쿠팡㈜ 및 김OO의 지정자료 허위제출행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’<각주>1</각주>제14조 제4항에 따르면, 공정거래위원회(이하 '공정위’라 한다)는 상호출자제한기업집단 등의 지정을 위하여 대통령령으로 정하는 자료의 제출을 '회사’ 또는 '해당 회사의 특수관계인’에게 요청할 수 있다. 이때 특수관계인은, 같은 법 시행령<각주>2</각주>제11조 각 호에 따라 ?당해 회사를 사실상 지배하는 자, ?동일인관련자, ?경영을 지배하려는 공동의 목적을 가지고 당해 기업결합에 참여하는 자로 구분된다. 2 쿠팡㈜은 기업집단 「쿠팡」의 국내 계열회사 중 최상단에 위치한 회사이다. 김OO은 쿠팡㈜ 설립 당시부터 2020년 말까지 쿠팡㈜의 대표이사 및 이사회 의장이었고, 2021년부터는 쿠팡㈜의 사내이사 및 이사회 의장으로 재직하다가 2021. 5. 31. 해당 직책에서 모두 사임하고 쿠팡㈜의 모회사인 쿠팡 인크(Coupang, Inc.)의 최고경영책임자(CEO) 및 이사회 의장의 지위에 있다. 이를 통해 쿠팡㈜을 사실상 지배하는 자인 김OO은 쿠팡㈜의 특수관계인에 해당한다. 3 공정위는 2021년 상호출자제한기업집단 등의 지정에 앞서 쿠팡㈜과 김OO이 모두 기업집단 「쿠팡」의 동일인이 될 가능성이 있다고 판단하고, 쿠팡㈜과 김OO에게 지정을 위한 자료 제출을 요청하였다. 4 따라서 쿠팡㈜과 김OO은 상호출자제한기업집단 등 지정을 위한 자료제출 요청 대상이자 요청받은 자료를 제출할 책임이 있는 자에 해당한다. 나. 기업집단 「쿠팡」의 일반현황 5 기업집단 「쿠팡」은 2021. 5. 1. 처음으로 공시대상기업집단으로 지정된 후 2022. 5. 1.에는 공시대상기업집단으로, 2023. 5. 1. 및 2024. 5. 14.에는 상호출자제한기업집단으로 각각 지정되었다. 기업집단 「쿠팡」의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148204773" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 2024년 공정거래위원회 지정자료(소속회사 수는 2024. 5. 14. 기준) 6 쿠팡㈜은 쿠팡페이㈜ 등 11개의 100% 자회사가 있으며, 쿠팡페이㈜는 쿠팡파이낸셜㈜의 지분 100%를 가지고 있다. 기업집단 「쿠팡」의 지분도는 아래 <표 2> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148204775" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: 2024년 공정거래위원회 지정자료 다. 쿠팡 그룹 현황 7 쿠팡㈜은 미국 법인인 쿠팡 인크의 100% 자회사이다. 김OO은 2010. 5. 28. 쿠팡 인크<각주>3</각주>를 미국에 설립하였고, 2013. 2. 15. 한국에 그 100% 자회사인 쿠팡㈜<각주>4</각주>을 설립하였다. 8 기업집단 「쿠팡」이 대규모기업집단으로 최초 지정되기 몇 달 전인 2021년 2월∼3월경 쿠팡 인크는 미국 증시 상장을 위해 미국 증권거래위원회(Securities and Exchange Commission)의 전자공시시스템(EDGAR)에 공시자료를 등록 및 수정등록 하였는데, 이에 따르면 기업공개 이후 쿠팡 인크 지분은 소프트뱅크 비전펀드 33.1%, 그린옥수 캐피탈 16.6%, 닐 메타(그린옥스 캐피탈 창립자) 16.6%, 김OO 10.2% 순으로 보유하게 되고, 김OO의 경우 일반 주식(클래스 A 보통주) 지분은 없지만 일반 주식의 29배에 해당하는 차등의결권이 부여된 클래스 B 보통주 100%를 보유함에 따라 76.7%의 의결권을 행사할 수 있는 것으로 확인된다.<각주>5</각주>9 쿠팡 인크의 기업공개 전후 김OO 등 주요 주주의 주식 소유 현황을 정리하면 아래 <표 3> 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148204777" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: 미국 증권거래위원회 전자공시시스템 공시자료 10 쿠팡 인크는 한국 외에도 일본, 미국, 대만, 중국, 싱가포르 등에 해외 자회사를 두고 있다. 2021. 8. 30.자 그룹의 구조는 아래 <표 4> 기재와 같다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148204779" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 심사보고서 소갑 제10호증<각주>6</각주>라. 동일인 확인 절차 개관 11 '동일인’은 1987년 대기업집단 규제가 도입<각주>7</각주>된 시점부터 사용된 용어로, 기업집단의 범위를 결정하는 핵심 개념이다. 법령상 동일인에 대한 정의 조항은 없고 기업집단 정의 규정에 따라 '기업집단을 사실상 지배하는 자’로 유추 해석되고 있다. 12 원칙적으로 기업집단을 사실상 지배하는 자연인이 존재하는 경우 해당 자연인이 동일인이 되고, 사실상 지배하는 자연인이 없는 경우 기업집단 최상단회사가 동일인이 된다. 동일인이 자연인인 경우, 동일인의 친족(동일인의 배우자, 4촌 이내 혈족, 3촌 이내 인척 등)이 동일인관련자에 포함되어 각종 공시 및 자료 제출의 대상이 되고, 해당 친족이 지배하는 회사들도 기업집단의 범위에 포함되며, 동일인과 친족이 일정 비율(현재 기준 20%) 이상 지분을 보유한 회사가 사익편취 규제 대상이 된다는 점에서, 동일인이 법인인 경우와는 차이가 있다. 13 기존에 공정위는 명문상의 규정 없이 실무적으로 기업집단 지배구조의 정점에 있는 자연인을 규명하는 과정을 거쳐 동일인을 특정한 뒤 해당 자연인을 중심으로 동일인관련자의 범위를 결정하고 이를 통해 기업집단 소속회사의 범위를 최종 확정해 왔다. 14 2021년부터는 기업집단 지정에 앞서 동일인을 확인하는 절차가 도입되었다.<각주>8</각주>해당 절차에 따르면 동일인 확인 대상에 해당하는 기업집단 중 동일인 확인 사유<각주>9</각주>가 발생한 기업집단은 동일인 확인 사유, 확인 사유 발생일, 동일인 변경시 추가ㆍ제외되는 친족 및 소속회사 내역 등을 제출해야 하고, 동일인 확인 사유가 발생하지 않은 기업집단은 그 사유가 없음을 확인하는 확인서를 제출해야 한다. 각 기업집단이 제출한 자료를 토대로 공정위는 해당 기업집단과 협의 후 동일인을 확정하고 이후 지정자료를 제출받는다. 15 동일인 선정과 관련한 다양한 이슈<각주>10</각주>가 증가함에 따라 수범자의 예측가능성 제고를 위해 동일인 판단 기준 및 절차에 대한 명문 규정의 필요성이 지속적으로 제기되자, 공정위는 2023. 12. 27. '동일인 판단 기준 및 확인 절차에 관한 지침’을 제정(2024. 1. 1. 시행)하여, 자연인인 동일인을 판단하는 기본원칙<각주>11</각주>및 세부기준을 규정하고, 공정위와 기업집단 간 동일인 확인 절차<각주>12</각주>를 명문화하였다. 16 이어 2024. 5. 10. 법 시행령 개정으로, 사실상 기업집단을 지배하는 자연인이 존재함에도 법인을 동일인으로 지정할 수 있는 예외를 규정하였다. 자연인을 동일인으로 볼 경우와 비교할 때 국내 계열회사의 범위가 달라지지 않을 것, 기업집단을 지배하는 자연인<각주>13</각주>및 그 친족의 계열회사 출자, 친족의 임원 재직 등 경영참여 및 자금대차ㆍ채무보증이 없을 것이 예외 사유에 해당한다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 17 2021. 5. 1. 상호출자제한기업집단 등의 지정에 앞서 2021. 4. 20. 공정위는 법 제14조 제4항의 규정에 의거, 쿠팡㈜ 및 쿠팡㈜의 특수관계인인 김OO을 수신인으로 하여 김OO의 친족현황 등을 공문으로 요청하였다. 18 이에 쿠팡㈜ 및 김OO은 김OO의 친족 15명을 누락한 채 친족현황 자료를 제출하였다. 해당 누락 친족의 목록은 아래 <표 5> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148204783" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 소갑 제13호증 2) 근거 19 이와 같은 사실은 2021년 상호출자제한기업집단 등 지정을 위한 자료제출 요청 공문(소갑 제1호증, 제7호증), 피심인 측 제출자료(소갑 제5호증, 제8호증, 제13호증 및 제17호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제14조(상호출자제한기업집단 등의 지정 등) ① 공정거래위원회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 산정한 자산총액이 5조원 이상인 기업집단을 대통령령으로 정하는 바에 따라 공시대상기업집단으로 지정하고, 지정된 공시대상기업집단 중 일정규모 이상의 자산총액 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 기업집단을 대통령령으로 정하는 바에 따라 상호출자제한기업집단으로 지정한다. 이 경우 지정된 기업집단에 속하는 회사에 지정 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 통지하여야 한다.② 제9조, 제9조의2, 제10조의2, 제11조, 제11조의2부터 제11조의4까지, 제13조 및 제23조의2는 제1항 후단에 따른 통지(제14조의2제3항에 따른 계열회사 편입 통지를 포함한다)를 받은 날부터 적용한다. ③ (생략) ④ 공정거래위원회는 회사 또는 해당 회사의 특수관계인에 대하여 제1항에 따른 기업집단의 지정을 위하여 회사의 일반 현황, 회사의 주주 및 임원 구성, 특수관계인 현황, 주식소유 현황 등 대통령령으로 정하는 자료의 제출을 요청할 수 있다. ⑤ (생략) 제67조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1억5천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. ∼ 6. (생략) 7. 제14조제4항에 따른 자료요청에 대하여 정당한 이유 없이 자료 제출을 거부하거나 거짓의 자료를 제출한 자 8. ∼ 10. (생략) 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>15</각주>제21조(공시대상기업집단 및 상호출자제한기업집단의 지정 등)① ∼ ⑥ (생략) ⑦ 법 제14조제4항에서 “회사의 일반 현황, 회사의 주주 및 임원 구성, 특수관계인 현황, 주식소유 현황 등 대통령령으로 정하는 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다. 1. 회사의 일반 현황 2. 회사의 주주 및 임원 구성 3. 특수관계인 현황 4. 주식소유 현황 5. ∼ 6. (생략) 7. 제1호부터 제6호까지의 자료를 확인하기 위하여 공정거래위원회가 제출을 요청하는 자료 ⑧ ∼ ⑨ (생략) 제11조(특수관계인의 범위) 법 제7조(기업결합의 제한) 제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자”라 함은 회사 또는 회사외의 자와 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다. 1. 당해 회사를 사실상 지배하고 있는 자 2. 동일인관련자. 다만, 제3조의2(기업집단으로부터의 제외)제1항의 규정에 의하여 동일인관련자로부터 분리된 자를 제외한다. 3. 경영을 지배하려는 공동의 목적을 가지고 당해 기업결합에 참여하는 자 다. 법리 20 법 제67조 제7호 소정의 죄가 성립하기 위해서는 ① 법 제14조 제4항에 근거한 상호출자제한기업집단 등 지정을 위한 자료의 제출을 요청받아 이를 제출하여야 하는 자가 ② 정당한 이유 없이 자료 제출을 거부하거나 거짓의 자료를 제출하여야 한다. 21 따라서 ① 법 제14조 제4항에 따른 상호출자제한기업집단 등 지정을 위한 자료제출 요청에 대하여 피심인이 제출할 의무가 있는지, ② 정당한 이유 없이 자료제출을 거부하거나 거짓의 자료를 제출하였는지에 대한 판단이 필요하다. 라. 위법성 판단 1) 이 사건 자료요청의 법적 근거<각주>16</각주>22 법 제14조 제4항에 따르면 공정위는 '기업집단의 지정을 위하여’ 회사 또는 해당 회사의 특수관계인에게 '특수관계인 현황’ 등 대통령령으로 정하는 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이때 대통령령으로 정하는 자료의 목록은 법 시행령 제21조 제7항 각 호에서 정하고 있는데, 같은 법 시행령 제3호에 따라 '특수관계인 현황’이 이에 포함된다. 23 기업집단 지정 전 '특수관계인 현황’을 제출받는 이유는, 기업집단 소속회사의 범위를 정하기 위함이다. 만약 '동일인’이 공정위의 지정과 무관하게 객관적으로 확정될 수 있다면, 특수관계인의 범위 역시 공정위의 지정 전이라도 확정될 수 있을 것이다. 그러나 기업집단의 동일인은 공정위의 지정 이전에 객관적으로 확정될 수 있는 지위가 아니라 공정위가 사익편취행위의 발생 가능성 및 이에 대한 규제의 필요성 등을 포함한 여러 정책적 목적을 고려하여 동일인을 지정하면 그에 따라 형성되는 지위이다. 따라서 공정위의 동일인 지정 여하에 따라 그 범위가 달라지는 '특수관계인’ 역시 공정위가 동일인을 지정한 이후에야 비로소 확정된다고 보아야 한다. 24 이에 비추어 보면, 법 제14조 제4항 및 법 시행령 제21조 제7항 제3호 규정의 '특수관계인’은 '동일인 후보자의 특수관계인’을 포함하는 것으로 해석함이 타당하다. 다만, 동일인이 기업집단을 사실상 지배하는 자임을 고려할 때, 동일인 후보자의 범위가 무한정 확대된다고 볼 수는 없는바, 동일인 후보자는 자료 제출 요청 당시를 기준으로 향후 동일인으로 지정될 가능성이 현실적으로 있는 후보자여야 하고, 객관적으로 동일인으로 지정될 가능성이 없는 자의 특수관계인은 지정을 위한 자료 제출 요청의 범위에 포함되지 않는다고 보아야 할 것이다. 25 아울러 이 사건 당시 김OO은 현실적으로 기업집단 「쿠팡」의 동일인이 될 가능성이 있는 동일인 후보자였다. 김OO은 쿠팡 그룹 및 국내 계열회사 모두를 사실상 지배하는 자이고, 김OO의 친족 일부는 국내에 거주 중이며, 이들이 보유한 회사가 있거나 장래에 신설되는 경우 사익편취의 우려가 발생할 수도 있다. 26 그간 공정위가 「에쓰-오일」 등 외국계 기업집단에 대하여 국내 최상단회사를 동일인으로 판단해 온 것은 사실이나, 「쿠팡」의 경우 위에 열거한 사정으로 인해 기존의 외국계 기업집단과는 구별되는 특수성이 있었으므로, 법인이 아닌 자연인 김OO이 동일인으로 지정될 현실적 가능성이 있었다. 27 또한, 김OO이 동일인으로 지정되는 경우 쿠팡㈜이 동일인이 되는 경우와 비교하여 기업집단의 범위가 어떻게 달라지는지, 그리고 쿠팡㈜을 동일인으로 하는 경우 사익편취 규제의 공백이 발생하는 것은 아닌지 등을 검토하는 과정은 기업집단 제도의 취지상 불가피한 측면이 있다. 결과적으로 공정위는 2021년 지정 당시 피심인들이 제출한 김OO의 친족 자료를 토대로 쿠팡㈜을 「쿠팡」의 동일인으로 정하였는데, 그러한 판단에 있어서 김OO을 동일인으로 하든 쿠팡㈜를 동일인으로 하든 계열회사 범위에 변화가 없다는 점이 중요하게 고려된 사실은 2021년 지정 보도자료에서도 확인된다.<각주>17</각주>28 따라서 법 규정의 해석, 기업집단 제도의 취지 등을 종합적으로 고려할 때, 김OO의 친족은 기업집단 쿠팡을 사실상 지배하는 자이자 당시 동일인 후보자였던 김OO의 특수관계인으로서 지정을 위한 자료제출 요청 대상에 포함된다고 판단된다. 이 사건 김OO의 친족에 대한 공정위의 자료제출 요청은 적법한 것으로 판단된다. 2) 쿠팡㈜의 지정자료 허위제출 행위 가) 지정을 위한 요청자료를 제출하여야 하는 자에 해당하는지 여부 29 법 제14조 제4항에 따르면, 지정을 위한 자료제출 요청의 대상은 '회사 또는 해당 회사의 특수관계인’이다. 30 공정위는 2021. 2. 23. '기업집단 쿠팡의 동일인’을 수신인으로 하여 '2021년 상호출자제한기업집단 등의 지정을 위한 자료제출 요구’라는 제목의 공문을 일괄 발송하였고, 2021. 4. 6.경 구두로 김OO의 친족자료의 제출을 요청하였으며, 2021. 4. 20. 쿠팡㈜ 및 쿠팡㈜의 특수관계인 김OO을 수신인으로 하여 김OO의 친족현황, 김OO 및 그 친족이 지배하고 있는 회사의 현황 제출을 요청하였다. 31 따라서 쿠팡㈜은 공정위의 상호출자제한기업집단 등 지정을 위한 자료요청에 따라 자료를 제출하여야 하는 자에 해당한다. 나) 정당한 이유 없이 자료제출을 거부하거나 거짓의 자료를 제출하였는지 여부 32 위 2. 가. 1)에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 김OO의 누락 친족 15명은 법 시행령 제3조 제1호 가목에 따른 친족임에도, 공정위의 지정을 위한 자료제출 요청에 대하여 쿠팡㈜은 이 사건 친족 15명을 친족 현황에서 누락한 자료를 제출하였다. 33 이 중 7명의 친족<각주>18</각주>은 김OO 조부(故 김OO)의 제적등본 발급을 통해 그 존재를 용이하게 확인할 수 있는 상황이었다. 故 김OO은 년 사망하였는데, 그 사망 전까지의 가족 관계 변동 사항은 김OO 의 제적등본에 빠짐없이 기재되어 있다. 실제로 2021. 12. 20. 공정위의 자료 제출 요청 이후 김OO 부친(김OO)은 2021. 12. 23. 김OO 조부(故 김OO)의 제적등본을 적법하게 발급받아 7명의 친족을 확인하였다. 34 故 김OO 의 제적등본은 공정위가 이를 요청해야만 비로소 발급받아 확인할 수 있는 자료가 아니라, 공정위가 피심인 측에 김OO 의 친족현황 자료 제출을 요청하였을 때 피심인 측이 누락된 친족의 존재 여부를 정확히 확인하기 위해 스스로 사전에 검토할 수 있었던 자료이다. 그리고 친족의 범위는 객관적인 공부(公簿)를 통해 확인해야 할 사항이고, 김OO 본인이 '개인적으로 인지’하고 있는 친족 내지 김OO 본인과 '교류가 있는’ 친족으로 한정된다고 볼 수는 없다는 점에서, 해당 7명의 친족을 누락한 행위에 정당한 이유가 있다고 보기 어렵다. 35 반면, 피심인 측이 적법한 방법으로는 그 존재를 확인할 수 없었던 친족의 누락에 대하여는 정당한 이유가 인정된다고 할 것인데, 이 사건 누락 친족 15명 중 8명(친가 쪽 7명 및 외가 쪽 1명)<각주>19</각주>이 이에 해당한다. 36 먼저 37 종합하면, 피심인 측이 '적법하게 발급받을 수 있는 제적등본’으로 확인할 수 있는 7명의 친족을 누락한 채 2021년 지정을 위한 자료를 제출한 데에는 정당한 이유가 있다고 보기 어려우므로, 쿠팡㈜이 김OO의 친족 7명을 누락한 행위는 정당한 이유 없이 거짓의 자료를 제출한 행위에 해당한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=148204785" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 3) 김OO의 지정자료 허위제출 행위 가) 지정을 위한 요청자료를 제출하여야 하는 자에 해당하는지 여부 38 법 제14조 제4항에 따르면, 지정을 위한 자료제출 요청의 대상은 '회사 또는 해당 회사의 특수관계인’이다. 39 공정위는 2021. 2. 23. '기업집단 쿠팡의 동일인’을 수신인으로 하여 '2021년 상호출자제한기업집단 등의 지정을 위한 자료제출 요구’라는 제목의 공문을 일괄 발송하였고, 2021. 4. 6.경 구두로 김OO의 친족자료의 제출을 요청하였으며, 2021. 4. 20. 쿠팡㈜ 및 쿠팡㈜의 특수관계인 김OO을 수신인으로 하여 김OO의 친족현황, 김OO 및 그 친족이 지배하고 있는 회사의 현황 제출을 요청하였다. 40 따라서 김OO은 공정위의 상호출자제한기업집단 등 지정을 위한 자료요청에 따라 자료를 제출하여야 하는 자에 해당한다. 나) 정당한 이유 없이 자료제출을 거부하거나 거짓의 자료를 제출하였는지 여부 41 위 2. 라. 2) 나)에서 살펴본 바와 같이, 김OO이 자신의 조부(故 김OO)의 제적등본 발급을 통해 즉시 확인할 수 있었던 친족 7명(위의 <표 6> 목록 참조)을 누락한 채 자료를 제출한 행위에 대해서는 정당한 이유를 인정하기 어렵다. 4) 소결 42 법 제14조 제4항의 규정에 따른 공정위의 지정을 위한 자료제출 요청에 대하여 쿠팡㈜ 및 김OO이 김OO의 친족 7명을 누락한 채 자료를 제출한 행위는, 법 제67조(벌칙) 제7호에서 규정한 법 제14조(상호출자제한기업집단 등의 지정 등) 제4항의 자료요청에 대하여 정당한 이유 없이 거짓의 자료를 제출한 행위에 해당한다. 마. 피심인들의 수락 내용 43 피심인들은 2024. 8. 7. 이 사건 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 경고 조치의견을 수락하였다.<각주>20</각주>이에 피심인들의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다.