㈜케이티의 공개명령 효력중지 신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 신청인은 2008 ∼ 2010년 기간 동안 77개 모델의 이동전화 단말기에 대하여 휴대전화 단말기 제조 3개사와 협의를 통해 공급가 또는 출고가<각주>1</각주>를 부풀려 소비자에게 지급할 보조금<각주>2</각주>의 재원을 조성한 후, 소비자가 단말기를 구입하면서 이동통신 서비스에 가입할 경우 단말기 비용을 보조함으로써 고가의 단말기를 할인받아 저렴하게 구입하는 것으로 소비자를 오인시켜 자신의 이동통신 서비스에 가입하도록 유인한 사실이 있다. 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 신청인의 위 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>3</각주>제23조 제1항 제3호 및 동법 시행령<각주>4</각주>제36조 제1항, [별표 1의2] 제4호 나목(위계에 의한 고객유인)에 위반되는 것으로 판단하고 2012. 7. 13. 신청인에 대해 행위금지명령 또는 공개명령, 보고명령 및 과징금 부과처분을 하였다.<각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377403" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>피심인은 신청인을 말한다.</각주> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377405" alt="이유 2번째 이미지" ></img>2. 법원의 판단 가. 신청인이 제기한 소송 결과 3 신청인은 시정명령에 대한 집행정지 신청<각주>신청인이 신청한 집행정지는 인용되어 시정명령 중 제1항, 제3항 부분의 효력이 대법원 판결 선고 시까지 정지되었다.</각주> 과 함께 원심결에 대하여 소송을 제기하였고, 위원회가 전부 승소하였다. 4 법원<각주>서울고등법원 2014. 2. 6. 선고 2012누24735 판결, 대법원 2019. 9. 26. 선고 2014두4702판결</각주> 은 신청인이 출고가 또는 공급가 부풀리기를 통한 보조금 지급에 관여하였다고 판단하고, 신청인이 단순히 이동통신시장의 1위 사업자인 에스케이텔레콤의 행위를 방어적ㆍ수동적으로 추종한 것만으로 보기는 어려워 적법한 경쟁대응행위라고 볼 수 없으므로 신청인의 행위는 위계에 의한 부당한 고객유인 행위에 해당한다고 판단하였다. 5 한편, 신청인은 상고심에서 원심결 주문 1항 후단의 공개명령 및 주문 3항 보고명령이 비례의 원칙을 위반하였다고 주장하였으나 법원은 이 부분 상고이유는 상고심에 이르러 비로소 내세우는 새로운 주장이므로 적법한 상고이유가 되지 못한다는 이유로 배척하였다. 나. 관련 사건 소송 결과 6 관련 사건에서 신청인 외 5개사도 위원회의 시정명령(행위금지명령 또는 공개명령, 보고명령) 및 과징금 부과처분에 대하여 소송을 제기하였다. 신청인과 달리 신청인 외 5개사는 항소심에서부터 공개명령 및 보고명령에 대해서도 처분의 위법성을 다투었다. 7 법원은 이들의 행위가 위계에 의한 부당한 고객유인 행위에 해당한다고 판단하였으나, 공개명령 및 보고명령은 이동통신사와 제조사 사이에 출고가에 관한 협의가 있었는지 여부 등의 고려 없이 위반행위와 무관한 단말기까지 공개 및 보고의 대상으로 하는 것은 위반행위의 내용과 정도에 비례하지 않아 위법하다고 판단하고 공개명령 및 보고명령을 취소하였다.<각주>대법원은 고등법원 판결 이유 설시에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나 공개명령 및 보고명령의 재량권 일탈 남용 등에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다고 판시함으로써 최종 확정되었다(대법원 2019. 9. 26. 선고 2015두59판결 등 참고).</각주> 3. 효력중지 신청 8 위원회는 대법원의 판결 선고 이후 2019. 10. 10. 신청인에게 공개명령 및 보고명령을 포함하여 시정명령의 이행을 요청하였고, 신청인은 이에 따라 보고명령의 경우 2년간 반기별로 휴대폰 공급가 및 출고가 내역을 보고하였다. 다만, 공개명령의 경우 공개대상인 '공급가와 출고가의 차이가 10만 원 이상인 휴대폰 모델’이 없어 공개이력이 존재하지 않는다. 9 신청인은 2022. 1. 13. 원심결 주문 2항에 따라 아래와 같은 이유로 시정명령 중 공개명령의 효력 중지를 신청하였다. 10 첫째, 원심결(2012. 7. 13.) 이후 제정된 단말기유통법이 2014. 10. 1.부터 시행됨에 따라 신청인은 단말기의 주요 정보인 출고가, 공시지원금, 요금할인 등의 지급요건 및 내용을 세부적으로 공시하고 있어 공개명령에 따라 공개되는 정보 이상의 내용을 구체적으로 공개하고 있다. 따라서 공개명령의 효력을 중지하더라도 그 취지는 충분히 확보될 수 있다. 11 둘째, 관련 사건 취소소송에서 법원은 신청인 외 5개사의 공개명령 및 보고명령이 비례의 원칙에 위반된다는 주장을 받아들여 공개명령 및 보고명령을 취소하였다. 따라서, 공개명령 및 보고명령은 신청인에 대해서만 그 효력이 유지되고 있는 상황이므로 법원의 판결 취지 및 다른 5개사와 신청인 간의 실질적 형평성 등이 고려될 필요가 있다. 4. 효력중지 신청에 대한 판단 가. 효력중지 요건 12 원심결 주문 2항에 의하면, 신청인은 ① 시정명령을 받은 날로부터 2년이 경과한 이후 ② 시장상황의 중대한 변화 등을 이유로 시정명령의 효력을 중지하여 줄 것을 위원회에 신청할 수 있다. 나. 효력중지 요건 등 검토 1) 기한의 경과 13 신청인은 시정명령을 받은 날(2012. 7. 13.)로부터 약 9년, 시정명령의 효력이 발생한 날(2019. 9. 27.)로부터 약 2년이 경과한 후 원심결 주문 1항 후단 공개명령에 대한 효력중지를 신청하였다. 2) 시장상황의 변화 가) 단말기유통법의 제정 및 시행 14 단말기유통법은 이동통신사들의 과도하고 불법적인 지원금 경쟁을 방지하고 소비자들의 사전정보 획득 및 선택권 확대를 도모하고자 2014. 5. 28. 제정되었다. 단말기유통법의 적용을 받는 이동통신사업자, 단말기 제조업자, 이동통신사업자의 대리점 및 판매점이 단말기유통법을 위반하는 경우 긴급중지명령, 과태료, 시정명령, 과징금 등의 행정처분이나 벌칙이 부과될 수 있다. 15 현재 시행되고 있는 단말기유통법<각주>2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되어 2021. 12. 30. 시행된 것을 말한다.</각주> 의 구체적인 내용을 보자면 이동통신사업자는 ① 이동통신 단말기별 출고가, 지원금액, 출고가에서 지원금액을 차감한 판매가 등 지원금 지급 내용 및 요건을 공시하여야 하고, ② 이동통신단말장치의 판매량, 출고가, 매출액, 지원금, 대리점 또는 판매점에 지급한 장려금 규모 및 재원 등 이동통신단말장치 유통과 관련된 자료를 과학기술정보통신부장관과 방송통신위원회에 제출하고 해당 자료를 보관하여야 한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377407" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 16 원심결은 소비자의 오인성을 제거하기 위한 목적으로, 이동통신서비스 및 단말기와 관련하여 소비자가 신청인으로부터 받는 실질적인 할인혜택의 규모를 알 수 있도록 신청인에게 위 <표 2>의 양식에 따라 공급가와 출고가 간 차이를 홈페이지에 매월 공개하도록 하였다. 17 원심결 이후 제정된 단말기유통법은 이동통신사업자에게 원심결 공개명령이 규정하고 있는 사항들을 포괄하여 훨씬 더 광범위하면서도 구체적인 의무들을 부과하고 있다. 18 따라서 소비자 오인성 제거라는 공개명령의 취지는 단말기유통법의 시행으로 확보되고 있다고 볼 수 있으므로<각주>참고로 신청인은 단말기유통법 제4조 제3항 및 제12조의 위반이력은 없는 것으로 확인된다.</각주> , 공개명령의 효력을 유지할 필요성이 약화되었다. 나) 국내 이동통신서비스 시장의 변화 19 다음과 같은 시장상황의 변화에 따라 제조사와 이동통신사가 단말기 출고가를 부풀려 보조금을 지급하는 방법으로 소비자를 오인하게 할 수 있는 가능성이 크게 감소하였는바, 원심결 공개명령의 실익이 지속되고 있다고 보기 어렵다고 판단된다. (1) 규제환경 변화에 따른 정보 격차 및 지원금 차별 해소 20 단말기유통법 시행 이전에도 단말기별 출고가 정보는 존재했으나, 이용자에게 지급되는 지원금은 유통점마다 천차만별이었고 지원금과 관련한 주요 정보 또한 소수의 이용자에게만 공유될 뿐이어서 지원금 경쟁에 편승한 일부 이용자만이 그 혜택을 누릴 수 있었다. 21 그러나 단말기유통법 시행 이후 이동통신사는 단말기별 출고가 외에도 지원금액, 실판매가 등을 주기적으로 공시하고 있고 공시한 금액대로 지원금을 지급하여야 할 뿐만 아니라 이용자가 공시지원금을 선택하지 않을 경우에는 이에 상응하는 선택약정할인<각주>단말기유통법 제6조(지원금을 받지 아니한 이용자에 대한 혜택 제공) ① 이동통신사업자는 이동통신서비스 가입 시 이용자 차별 해소와 이용자의 합리적 선택을 지원하기 위하여 이동통신사업자에게 지원금을 받지 아니하고 이동통신서비스에 가입하려는 이용자(이동통신단말장치를 구입하지 아니하고 서비스만 가입하려는 이용자를 포함한다)에 대하여 지원금에 상응하는 수준의 요금할인 등 혜택을 제공하여야 한다.</각주> 을 제공하여야 한다. 또한, 대리점이나 판매점은 공시지원금과 별도의 지원금을 추가로 지급할 때에도 공시지원금의 15%라는 상한을 준수하여야 한다. 22 공시지원금 및 선택약정할인에 대한 이용자의 선택권 보장에 따라 단말기 보조금 대신 출고가 그대로 구매하면서 요금할인 혜택을 선택하는 선택약정할인 가입자 수는 점점 증가하여, 신청인의 경우 2019년에는 공시지원금을 받는 이용자보다 선택약정할인을 선택한 이용자의 수가 더 많다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377409" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>신청인이 이 사건 외 다른 사건 조사과정에서 제출한 자료를 편집한 것이다.</각주> 23 이러한 지원금 공시제 도입 등으로 이동통신서비스 가격과 할인 정보, 지원금과 혜택 등이 이용자들에게 공평하게 적용되게 되었다. 즉, 단말기유통법 시행 전 만연했던 이동통신사와 이용자 간 이동통신 서비스 및 단말기 가격, 지원금 등에 관한 정보의 비대칭적 상황 및 이용자 간 지원금 혜택의 차별 등이 크게 완화되었다. (2) 유통망 영향력 감소 및 요금ㆍ품질경쟁 환경 조성 (가) 알뜰폰 가입자 증가 24 2011년 7월 도매제공제도<각주>시장점유율이 높은 사업자의 이동통신서비스를 도매제공 의무사업자 및 의무서비스로 지정할 수 있도록 하여 다른 전기통신사업자에게 자신의 전기통신서비스를 제공하거나 전기통신설비를 이용할 수 있도록 하는 제도이다.</각주> 도입 이후 기간통신사업자(Mobile Network Operator, MNO)<각주>현재 이동통신사업자 중 기간통신사업자는 에스케이텔레콤, 엘지유플러스, 그리고 신청인 3개 사업자가 존재한다.</각주> 의 망을 임차하여 이용자에게 재판매하는 알뜰폰 사업자(Mobile Virtual Network Operator, MVNO)가 등장하였는데 2020년 12월 말 기준 MNO망을 이용하는 알뜰폰 사업자는 총 64개사가 있다. 25 알뜰폰은 별도의 망 구축 비용이 들지 않기 때문에 저렴한 요금제 제공이 가능할 뿐만 아니라, 소비자 입장에서 약정이나 위약금이 없어 자유로운 요금제 선택이 가능하다는 장점이 있다. 이러한 이유로 알뜰폰 시행 초기에는 부가서비스 이용이 적고 기본적인 통화나 문자메시지 정도만을 사용하는 고령자들 사이에서 선호된 측면이 있으나, 최근에는 가성비를 중요하게 생각하는 젊은 세대를 중심으로 최신 단말기를 자급제로 구매하고 알뜰폰 요금제를 이용하는 방식이 확산되고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377411" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>정보통신정책연구원, 통신시장 경쟁상황 평가(2021)</각주> 26 이동통신 3개사의 여전한 과점 상황 속에서도 알뜰폰 사업자들이 저렴한 요금제를 최대 강점으로 내세우며 시장점유율 및 가입자 수를 지속적으로 확대시키고 있는 상황은, 이동통신사업자들로 하여금 장려금, 지원금 경쟁보다는 요금 경쟁 등으로 전략을 선회하도록 유도하고 있다. (나) 자급단말기 이용 확산 27 단말기 구입은 전문판매점에서, 이동통신서비스 개통은 이동통신사 대리점에서 하는 '이동전화 단말기 자급제’가 2012년 5월부터 시행되면서 소비자들은 제조사, 마트, 온라인 쇼핑몰 등에서 단말기를 구입하여 이동통신서비스를 이용할 수 있게 되었다. 28 이동전화 자급단말기 이용자는 꾸준히 증가하여 2021년 7월 기준 이동전화 자급단말기 이용률은 18.93%이고, 이동통신 3사의 11.45%, 알뜰폰의 80.42%가 자급단말기를 이용하는 것으로 나타났다.<각주>“국내 자급제폰 이용률 20%… 추정치 아닌 정부 통계 첫 공개” (뉴스1코리아, 2021. 9. 17)</각주> 29 단말기 자급제 보급 확대에 따라 소비자들은 이동통신사 대리점이나 판매점에 국한되지 않고 다양한 판매처를 통해 단말기를 구매하고 이동통신서비스만 별도로 가입한 뒤 선택약정할인을 통한 추가적인 요금할인이나 알뜰폰 요금제에 가입하는 방법으로 단말기 가격 및 통신비 부담을 경감시킬 수 있게 되었다. 30 즉, 제조사와 이동통신사가 단말기 가격을 부풀리기 위해서는 양자 간 협의가 요구되는데, 단말기 자급제 모델이 점차 확대됨<각주>이동통신사업자 3개사 공통으로 출시되는 모든 단말기는 자급제 단말로도 판매된다.</각주> 에 따라 이동통신사가 단말기 판매에 개입하지 않는 경우도 늘어나게 되어 이동통신사 및 유통망의 소비자에 대한 영향력이 일정 부분 감소하였다. (다) 번호이동 감소 31 단말기 지원금 규제가 없던 때에는 기본적으로 단말기 보조금의 재원이 모든 이용자의 요금수익을 바탕으로 마련됨에도 불구하고 보조금 지급이 번호이동을 한 일부 이용자 등에게 집중됨으로써 소비자간 후생 배분이 왜곡되었다. 32 즉, 번호이동을 통해 통신사를 변경하거나 고가요금제에 가입해야 더 많은 지원금을 받을 수 있던 구조로 인해, 그동안의 지원금 경쟁은 단기간 내 번호이동을 하면서 지원금과 단말기 가격 간 차액을 얻는 소수<각주>이들을 소위 '폰테크족’이라고 하는데, 보조금 혜택이 많을 때 단말기를 구매한 뒤 나중에 중고품으로 팔아 차익을 남기는 사람을 말한다. 예를 들어, 특정 모델 단말기를 저렴하게 구입하여 의무 약정 사용기간을 채운 뒤 서비스를 해지하고 해당 단말기를 공기계로 중고장터 등에 판매하여 수익을 얻는 방식이다.</각주> 를 위한 것이었고 단말기를 오래 사용하는 사람들이 그 소수를 지원해주는 구조였다. 33 그러나 지금은 단말기유통법의 시행으로 보조금을 미끼로 고가요금제 가입 등을 유도하는 행위가 제한되고, 이용자도 기기만 변경하더라도 지원금을 받을 수 있으므로 불필요한 번호이동을 하면서 고가요금제 및 부가서비스에 가입할 유인이 없어졌다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121377413" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>정보통신정책연구원, 통신시장 경쟁상황 평가(2021)</각주> 3) 관련 사건과의 형평성 34 위 2. 나.에서 살펴본 바와 같이 신청인을 제외한 5개사가 제기한 소송에서 법원은 공개명령 및 보고명령을 취소하였다. 35 신청인과 동일 또는 유사한 행위로 인하여 위원회의 시정명령을 받은 5개사는 법원의 판결로 인하여 공개명령의 의무를 부담하지 않고 있고, 만일 신청인이 항소심에서부터 공개명령의 위법성을 주장하였다면 5개사와 마찬가지로 공개명령이 취소되었을 가능성이 높다. 5. 결론 36 위 4.에서 살펴본 바와 같이 신청인의 주장은 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고 주문과 같이 의결한다.