㈜○○○○○카드 등 7개사 발주 금융카드 구매입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 바이오스마트, 주식회사 아이씨케이, 옴니시스템 주식회사<각주>1</각주>, 유비벨룩스 주식회사, 코나아이 주식회사<각주>2</각주>및 코나엠 주식회사<각주>3</각주>는 전자카드 제조업을 영위하는 자로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>’ 제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 내용과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102819" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (해당 연도 말 기준, 단위: 백만 원) * 출처: 피심인들 제출자료 및 전자공시시스템 나. 시장구조 및 실태 1) 스마트카드의 개념 및 종류 3 스마트카드란 마이크로프로세서(CPU)와 메모리를 내장하고 있는 IC(Intergrated Circuit)칩을 통해 정보의 저장과 처리가 가능한 플라스틱 카드를 말하는데, 특히 보안성이 뛰어나 카드 내에 저장된 개인정보의 유출을 방지하고 위ㆍ변조 및 복제가 되지 않는다는 점에서 기존의 마그네틱 카드를 빠르게 대체하고 있다. 4 한편, 스마트카드는 마이크로프로세서와 메모리 일체가 내장된 IC 칩과 이를 구동시키는 COS(Chip Operating System, 칩 운영체제), 그리고 카드 플레이트로 구성되며, 스마트카드 사업의 핵심역량을 확보하기 위해서는 COS 개발기술, 카드 플레이트 제조기술 등이 요구된다. 5 스마트카드는 응용처에 따라 신용ㆍ체크카드 등의 금융카드, 통신카드(USIM), 교통카드, 전자주민증, 전자여권 등으로 분류할 수 있는데, 이 사건 공동행위 대상은 신용ㆍ체크카드 등 금융기관이 발급하는 금융카드이므로, 이하 금융카드(특히 금융IC카드) 시장에 대해 살펴보기로 한다. 2) 금융카드 제조시장의 변화 가) 금융카드 초기(2004~2007년) 6 종래 마그네틱 카드가 주로 사용되고 있었는데 2003. 11월경 금융감독원이 금융카드(신용카드 및 현금카드)를 마그네틱 카드에서 IC칩이 부착된 IC카드로 전환한다는 정책을 발표하였다. 7 마그네틱 카드만을 제작하던 제조사들은 IC칩에 대한 기술이 없는 상태였기에, 시장은 IC칩 개발능력을 가진 IC칩 개발제조사가 주도했다. 즉, IC칩 개발제조사가 플레이트 제조사에게 IC칩을 공급한 후 완성된 금융카드를 납품받아 직접 은행 및 신용카드사에 공급하는 구조가 되었다. 나) 금융카드 성장기(2008~2012년) 8 IC카드가 전 금융상품에 확대 적용되면서 IC칩 개발제조사의 기술 컨설팅보다는 완성품의 품질, 납품일정, 카드 플레이트 디자인 및 소재 등의 중요성이 높아졌고, 자연스럽게 카드 플레이트 제조사 중심으로 시장이 변화되었다. 또한 카드 플레이트 제조사의 요청에 따라 일부 금융기관에서는 IC칩과 카드 플레이트 제조를 분리하여 발주하기 시작하였다. 9 한편, 카드 플레이트 제조사와 IC칩 개발제조사 중 일부는 시장의 성장과 경쟁 과정에서 도태되어 폐업하거나 인수ㆍ합병되기도 하였으며, IC칩사가 카드 플레이트 제조사를 인수ㆍ합병하거나 반대로 카드 플레이트 제조사가 IC칩사를 인수ㆍ합병하여 금융카드 완성품을 공급할 수 있는 능력을 갖춘 사업자가 등장하였다. 다) 금융카드 시장의 쇠퇴기(2013년~) 10 금융기관 대부분이 IC카드 전환 발급을 마무리하고, 삼성페이를 필두로 다양한 모바일카드가 등장하였으며, 기존 금융카드 시장이 포화되면서 금융기관의 금융카드 구매 수요가 감소한 반면, 카드가 고급화되고 다품종의 카드를 소량 주문하는 경향이 확대되었다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102841" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 여신전문금융협회 홈페이지 3) 금융카드 제조시장의 현황 11 금융카드 제조시장은 IC칩 개발ㆍ공급업체와 카드 플레이트 제조업체로 구분되며, 금융카드(IC카드)의 제조는 삼성전자, 젬알토 등의 반도체 사업자로부터 IC칩을 구매하여 그 칩 안에 운영체제(COS) 등 여러 프로그램을 탑재한 후 플레이트에 부착하여 완성품을 생산한다. 12 한편, 금융카드를 제조ㆍ공급하기 위해서는 국제 브랜드 업체(VISA, Master, AMEX, CUP 등)의 인증 및 금융결제원의 품질인증 등을 취득하여야 하며 이러한 인증 취득을 위해서는 일정한 기술, 제조시설, 자본력 등의 요건을 갖추어야 하는데 국내에서는 이러한 요건을 갖춘 업체들이 소수에 불과하다. 이에 국내 금융기관들은 '제한경쟁입찰’ 방식이나 '지명경쟁입찰’ 방식 또는 '수의계약’의 방식으로 금융카드 공급업체를 선정하는 것이 일반적이다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102863" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 3> 금융카드 제조시장의 주요참여자 * 출처: 피심인 제출자료 참조 4) 금융카드 거래구조 13 금융기관의 금융카드 구매는 입찰 또는 수의계약으로 거래가 이루어졌으며, 입찰의 경우 2015년 이전에는 IC칩과 플레이트를 각각 분리하여 입찰을 실시하거나<각주>5</각주>통합(IC칩을 탑재한 플레이트의 완성품 납품)하여 입찰을 실시하였는데<각주>6</각주>, 분리하여 입찰하는 경우 IC칩 공급업체 및 플레이트 제조업체는 해당 생산ㆍ공급하는 품목에 대해 입찰에 참여하였고, 통합하여 입찰하는 경우 낙찰받은 사업자(IC칩 공급업체 또는 플레이트 제조업체)는 본인이 생산ㆍ공급하지 않은 품목에 대해 타사로부터 공급받아 완성품을 발주처에 납품하는 구조를 이루었다. 14 반면, 2015년 이후에는 금융기관 대부분이 플레이트 제조시설을 갖춘 업체를 대상으로 IC칩과 플레이트를 통합하여 입찰을 실시하였는데, 이로 인해 IC칩과 플레이트를 모두 생산ㆍ공급할 수 있는 업체만이 입찰시장에 주로 참여하게 되었다. 15 한편, 금융기관 대부분은 투찰가격 순서대로 2개 이상의 낙찰자를 선정하고 낙찰 순위에 따라 물량을 달리 정하여 금융카드 공급의 안정성을 확보하고자 하였다. 다. 이 사건 입찰의 특성 16 이 사건 금융카드의 구매입찰은 제한경쟁입찰 또는 지명경쟁입찰로서, IC칩과 카드 플레이트 품목을 분리하여 각각 입찰을 실시(이하 '분리입찰’이라 한다)하거나, 낙찰 받은 업체가 IC칩과 플레이트를 통합된 완성품으로 공급하는 방식(이하 '통합입찰’이라 한다)으로 실시하였다. 17 입찰에서 복수공급자를 낙찰자로 선정하는 경우에는 최저가격으로 입찰한 자 및 차순위가격으로 입찰한 자 순으로 최저가격으로 납품하는 것에 동의하는 자를 낙찰자로 결정하고, 그 순위에 따라 물량을 달리 정하여 계약을 체결하였다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 18 금융카드 시장이 종래 마그네틱 카드에서 IC카드로 전환되면서 카드 제조시장은 IC칩 개발기술을 가지고 있는 IC칩 공급업체와 플레이트 제조업체의 경쟁 구도가 발생하였다. 19 당시 국내 신용카드사들은 IC칩 공급업체와 플레이트 제조업체 중 최저가 가격으로 납품받으면 되기 때문에 각 카드사의 상황에 맞게 분리입찰 또는 통합입찰을 실시하였는데, 통합입찰의 경우 IC칩 공급업체는 IC칩은 자사가 공급하고 플레이트 품목은 외부에 제조 위탁하는 방법으로 카드 입찰시장에 참가할 수 있었다. 20 한편, 플레이트 제조인증을 취득하지 않은 IC칩 공급업체가 해외에서 저가로 IC칩을 수입하여 입찰에 참가하면서 피심인들은 가격 경쟁에 밀려 낙찰받지 못하거나 낮은 단가로 투찰을 할 수밖에 없는 경우가 빈번하게 발생하였다. 21 이러한 상황에서 삼성페이 등 스마트폰 기술 발달로 인하여 실물 카드 수요는 점차 감소하였는바, 피심인들은 경쟁업체간 과도한 출혈경쟁을 방지하고, IC칩사를 입찰에 배제시킨 채 플레이트 제조시설을 보유한 자신들만 입찰에 참가하는 방법으로서 안정적인 물량을 확보하고자 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격, 입찰참여조건 등을 합의하게 되었다. 22 이러한 사실은 바이오스마트 이○○ 진술조서 1(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>7</각주>), 아이씨케이 김○○ 진술조서 1, 2(소갑 제2-5호증, 소갑 제2-6호증), 유비벨록스 이○○ 진술조서 1(소갑 제2-9호증), 유비벨록스 김○○ 진술조서(소갑 제2-11호증), 코나아이 백○○ 진술조서(소갑 제2-14호증) 등을 통하여 인정된다. 2) 합의 개요 23 피심인들은 2011. 12월부터 2017. 12월까지 ○○카드 등 7개 국내 카드사가 실시한 금융카드 공급업체 선정입찰 총 20건에 참가하면서 사전에 대면모임, 전자메일 등을 통해서 낙찰예정자(순위), 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다. 24 특히 바이오스마트, 아이씨케이, 유비벨록스, 코나아이(이하 '피심인 4개사’라 한다)는 2015년 1월경 제조사간 과도한 경쟁을 막고, IC칩 분리 발주시 발생하는 저가투찰에 따른 수익성 악화를 차단하기 위하여 IC칩과 플레이트를 통합한 형태의 통합입찰<각주>8</각주>, 피심인 4개사 동시 계약, 거래조건 개선<각주>9</각주>등을 내용으로 하는 이른바 '입찰참가조건’을 논의한 후 이를 카드사에 요구하기로 하면서 카드사가 이를 수용하지 않을 경우 입찰에 참가하지 않기로 합의하였다. 25 ○○카드, ■■카드, □□카드, △△카드사는 2015년부터 2017년까지 기간 동안 피심인 4개사의 위 요구사항을 반영하여 통합입찰을 실시하였고, 피심인 4개사는 각 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자(순위), 투찰가격 등을 합의하였다. 26 반면에 ●●카드, ▲▲카드, ◇◇카드사는 위 요구사항을 수용하지 않았는바, 피심인 4개사는 해당 입찰에 참가하지 않기로 합의하였고, 결국 해당 입찰들은 유찰되어 수의계약이 체결<각주>10</각주>되거나 피심인들 이외의 다른 사업자가 낙찰받게 되었다.<각주>11</각주>3) 구체적 행위사실 가) 2011년 카드 구매입찰 건 (1) 합의내용 27 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 코나아이는 2011. 12월경 ▲▲카드 재생카드 구매입찰<각주>12</각주>건과 관련하여 사전에 만남을 갖고 낙찰예정자, 들러리사를 정하기 위하여 논의하였다. 위 피심인들은 이 모임에서 사다리타기 방식으로 낙찰예정자를 아이씨케이로 정하고, 낙찰자는 차후 2억원에서 4억원 상당 규모의 입찰 건에서 다른 사업자에게 낙찰을 양보하기로 하는 내용의 합의서를 작성한 후 낙찰예정자인 아이씨케이가 투찰가격을 작성하여 상호 공유하기로 합의하였다. <표 4> 2011년 ▲▲카드의 구매입찰 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102879" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 5> 관련자 진술 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102881" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102811" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102813" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102815" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 6> ▲▲카드 재생카드 입찰관련, 낙찰예정자 결정 사다리타기 및 합의서<각주>13</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102883" alt="이유 9번째 이미지" ></img><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102817" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 9> ▲▲카드(재생카드) 투찰금액(안)<각주>14</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102885" alt="이유 11번째 이미지" ></img>(2) 합의 실행 및 결과 28 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 코나아이 4개사는 사전에 합의한 대로 투찰하였고, 그 결과 아이씨케이가 낙찰자로 선정되었다. <표 7> 2011년 ▲▲카드의 구매입찰 결과 (단위 : 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102887" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나) 2012년 카드 구매입찰 건 (1) 합의 내용 29 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 코나아이는 2012. 1월부터 2012. 2월까지 ○○카드ㆍ□□카드에서 실시한 금융카드 구매 입찰 3건과 관련하여 사전에 회합을 갖고 입찰 순위 및 투찰가격 등을 합의하였다. 30 먼저 2012. 1월경 공고된 국민 아이사랑카드 구매입찰은 IC칩과 플레이트의 통합입찰로 총액 최저가로 입찰한 1개 사업자를 낙찰자로 선정하는 지명경쟁입찰이었다. 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 코나아이는 2012. 1. 20. 아이씨케이 사무실에서 회합을 갖고, 이 자리에서 아이씨케이가 낙찰받은 후 플레이트 수주 물량을 들러리로 참여하는 옴니시스템과 코나아이에게 제조 위탁하기로 합의하였다. 31 2012. 2. 16. 공고된 ○○카드 긴급구매 입찰은 IC칩과 플레이트의 통합입찰 방식으로, 국제카드 제조인증을 받은 업체로서 금속카드 제조 특허를 보유한 업체 중 총액 최저가로 입찰한 1개 사업자를 낙찰자로 선정하는 제한경쟁입찰이었다. 이에 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 코나아이 3개사<각주>15</각주>는 2012. 2. 16.부터 2. 20.까지 4차례 회합을 통하여 해당 입찰에서 아이씨케이가 1순위로 낙찰받고, 물량 일부를 바이오스마트와 코나아이에게 제조 위탁하기로 합의하였다. 32 2012. 2. 24. 공고된 □□카드 구매입찰은 카드 플레이트 품목에 대한 단가입찰로 2개의 사업자를 복수 낙찰자로 선정하기로 예정되었다. 이에 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 코나아이 4개사는 2012. 2. 24. 코나아이 사무실<각주>16</각주>에서 회합을 갖고, 아이씨케이와 바이오스마트를 각각 1순위, 2순위 낙찰예정자로 정하고 옴니시스템과 코나아이는 들러리로 참여하기로 합의하였는바, 이후 아이씨케이는 제조단가표를 작성하여 나머지 피심인들에게 전자메일로 보내 상호 공유하였다. <표 8> 2012년 ○○카드ㆍ□□카드의 구매입찰 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102889" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 9> 관련자 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102821" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 33 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 코나아이는 사전에 합의한 대로 투찰하여 ○○카드 입찰 2건에서는 아이씨케이가, □□카드 입찰에서는 아이씨케이(1순위)와 바이오스마트(2순위)가 각각 낙찰자로 선정되었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 10>의 내용과 같다. <표 10> 2012년 ○○카드ㆍ□□카드 구매입찰 결과 (단위 : 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102823" alt="이유 15번째 이미지" ></img><각주>17</각주>* 출처: 피심인 및 신용카드사 제출자료 다) 2013년 구매 입찰 건 (1) 합의 내용 34 2013. 8월 공고된 ○○카드 및 ◇◇카드 각 구매 입찰은 단가입찰로서 IC칩과 플레이트를 분리발주 하면서 카드 플레이트 제조 품목<각주>18</각주>에 대하여 ○○카드는 6개 사업자를, ◇◇카드는 3개 사업자를 선정하는 방식으로 진행되었다.<각주>19</각주>35 피심인들<각주>20</각주>은 2013. 8. 19. 모임을 통해서 2013년 ○○카드 및 ◇◇카드 입찰에 관하여 낙찰예정자 순위 및 투찰가격을 결정하기로 합의하고, 아이씨케이가 2013. 8. 22. 입찰서 제출 전에 업체별 순위 및 품목별 단가표를 나머지 피심인들에게 전자메일을 보내 상호 공유하였다. 구체적인 합의 내역은 <표 11>의 내용과 같다.<표 11> 2013년 카드ㆍ◇◇카드의 구매입찰 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102825" alt="이유 16번째 이미지" ></img><각주>21</각주><표 12> 관련자 진술 내용<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102827" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (표 삽입을 위한 여백) <표 13> 아이씨케이 김○○의 투찰금액(안) 송부메일 발췌<각주>22</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102829" alt="이유 18번째 이미지" ></img><표 14> 피심인이 사전 공유한 ◇◇카드 투찰금액(안) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102831" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>23</각주>(2) 합의 실행 및 결과 36 2013년 △△카드사 및 ◇◇카드사가 발주한 입찰 건에서 피심인들이 합의한 대로 낙찰자가 결정되었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 15>의 내용과 같다. <표 15> 2013년 △△카드 및 ◇◇카드 구매입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102833" alt="이유 20번째 이미지" ></img><각주>24</각주>(단위 : 원, 부가세 제외) 라) 2014년 구매 입찰 건 (1) 합의 내용 37 2014. 2. 13 공고된 ○○카드 구매입찰은 IC칩과 플레이트를 분리발주하면서 카드 플레이트 제조 품목에 대하여 3개의 복수 사업자를 선정하는 방식으로 진행되었다.<각주>25</각주>이에 피심인들은 입찰 공고 후 회합을 갖고자 하였으나, IC칩 구매에 대한 이견으로 코나아이와 코나엠은 위 입찰에 참여하지 아니하였다.38 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 유비벨록스는 입찰 당일인 2014. 2. 21. 바이오스마트 사무실에서 만나 낙찰예정자 순위에 관하여 옴니시스템(1순위), 아이씨케이(2순위), 유비벨록스(3순위)로 정하고, 바이오스마트는 들러리로 참여하기로 정하되, 투찰가격은 바이오스마트가 제시한 가격으로 투찰하기로 합의하였다.<각주>26</각주><표 16> 2014년 ○○카드 구매입찰 합의 내역<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102835" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102837" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 17> 관련자 진술 내용 (2) 합의 실행 및 결과 39 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 옴니시스템, 유비벨록스는 사전에 합의한 대로 투찰하였으나, 합의에 가담하지 않은 코나엠이 1순위, 합의가담자인 옴니시스템이 2순위, 아이씨케이가 3순위 낙찰자로 결정되었다. 40 이에 바이오스마트는 투찰금액을 높게 제시하여 우선순위를 받지 못한 결과를 책임지기 위하여 계열사인 옴니시스템의 낙찰자 지위를 포기하였는바, 최종 낙찰자는 코나엠, 아이씨케이, 유비벨록스 순위로 결정되었다. 구체적인 입찰 결과는 <표 18>의 내용과 같다. <표 18> 2014년 ○○카드 구매입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102839" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (단위 : 원, 부가세 제외) 마) 2015년 구매 입찰 건 (1) 합의 내용 41 피심인 바이오스마트, 아이씨케이, 코나아이, 유비벨록스(이하 '피심인 4개사’라 한다)는 2015. 1월경 서울 종로에 있는 ○○○○○ 카페에서 모임을 갖고, 국내 신용카드사에게 향후 입찰과 관련하여 요구할 사항(이하 '입찰참가조건’이라 한다)을 정하면서 카드사가 이를 수용하지 않을 경우 카드 공급을 거절하거나 입찰에 참가하지 않기로 합의하였다. 42 피심인 4개사가 합의한 입찰참가조건의 내용은 ⅰ)칩과 플레이트의 통합입찰 발주<각주>27</각주>, ⅱ)피심인 4개사와 모두 계약 체결, ⅲ)카드가격 정상화, ⅳ)긴급작업비 지급, ⅴ)다품종 소량 카드 제작시 제판비 인상 등이었다. 43 한편, 2015. 1. 16. 공고된 ○○카드 구매입찰은 피심인 4개사가 요구한 입찰참가조건이 수용되지 않은 채 IC칩과 플레이트의 분리입찰로 진행되었던바, 위 피심인들은 같은 해 1. 23. 광화문역 인근 카페에 모여 입찰에 참가하지 않기로 합의하고, 위 제1차 입찰은 유찰되었다. 44 이후 2015. 1. 26. 공고된 2차 입찰에서도 피심인 4개사의 요구가 반영되지 않자, 위 피심인들은 2차 입찰 당일인 같은 해 2. 2. 광화문 인근 카페에서 입찰에 참가하지 않기로 합의하여 제2차 입찰 역시 유찰되었다. 45 결국 ○○카드사는 두 차례 유찰 후 피심인 4개사의 요구사항을 수용하여 기존의 분리입찰 방식에서 통합입찰 방식으로 변경한 내용으로 2015. 3. 6. 제3차 입찰을 공고하였다. 46 피심인 4개사는 같은 날 ○○○○빌딩에 모여 위 입찰에 대한 낙잘예정자 순위를 코나아이 1순위, 바이오스마트 2순위, 아이씨케이 3순위, 유비벨록스 4순위로 정하고, 코나아이가 입찰 당일인 3. 12. 광화문에 있는 △△△△ 카페에서 미리 작성한 투찰가격을 나머지 피심인들에게 전달하는 방식으로 입찰에 참가하였다. 47 다음으로 ▲▲카드사는 2015. 4월경 신용ㆍ체크카드 구매입찰과 하이패스 카드 구매입찰을 통하여 신용ㆍ체크카드는 2개 사업자, 하이패스 카드는 1개 사업자를 선정하기로 예정하면서, 피심인 4개사를 모두 입찰참여자로 지명하여 입찰에 참여할 것을 요청하였다. 48 이에 피심인 4개사는 2015. 4월 초부터 모임이나 모바일 메신저 등으로 수차례 논의하며 자신들의 입찰참가조건이 반영되지 않았음을 이유로 입찰참가를 거부하기로 합의하였고, 이후 5. 8. 동일한 내용으로 공고된 재입찰에서도 사전에 합의한 대로 입찰에 참가하지 아니하였다. 49 또한 2015. 5월경 공고된 ●●카드 구매입찰은 칩과 플레이트의 분리입찰 방식으로 진행되었는데, 플레이트 제조사인 피심인 4개사가 입찰참여자로 지명되어 입찰에 참여하도록 요청되었다. 이에 피심인 4개사는 사전에 신사동 소재 △△△△△ 호텔 등에서 모여 자신들의 입찰참여조건을 ●●카드사에 공문으로 전달하기로 하고, 위 조건이 반영되지 않을 경우에는 입찰에 참여하지 않기로 합의하였다. 50 한편, 2015. 8월경 실시한 ■■카드ㆍ□□카드 구매 입찰 및 2015. 11월경 실시한 ○카드 구매 입찰 건은 피심인 4개사가 요구한 입찰참가조건을 수용하여 통합입찰, 피심인 4개사 모두 계약 등의 내용으로 입찰이 진행되었다. 51 이에 피심인 4개사는 각 입찰에 참여하면서 사전에 여의도 소재 △△△△ 카페, 코나아이 사무실, 신사동 소재 △ △△△△△호텔 등에서 여러 차례 모임을 갖고 각 입찰의 낙찰예정자 순위 및 투찰가격을 합의하였는바, 구체적인 합의내역은 <표 19>의 내용과 같다. <표 19> 2015년 카드 구매입찰 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102843" alt="이유 24번째 이미지" ></img><각주>28</각주><각주>최초 입찰 공고는 2015. 11월경에 있었으나 피심인 4개사의 예정가격 초과 투찰로 인해 2차례 유찰되었다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102845" alt="이유 25번째 이미지" ></img><표 21> ▲▲카드 제출자료<각주>소갑 제1-13호증 참조.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102847" alt="이유 26번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 52 피심인 4개사는 2015년 ○○카드ㆍ■■카드ㆍ□□카드ㆍ△△카드 구매 입찰 건에 참여하면서 사전에 합의한 대로 투찰하여 아래 <표 22>의 내용과 같이 복수 낙찰자로 선정되어 각 카드사와 계약을 체결하였다.<각주>다만, ■■카드 구매 입찰 건의 경우 투찰가격 점수와 제안서 평가점수를 합산하여 낙찰자 순위를 결정하기 때문에 피심인 4개사가 합의한 순위대로 낙찰자가 결정되지는 않았다.</각주> 53 한편, 2015년 ▲▲카드ㆍ●●카드 구매 입찰 건의 경우 피심인 4개사는 사전에 합의한 대로 입찰참가를 거부하여 ▲▲카드는 2차례 유찰, ●●카드는 1차례 유찰되었는데, 결국 ▲▲카드사 및 ●●카드사는 이들의 입찰참가조건을 수용하여 피심인 4개사와 수의계약을 체결하였다. 구체적 입찰 결과는 아래 <표 23>의 내용과 같다. <표 22> 2015년 ○○카드ㆍ■■카드ㆍ□□카드ㆍ△△카드 구매입찰 결과 (단위 : 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102849" alt="이유 27번째 이미지" ></img><각주>코나아이는 ■■카드사의 카드발급시스템에 해당 IC칩이 등록되지 않는 문제로 실제 카드사의 발주 물량이 없어 매출액이 발생하지 않았다.</각주> <각주>아이씨케이의 실제 발생 매출액은 컨택과 콤비가 합산된 금액이다.</각주> <표 23> 2015년 ▲▲카드ㆍ●●카드의 구매입찰 결과(수의계약) (단위 : 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102851" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 바) 2016년 구매 입찰 건 (1) 합의 내용 54 ○○카드사와 △△카드사는 전년도와 동일한 조건으로 2016년 금융카드 구매 입찰을 실시하였는바, 피심인 4개사는 사전에 만남을 갖고 낙찰예정자 순위 및 투찰가격 등을 합의하였다. 55 ◇◇카드사는 2016. 6. 17. 카드 구매 입찰을 공고하면서, '통합입찰 및 피심인 4개사 모두 계약’ 조건을 반영하지 아니한 채 IC칩사가 플레이트 제조시설을 갖추지 않아도 입찰에 참여할 수 있도록 신청자격을 부여하였다. 이에 피심인 4개사는 유비벨록스 사무실 등에서 만남을 통해 입찰참가조건이 반영되지 않을 경우에는 입찰에 참가하지 않기로 합의하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102853" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <표 24> 2016년 ○○카드ㆍ◇◇카드ㆍ△△카드의 구매입찰 합의 내역 <표 25> 관련자 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102855" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <표 26> ◇◇카드 제출자료<각주>소갑 제1-17호증 참조.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102857" alt="이유 31번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 56 피심인 4개사는 2016년 ○○카드ㆍ△△카드 구매 입찰 건에 참여하면서 사전에 합의한 대로 투찰한 결과, 아래 <표 27>의 내용과 같이 복수 낙찰자로 선정되어 각 카드사와 계약을 체결하였다. 57 다만, ◇◇카드 구매 입찰 건의 경우에는 피심인 4개사가 사전 합의한 대로 2016. 6. 17. 공고된 제1차 입찰에 참가하지 아니하여 유찰되었고, 같은 해 7. 11. 재공고된 입찰 역시 피심인 4개사가 응찰하지 아니하여 이 또한 유찰되었다. 결국 ◇◇카드사는 같은 해 9. 29. 공고한 제3차 입찰에서 IC칩 공급업체인 ◆◆◆◆◆를 단독 낙찰자로 선정하였다. 구체적인 입찰 결과는 <표 27>의 내용과 같다. <표 27> 2016년 ○○카드ㆍ◇◇카드ㆍ△△카드 구매입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102859" alt="이유 32번째 이미지" ></img><각주>피심인 4개사는 해당 입찰에 응찰하지 아니하였으므로 관련 매출액이 없고, 낙찰자인 ◆◆◆◆◆가 ◇◇카드사와 계약을 체결하여 발생한 매출액은 원(부가세 제외)이다.</각주> (단위 : 원, 부가세 제외) 사) 2017년 구매 입찰 건 (1) 합의 내용 58 2017년 실시된 ○○카드ㆍ■■카드ㆍ□□카드ㆍ△△카드 구매 입찰 건은 모두 피심인 4개사의 입찰참가조건을 반영하여 통합입찰 방식으로 진행되었는데, 피심인 4개사는 사전에 유비벨록스 사무실, 카페 등에서 회합을 갖고 낙찰예정자 순위 및 투찰가격 등을 합의하였다. 구체적인 합의 내역은 아래 <표 28>의 내용과 같다. <표 28> 2017년 ○○카드ㆍ■■카드ㆍ□□카드ㆍ△△카드의 구매입찰 합의 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102861" alt="이유 33번째 이미지" ></img><각주>2017년 ■■카드의 낙찰예정자 순위에 대해 피심인들간 진술이 정확하게 일치하지 않으나, 낙찰예정자 순위 및 투찰가격에 대해 합의한 사실은 인정하고 있다.</각주> <각주>피심인들은 심의과정에서 심사보고서상 2017년 □□카드 낙찰예정자 순위에 대하여 모두 인정하였다.</각주> <표 29> 관련자 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102865" alt="이유 34번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 59 피심인 4개사는 2017년 ○○카드ㆍ■■카드ㆍ□□카드ㆍ△△카드 구매 입찰 건에 참여하면서 사전에 합의한 대로 투찰한 결과, 아래 <표 30>의 내용과 같이 복수 낙찰자로 선정되어 각 카드사와 계약을 체결하였다.<각주>다만, ■■카드 구매 입찰 건의 경우 투찰가격 점수와 제안서 평가점수를 합산하여 낙찰자 순위를 결정하기 때문에 피심인 4개사가 합의한 순위대로 낙찰자가 결정되지는 않았다.</각주> <표 30> 2017년 ○○카드ㆍ■■카드ㆍ□□카드ㆍ△△카드 구매입찰 결과 (단위 : 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102867" alt="이유 35번째 이미지" ></img><각주>아이씨케이 및 코나아이의 실제 발생 매출액은 컨택과 콤비가 합산된 금액이다.</각주> <각주>바이오스마트는 □□카드사의 카드발급시스템에 해당 IC칩이 등록되지 않는 문제로 실제 카드사의 발주 물량이 없어 매출액이 발생하지 않았다.</각주> 4) 근거 60 이러한 사실은 낙찰예정자 결정 사다리타기 및 합의서(소갑 제1-1호증), 피심인이 사전 공유한 ▲▲카드(재생카드) 투찰금액(안)(소갑 제1-2호증), 아이씨케이 이○○의 ○○카드 투찰금액(안) 송부메일(소갑 제1-3호증), 아이씨케이 김○○의 □□카드 투찰금액(안) 송부메일 1, 2(소갑 제1-4, 소갑 제1-5호증), 아이씨케이 입찰결과 보고서(○○ **** 카드)(소갑 제1-6호증), 아이씨케이 입찰결과 보고서(○○카드 긴급구매)(소갑 제1-7호증), 아이씨케이의 ○○ **** 카드 발주내역(소갑 제1-8호증), 아이씨케이 김○○의 △△카드 투찰금액(안) 송부메일(소갑 제1-9호증), 피심인들이 사전 공유한 ◇◇카드 투찰금액(안)(소갑 제1-10호증), 아이씨케이 입찰결과 보고서(2014년 ○○카드)(소갑 제1-11호증), 피심인 4개사가 사전 공유한 2015년 ■■카드 투찰금액(안)(소갑 제1-12호증), 아이씨케이 김○○의 △△카드 투찰금액(안) 송부메일(소갑 제1-13호증), ▲▲카드 제출자료(소갑 제1-14호증), 아이씨케이 등 3개사가 ●●카드사에 보낸 공문(소갑 제1-15호증), 아이씨케이 김○○의 내부보고 메일(소갑 제1-16호증), ◇◇카드 제출자료(소갑 제1-17호증), 아이씨케이 김○○이 이재철 부장에게 지시한 투찰가격 메모(소갑 제1-18호증), 피심인 4개사가 사전 공유한 2017년 ○○카드 투찰금액(안)(소갑 제1-19호증), 피심인 4개사가 사전 공유한 2017년 □□카드 투찰금액(안)(소갑 제1-20호증), 피심인 4개사가 2017년 □□카드 입찰참여 후 공유한 입찰화면(소갑 제1-21호증), 피심인 4개사가 2017년 △△카드 입찰참여 후 공유한 입찰화면(소갑 제1-22호증), 바이오스마트 이○○ 등 관련자 각 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-18호증)를 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>이 사건 피심인별 적용되는 법은 아래 표와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102869" alt="각주이미지"></img></각주> 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 61 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 62 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조</각주> 63 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 간 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서 합의는 사업자 간 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 64 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰 예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 65 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 66 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 67 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다) 하나의 공동행위 68 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조</각주> 다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 69 위 2. 가.의 인정 사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 따라 종합적으로 살펴보면, 피심인들은 2011. 12월경부터 2017. 12. 27.까지 국내 신용카드사가 발주한 카드 구매 입찰에서 대면 모임, 모바일 메신저, 이메일 등을 통해 사전에 낙찰예정자, 낙찰자순위, 투찰가격, 입찰참가자격조건 및 응찰 거부 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되는바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 70 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에서 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 71 첫째, 피심인들은 국내 신용카드사의 카드 구매 입찰과 관련하여 경쟁을 회피할 목적으로 낙찰예정자와 투찰가격 등을 합의ㆍ실행하였는바, 이러한 이 사건 각 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 72 둘째, 피심인들이 이 사건 각 입찰에서 사전에 발주사에 입찰방식을 통합발주 형태로 변경하도록 하고, 이를 수용하지 아니하면 응찰하지 않는 방법으로 실행행위를 하였는바, 이로 인하여 국내 플레이트 제조인증을 받지 못한 IC칩 공급업체는 금융카드 구매 입찰에 참가가 어렵게 되어 사실상 피심인들이 입찰 시장을 독점하게 되는 결과를 초래하였다. 73 이로써 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰의 취지를 무력화시켜 해당 입찰 시장에서 공정한 경쟁을 통하여 낙찰자 등이 결정될 수 있는 가능성이 소멸되었다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 74 피심인들이 가담한 2011. 12월부터 2017. 12월까지의 이 사건 각 공동행위는 금융카드라는 동일한 품목에 대해 낙찰자(순위), 투찰가격 등을 미리 정하여 가격경쟁을 회피하고 안정적인 물량을 확보하기로 하는 단일한 의사와 공동의 목적 하에서 이루어졌으며, 이러한 합의는 중도에 단절됨이 없이 지속된 점을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 75 한편, 2015년 이후 입찰부터 낙찰예정자(순위) 및 투찰가격에 대한 합의 이외에 통합발주 입찰방식, 피심인 4개사 모두 계약 등의 입찰참가조건을 요구하며 이를 수용하지 아니할 경우 응찰하지 아니하는 등의 추가 합의사항이 있었다 하더라도, 합의 내용이나 실행의 방법ㆍ정도 등이 달라졌다고 볼 수 없고, 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨 없이 계속 실행되었다고 할 것인바, 이러한 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다. 라. 소결 76 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 77 피심인들에 대하여 향후 이 사건 각 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 각 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다. 다만, 부칙에서 'Ⅳ.2. 의 개정규정은 이 고시 시행 후 종료된 위반행위에 대하여 심의하는 경우부터 적용한다’고 규정하고 있으므로, 옴니시스템, 코나엠의 위반행위는 2017. 11. 30. 전에 종료된 경우이므로 종전 과징금 고시(2013. 6. 5. 공정거래위원회 고시 제2013-2호로 개정된 것을 말한다)를 적용한다.</각주> 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 78 이 사건 공동행위의 대상이 된 입찰은 총 20건이며, 이 가운데 19건은 관련매출액 산정이 가능하고, 나머지 1건은 매출액의 산정이 곤란한 경우<각주>2016년 ◇◇카드 구매 입찰은 합의에 가담하지 않은 제3자가 낙찰된 경우로서 예상물량이 입찰공고에 없는 등 예정가격 산출이 곤란하고 응찰금액을 확인하기 어려워 매출액 산정이 곤란한 경우에 해당한다.</각주> 에 해당한다. 가) 관련매출액을 산정할 수 있는 경우 (1) 관련매출액 79 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 80 이 사건 각 공동행위는 기본적으로 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합에 해당하는바, 확정수량에 의한 총액입찰인 2012년 ○○ **** 카드 및 ○○카드 긴급구매 입찰 건은 계약금액을, 나머지 입찰은 납품단가 입찰로써 심의일 현재 실제 발생한 매출액의 합산 금액을 관련매출액으로 한다. (2) 위반행위의 정도 및 부과기준율 81 이 사건 공동행위는 그 성격상 주로 경쟁제한효과만 나타나는 경우에 해당하고, 참가사업자의 관련 시장 점유율이 75% 이상인 경우에 해당하나, 이 사건 공동행위로 인한 발주처의 피해 정도 등이 크다고 보기 어려운 점, 모바일 카드의 수요증가에 따른 실물 카드 제조시장의 위축 등으로 관련 시장의 여건이 좋지 않은 점, 발주처가 민간기업인 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’로 보고, 부과기준율은 3.0%를 적용한다. (3) 산정기준 82 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 각 입찰 건에서 탈락하였거나 응찰하지 아니한 피심인에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 50%를 감액한다. 83 나아가 이 사건 각 입찰 중 발주처가 복수 낙찰자를 선정하여 합의에 가담한 낙찰자들이 순번에 따라 차등적으로 예정물량을 계약한 경우 그 실질은 순위별 낙찰자들이 하나의 공동수급체로서 낙찰받아 1개의 계약을 체결한 경우와 차이가 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1) 규정에 따라 각각의 입찰 건에서 피심인들의 실제 발생한 매출액 비율을 지분율로 보아 공동수급체 감경규정을 유추적용하여 산정기준을 감액하기로 한다. 84 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 31>과 같다. <표 31> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102871" alt="이유 36번째 이미지" ></img><각주>과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1), 2) 규정에 따라 공동수급체 감액, 들러리 감액을 적용하여 산정한 금액이다.</각주> (단위: 원, 부가세 제외) 나) 관련매출액 산정이 곤란한 경우 (1) 관련매출액 산정이 곤란한 경우 해당 여부 85 위 2. 가. 2) 바)에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 입찰 건 중 2016년 ◇◇카드 구매 입찰 건은 피심인들이 합의를 통해 입찰참가를 거부하여 제3자인 ◆◆◆◆◆가 낙찰자로 선정되었다. 86 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따르면 입찰담합의 경우 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을 관련매출액으로 정하고 있으나, 해당 입찰의 경우 예상물량이 입찰공고에 없는 등 예정가격 산출이 곤란하고, 응찰금액도 확인할 수 없어 관련매출액의 산정이 곤란한 경우에 해당하므로, 정액과징금을 부과한다. 87 따라서 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (바)에 따라 2016년 ◇◇카드 구매 입찰 건에 대해서는 위반행위 중대성의 정도별 부과기준 금액의 범위내에서 산정기준을 정한다. (2) 위반행위의 중대성 정도 및 부과기준금액 88 하나의 공동행위에 대하여 정액과징금과 정률과징금을 동시에 적용하여 위반행위 중대성의 정도를 동일하게 판단할 경우 정률방식으로 산정하는 경우와 정액방식으로 산정할 경우를 비교하여 어느 한쪽의 산정기준이 지나치게 과다하다면, 이는 특별한 사정이 없는 한 형평에 부합한다고 보기 어려울 것이다. 89 2016년 ◇◇카드 구매 입찰 건은 제3자가 낙찰된 경우로서 피심인 4개사가 담합을 통하여 경쟁사업자를 배제하고 시장을 독점화했다고 보기 어려운 점, 공동행위로 인하여 부당이득을 취득하였다고 볼 수 없는 점, 위반행위 전후 기간에 정률방식으로 산정된 과징금액과 유사한 수준으로 부과할 필요가 있는 점 등을 종합적으로 판단하여 과징금 고시 Ⅳ. 1. 단서<각주>위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해정도, 관련시장 현황, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해정도, 부당이득의 취득 여부, 위반행위 전후의 사정, 기타 위반사업자와 다른 사업자 또는 소비자와의 관계 등을 종합적으로 고려하여 위반행위 중대성의 정도를 달리 정할 수 있다.</각주> 에 따라 '중대성이 약한 위반행위’로 보되, 부과기준금액은 1억 원으로 한다. 다) 전체 산정기준 90 피심인별 전체 산정기준은 위 3. 나. 1) 가) (3)의 산정기준과 위 3. 나. 1) 나) (2)의 부과기준금액을 합산한 금액으로 정한다. <표 32> 피심인별 전체 산정기준 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102873" alt="이유 37번째 이미지" ></img><각주>옴니시스템 및 코나엠은 2016년 ◇◇카드 구매 입찰에 참여하지 않았으므로, 정액과징금 부과 대상이 아니다.</각주> 3) 1차 조정 91 피심인들에게 1차 조정 사유가 없으므로, 위 산정기준을 1차 조정 산정기준으로 정한다. 4) 2차 조정 92 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 각각 1차 조정 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 93 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 <표 33>의 내용과 같다. (표 삽입을 위한 여백) <표 33> 피심인별 1차 및 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102875" alt="이유 38번째 이미지" ></img> 5) 부과과징금의 결정 94 피심인들에게 부과과징금을 조정할 만한 사유가 없으므로 위 2차 조정 산정기준을 피심인별 부과과징금으로 정하되, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만원 미만을 버린 금액을 <표 34>의 내용과 같이 피심인별 최종 부과과징금으로 결정한다. <표 34> 피심인별 최종 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121102877" alt="이유 39번째 이미지" ></img> 4. 결론 95 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.