콘크리트관 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 부양산업 주식회사와 신흥흄관 주식회사(이하 회사 명칭에서 '주식회사’는 생략하며, 이들 모두를 지칭할 때는 '피심인들’이라 한다)는 콘크리트제품 및 시멘트가공제품의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2016. 3. 29. 법률 제14122호로 개정되어 2016. 9. 30. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679943" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 콘크리트추진관 시장 현황 1) 콘크리트추진관 개요 3 콘크리트를 재료로 만드는 모든 관을 통틀어 콘크리트관이라 하며, 제조 방식에 따라 원심력 철근 콘크리트관<각주>1</각주>, 철근 콘크리트관<각주>2</각주>, 석면 시멘트관<각주>3</각주>등으로 구분된다. 4 콘크리트추진관은 한 개의 작업구를 통해 관들을 지하로 투입한 후 기구를 통해 밀면서 연결하는 방식<각주>4</각주>으로 설치되는 원심력 철근 콘크리트관의 일종이다. 콘크리트추진관은 직경과 길이에 따라 다양한 규격으로 나뉘는데, 통상적으로 구경은 300mm∼3000mm의 규격으로, 길이는 2000mm∼2500mm의 규격으로 제조된다.<각주>5</각주>5 콘크리트추진관은 전체 지반을 파낸 후 매설하는 타 관에 비해 지반 공사가 최소화되기 때문에 소음 및 공해 발생이 적으며, 공사 기간 단축에도 효과적이다. 주로 전력선, 통신선, 상ㆍ하수도, 가스관 등 설치 현장에서 사용된다. <그림 1> 이 사건 콘크리트관 시공 공정 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679965" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 콘크리트관 시장 현황 6 이 사건 콘크리트관 시장에서 주요 수요자는, 공공 분야의 경우 한국전력공사, 각 지역 상하수도사업소, 상하수도 유지보수 등 배관공사를 실시하는 지자체 등이 있고, 민간 분야의 경우 관급입찰에서 개발사업 등을 수주하여 배관공사를 수행하는 민간 건설사가 있다. 동 시장에서 주요 공급자는 2020년 현재 이 사건 피심인들인 부양산업과 신흥흄관 2개 사업자이다.<각주>6</각주>7 이 사건 콘크리트관 시장에 관한 공식적인 통계자료는 없으나, 피심인들의 매출액을 기준으로 한 대략적인 점유율은 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 피심인들의 이 사건 콘크리트관 관련 매출액 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679979" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 제출자료 3) 이 사건 입찰 현황 가) 입찰 개요 8 이 사건 공동행위는 조달청, 한국전력공사, 지방자치단체 등이 실시한 38건의 콘크리트관 구매 입찰을 대상으로 이루어졌으며, 각 입찰의 개요는 아래 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679981" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 각 입찰의 낙찰자 선정 방식 9 위에서 본 바와 같이 이 사건 38건의 입찰에서 각 공고기관은 최저가 낙찰제(6건), 제한적 최저가 낙찰제(6건), 적격심사 낙찰제(24건) 및 계약이행능력심사 낙찰제(2건)의 방식으로 낙찰자를 선정하였다. 각 낙찰자 선정방식은 다음과 같다. 10 최저가 낙찰제는 입찰에서 입찰자 중 최저가격으로 투찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이고, 제한적 최저가 낙찰제는 예정가격 이하이면서 낙찰하한율 이상으로 투찰한 자 중에서 최저가격으로 투찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다.<각주>7</각주>11 적격심사 낙찰제는 입찰에서 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 적격심사 세부기준에서 정한 일정 점수 이상인 경우에 낙찰자로 결정하는 방식이다.<각주>8</각주>이 사건 입찰 중 조달청과 한국전력공사가 동 방식으로 낙찰자를 결정한 입찰에서 제시한 적격심사 세부기준은 아래 <표 4> 및 <표 5> 기재와 같다. <표 4> 적격심사 세부기준(조달청) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679983" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 5> 적격심사 세부기준(한국전력공사) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679985" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 12 계약이행능력심사 낙찰제는 중소기업자간 경쟁입찰에서 적용되는 낙찰자 선정 방식으로 적격심사와 유사하며, 예정가격 이하로서 예정가격의 87.995% 이상으로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자 순으로 계약이행능력을 심사하여 종합평점이 88점 이상인 자를 낙찰자로 선정하는 방식이다.<각주>9</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 13 피심인들은 2012년 6월부터 2016년 8월까지 조달청, 한국전력공사, 지방자치단체 등이 실시한 38건의 입찰(이하 '이 사건 입찰들’이라 한다)에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 14 피심인들은, 충청도를 기준으로 납품 지역이 북쪽 지역인 경우 부양산업이, 남쪽 지역인 경우 신흥흄관이 낙찰받기로 하되 일부 입찰에서는 영업 기여도와 납품 일정을 고려하여 낙찰예정자를 조정하기로 하는 기본 원칙에 합의하였다. 15 이 사건 합의에 가담한 피심인별 담당 임직원들은 아래 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 피심인별 합의 가담 임직원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679987" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>11</각주>2) 합의 배경 16 국내에 이 사건 콘크리트관 제조업체가 신흥흄관만 존재하던 상황에서 2010년 부양산업이 동 시장에 진입한 후 2012년부터 생산설비를 갖추고 본격적으로 영업을 시작하면서 피심인들 간 경쟁관계가 형성되었다. 그러나 곧 피심인들은 이 사건 콘크리트관이 타 관에 비해 원가가 높고 운반비 비중도 큰 상황에서 출혈경쟁으로 인한 적자 발생을 우려하게 되었다. 17 이에 피심인들은 낙찰금액이 원가 이하로 낮아지는 것을 방지하고 적정 수준의 이익을 확보하고자 이 사건 입찰들에 대한 합의를 하게 되었다. 18 위와 같은 사실은 부양산업 이○○의 2020. 2. 19.자 진술(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>12</각주>) 및 신흥흄관 황○○의 2020. 5. 7.자 진술(소갑 제2-4호증)을 통해 확인된다. <표 7> 부양산업 이○○ 진술조서(2020. 2. 19.) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679989" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 신흥흄관 황○○ 진술조서(2020. 5. 7.) 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679991" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 합의 내용 및 실행 가) 합의 내용 19 피심인들은 2012년 6월 경 부양산업 이○○ 부장과 신흥흄관 배○○ 전무의 논의 하에 이 사건 입찰들에 대한 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. 20 피심인들은, 낙찰예정자는 충청도를 기준으로 북쪽 지역은 부양산업이, 남쪽 지역은 신흥흄관이 낙찰받기로 하되 일부 입찰에서는 영업 기여도와 납품 일정을 고려하여 낙찰예정자를 조정하기로 하고, 투찰가격은 기본적으로 낙찰예정자가 기초금액의 97∼98% 정도의 금액으로, 들러리 사업자는 그보다 높은 금액으로 투찰하기로 하는 기본 원칙에 합의하였다. 21 위와 같은 사실은 신흥흄관 배○○의 2020. 5. 8.자 진술(소갑 제2-5호증), 신흥흄관 황○○의 2020. 5. 7.자 진술(소갑 제2-4호증), 부양산업 이○○의 2020. 2. 19.자 진술(소갑 제2-1호증), 부양산업 이○○의 2020. 5. 20.자 진술(소갑 제2-3호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 9> 신흥흄관 배○○ 진술조서(2020. 5. 8.) 발췌(소갑 제2-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679945" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 신흥흄관 황○○ 진술조서(2020. 5. 7.) 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679947" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 부양산업 이○○ 진술조서(2020. 2. 19.) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679949" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 12> 부양산업 이○○ 진술조서(2020. 5. 20.) 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679951" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 22 피심인들이 이 사건 입찰 38건에 대해 합의한 내용을 정리하면 아래 <표 13> 기재와 같다. <표 13> 각 입찰별 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679953" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나) 합의 실행 23 피심인들은 위 기본합의 내용에 따라 이 사건 입찰 38건에서 지역을 기준으로 각 관급 입찰의 낙찰예정자를 결정하였으며, 납품기한 준수가 어렵거나 특정 업체가 영업에 기여하는 등의 경우에는 낙찰예정자를 조정하였다. 낙찰예정자 조정은 대부분 실무자간 논의에 의해 이루어졌으며, 일부 입찰에서는 임원이 개입하여 조정하기도 하였다. 24 낙찰예정자의 투찰가격은 원가에 일정 이익을 더한 수준에서 결정하였으며, 들러리 사업자는 별도 협의 없이 탈락할 수준의 높은 금액으로 투찰하였다. 다만, 일부 입찰에서는 낙찰예정자가 들러리 사업자의 투찰가격을 구체적으로 전달하기도 하였다. 25 피심인들의 합의는 2012년 합의 이후 2016년 8월까지 단절 없이 유지ㆍ실행되었다. 26 위와 같은 사실은 부양산업 영업자료(소갑 제1-1호증), 부양산업 이○○의 2020. 2. 19.자 진술(소갑 제2-1호증), 부양산업 조○○의 2020. 5. 19.자 진술(소갑 제2-2호증), 부양산업 이○○의 2020. 5. 20.자 진술(소갑 제2-3호증), 신흥흄관 황○○의 2020. 5. 7.자 진술(소갑 제2-4호증) 및 신흥흄관 배○○의 2020. 5. 8.자 진술(소갑 제2-5호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 인정하였다. <표 14> 부양산업 이○○ 진술조서(2020. 2. 19.) 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679955" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 부양산업 조○○ 진술조서(2020. 5. 19.) 발췌(소갑 제2-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679957" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 16> 부양산업 이○○ 진술조서(2020. 5. 20.) 발췌(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679959" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 17> 신흥흄관 황○○ 진술조서(2020. 5. 7.) 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679961" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 18> 신흥흄관 배○○ 진술조서(2020. 5. 8.) 발췌(소갑 제2-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679963" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 다) 실행 결과 27 피심인들은 이 사건 입찰 38건에 참가하였으며 그 중 37건의 입찰에서 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰받아 계약을 체결하였다. 나머지 1건(<표 19>의 20번 입찰)의 경우 부양산업이 낙찰받기로 사전에 합의하였으나 부양산업 측 착오로 적격심사에서 탈락하여 신흥흄관이 낙찰받아 계약을 체결하였다. 다만, 이 건의 경우 신흥흄관이 부양산업으로부터 해당 콘크리트관을 구매하여 납품하였다. 28 이 사건 입찰 38건에서 피심인들의 합의가 실행된 결과를 정리하면 아래 <표 19> 및 <표 20> 기재와 같다. <표 19> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679967" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 29 한편, 위 <표 19>의 24, 26, 29번 입찰의 경우 피심인들 외에 다른 업체들이 입찰에 참가하였으나, 일부 업체는 투찰하한선 미달로 탈락하였고 선순위업체는 계약을 포기하여 결과적으로 피심인들이 낙찰을 받았다. <표 20> 합의 실행 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679969" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 30 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>13</각주>32 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>14</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 33 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 34 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 35 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>36 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 37 위 2. 가. 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 이 사건 입찰들에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 정하는 데에 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 '합의’에 해당한다. 2) 경쟁제한성 여부 38 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의하고 그 합의를 실행하여 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 될 가능성을 원천적으로 배제하고, 낙찰예정자가 실질적인 경쟁 없이 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였음이 인정된다. 3) 소결 39 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 40 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 피심인들의 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>17</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 41 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 42 이 사건 공동행위의 경우, 38건의 입찰에서 피심인들이 낙찰 받아 각각 계약을 체결하였으므로 이 사건 관련매출액은 38건 입찰의 계약금액 중 부가가치세를 제외한 금액의 합계이며, 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 21> 기재와 같다. <표 21> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679971" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 43 민수가격보다 관수가격이 낮은 콘크리트관 시장의 특수성, 이 사건 공동행위로 인한 피심인들의 부당이득 규모가 크지 않은 점, 피심인들의 규모 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 행위를 '중대한 위반행위’로 보아 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 44 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 동 건은 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 그 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 22> 기재와 같다. <표 22> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679973" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 45 피심인들은 모두 1차 조정과 관련하여 해당되는 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들이 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 아래 <표 23> 기재와 같이 1차 조정 산정기준의 20% 감경한다. <표 23> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679975" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 46 피심인들의 매출규모, 이 사건 공동행위로 인한 피심인들의 부당이득 규모가 크지 않은 점, 코로나-19로 악화된 경제여건 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (나)의 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 10%를 감경하고, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 그 내역은 아래 <표 24> 기재와 같다. <표 24> 피심인별 부과과징금 (단위 :원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120679977" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 4. 결론 47 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되어 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.