 이디보다 높은 가격으로 투찰함으로써 이 사건 총 40건의 입찰 중 39건의 입찰에서 이디가 합의내용대로 낙찰을 받을 수 있도록 하였는바, 이와 같은 피심인 이디, 비앤비텍 등의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등의 결정에 관해 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 36 이 사건 공동행위는 아래과 같은 사항에 비추어 볼 때 '충청북도교육청 관내 초ㆍ중ㆍ고등학교가 발주한 지능형 스쿨도우미 로봇구매 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 37 첫째, 피심인 이디, 비앤비텍 등은 이 사건 총 40건의 입찰에서 낙찰예정자, 들러리사, 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 38 둘째, 이 사건 각 합의는 해당 입찰시장에서 유찰을 방지하고 피심인 이디가 정상적인 입찰을 통해 낙찰 받은 것으로 보이기 위한 의도로 시작되었고, 피심인 이디, 비앤비텍 등은 합의 내용을 그대로 실행함으로써 이 사건 총 40건의 입찰에서 이디가 낙찰률 97.2%∼99.8% 수준으로 낙찰예정사인 이디가 낙찰 받아 정상정인 경쟁상황에서 보다 매우 높은 수준으로 낙찰가격이 결정되도록 하였다. 39 셋째, 이 사건 총 40건의 입찰에서 피심인 이디, 비앤비텍 등 사업자들 간 합의로 인해 가격 등의 경쟁이 소멸하여 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도 취지를 사실상 무력화시켜 이 사건 입찰시장에서 실질적인 가격경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제시켰고, 발주처인 충청북도교육청 관내 초ㆍ중ㆍ고등학교의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 40 2012년 12월부터 2014년 3월까지 충청북도교육청 관내 초ㆍ중ㆍ고등학교에서 입찰공고한 이 사건 총 40건의 입찰과 관련한 피심인 이디, 비앤비텍 등의 합의는 합의 구성원에 일부 변경이 있으나, 아래와 같은 사항을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 41 첫째, 피심인 이디, 비앤비텍 등은 이디가 낙찰을 받도록 하기 위해 이 사건 총 40건의 입찰에서 경쟁을 회피한다는 단일한 의사에 기한 동일한 목적을 갖고 있었다. 42 둘째, 피심인 이디, 비앤비텍 등은 이 사건 총 40건의 입찰에서 이디를 낙찰예정자로, 이디를 제외한 비앤비텍 등 다른 업체들을 들러리로 정한 후 이디를 제외한 비앤비텍 등 다른 업체들은 이디보다 높은 가격으로 투찰하기로 하는 동일한 내용의 합의를 하였다. 43 셋째, 위 각각의 합의는 제천 의림여자중학교가 2012년 12월말 공고한 입찰부터 2014년 3월말 남일초등학교가 공고한 입찰까지 파기되거나 중단됨이 없이 지속적으로 실행되었다. 4) 소결 44 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 45 피심인 이디에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 위 2. 가. 의 행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>다만, 부칙에서 'Ⅳ.2. 의 개정규정은 이 고시 시행 후 종료된 위반행위에 대하여 심의하는 경우부터 적용한다’고 규정하고 있으므로, 과징금고시의 Ⅳ.2. 부분은 이전 과징금고시(2016. 12. 30 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것을 말한다)를 적용한다.</각주> ) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 46 피심인 비앤비텍은 2018. 5. 15. 폐업하여 시정조치 등의 이행을 확보하기가 사실상 불가능한 것으로 인정되므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조 제1항에 따라 종결처리 한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 47 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하고 사전에 합의된 낙찰예정자인 피심인 이디가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 규정에 따라 이디가 입찰에 참여한 입찰 건의 계약금액<각주>다만, 위 <표 4> 중 연번 38번 입찰의 경우 이디와 디다텍이 참여하여 합의된 투찰가격으로 투찰하였으나 두 업체 모두 예가초과로 탈락하였는바, 이 경우 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 관련매출액으로 보아야 하나, 예정가격이 확인되지 않으므로 이디가 응찰한 금액인 35,818,182원(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 본다.</각주> (부가가치세 제외)을 합한 금액을 이디에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 48 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 그 성격상 주로 경쟁제한효과만 나타나는 경우에 해당하는 점, 입찰담합에 가담한 사업자의 관련시장점유율이 75% 이상인 점, 피심인 이디는 이 사건 입찰에서 97%∼99% 수준의 높은 투찰률로 낙찰을 받았는바 발주처에 비친 손해가 현저하거나 이디가 현저한 경제적 이익을 취득한 경우에 해당하는 점, 발주처가 지방자치단체 또는 공공기관인 점 등을 종합적으로 고려하여 '매우 중대한 위반행위’에 해당하는 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 49 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정되는바<각주>다만, 위 <표 4> 중 연번 38번 입찰의 경우 이디가 탈락하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 2분의 1을 감액한다.</각주> , 이와 같이 산정한 피심인 이디에 대한 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099147" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>위 <표 4>에서 연번 27번 입찰을 말한다.</각주> <각주>위 <표 4>에서 연번 38번 입찰을 말한다.</각주> 2) 1차 조정 50 피심인 이디는 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 51 피심인 이디는 심사관의 조사 단계부터 공정거래위원회의 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 52 이에 따른 피심인 이디에 대한 2차 조정 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099149" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 53 피심인 이디는 2017년도 재무제표가 포함된 사업보고서상 자본잠식 상태에 있는 점<각주>이디의 2017년도 사업보고서 상 재무현황은 아래 표와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099151" alt="각주이미지"></img></각주> 등을 고려할 때 위 2차 조정 산정기준이 현실적 부담능력에 비하여 과중하다고 인정되므로 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가) 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 30%를 감액한다. 54 이에 따른 피심인 이디에 대한 부과과징금(백만 원 미만의 금액은 절사한다)은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121099153" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4. 결론 55 피심인 이디의 위 2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하고, 피심인 비앤비텍은 폐업하여 시정조치 등의 이행을 확보하기가 사실상 불가능하므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제48조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.